II SA/Bk 853/22

II SA/Bk 853/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ewidencja ludności
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 154 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1191
art. 28 ust. 2 i 4
Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Sz. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji orzekającej o wymeldowaniu z pobytu stałego oddala skargę
Uzasadnienie
U Z A S D N I E N I E
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
W dniu 10 czerwca 2022 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął wniosek S. K. o uchylenie decyzji Burmistrza S. z [...] czerwca 1999 r. nr [...] o wymeldowaniu go z pobytu stałego w Z. przy ul. D. Jako podstawę prawną uchylenia wskazano art. 154 § 1 K.p.a. S. K. w swoim wniosku podał przy tym, że żadna ze stron nie nabyła prawa na skutek wskazanej decyzji, a "meldunek to podstawowa sprawa".
Burmistrz S. decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] odmówił uchylenia ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w toku prowadzanego postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art 154 § 1 K.p.a. organ nie jest uprawniony do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, lecz wyłącznie do stwierdzenia, czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczono, że podjęta ponad 20 lat temu decyzja o wymeldowaniu S. K. nie była decyzją uznaniową, gdyż na skutek prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ bezspornie ustalił, że lokal w Z. przy ul. D. został przez niego opuszczony. Decyzja ta była również poddana kontroli w oparciu m.in. o przesłankę zgodności z prawem i rozstrzygnięcia kontrolne w tych sprawach są odpowiednio ostateczne i prawomocne.
Wszczynając postępowanie w trybie art. 154 § 1 K.p.a. organ wziął pod uwagę fakt, że w przypadku decyzji ostatecznej o wymeldowaniu osoby z danego lokalu spełniona jest przesłanka dotycząca braku nabycia prawa przez strony postępowania, gdyż decyzja taka nie rodzi praw do lokalu, a jedynie potwierdza ustalony w postępowaniu wyjaśniającym stan faktyczny. Możliwość uchylenia decyzji ostatecznej uzależniona jest zatem w tej sprawie od wykazania, że za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Wskazano, że ostatecznie granice zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony wyznacza obowiązujący porządek prawny. Wobec tego, kolizja interesu społecznego lub strony z przepisami prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 K.p.a. (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lutego 2019 r., IV SA/Wr 494/18, wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., II GSK 2234/16).
W przedmiotowej sprawie, uchylenie decyzji o wymeldowaniu w oparciu o art. 154 § 1 K.p.a., doprowadziłoby do przywrócenia zameldowania S. K. w lokalu w Z. przy ul. D. Taka sytuacja byłaby fikcją meldunkową, gdyż z wcześniej przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynikało, że S. K. nie przebywał w spornym lokalu i przebywać nie może, z uwagi na fakt, iż lokal jest własnością osób trzecich. Wobec powyższego przywrócenie zameldowania, w sytuacji gdy osoba nie zamieszkiwała i nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, stanowiłoby naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności z 24 września 2010 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm.), zgodnie z którym zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Potwierdzenie nieprawdy z pewnością nie leży w interesie społecznym.
W rozpatrywanym przypadku, trudno też mówić o słusznym interesie strony, gdy jest on sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Interes faktyczny strony nie może stać ponad zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. W świetle powyższego sam zamiar przebywania w przedmiotowym lokalu w żaden sposób nie może stanowić przesłanki do dokonania zameldowania w nim na pobyt stały, a tym bardziej uchylenia decyzji o wymeldowaniu na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 12 września 2019 r., II SA/Bk 427/19)
Odwołanie od tej decyzji wniósł S. K.
Wojewoda P. decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powtórzono stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 § 1 K.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej pod kątem stwierdzenia czy za zmianą lub uchyleniem decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest natomiast przedmiotem tego postępowania merytoryczne rozpoznanie sprawy o wymeldowanie, czy też kontrola merytoryczna decyzji ostatecznej. Trybu określonego w art. 154 § 1 K.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Warunek uwzględnienia słusznego interesu strony prowadzącego do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej sprawia, że przewidziany art. 154 K.p.a. tryb weryfikacji tej decyzji ma zastosowanie przede wszystkim do rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym, a decyzje o wymeldowaniu takimi rozstrzygnięciami nie są. Uchylenie zaś zgodnej z prawem ostatecznej decyzji związanej przy niezmienionym stanie faktycznym prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 154 K.p.a. Skoro więc decyzja o wymeldowaniu nie jest decyzją uznaniową, a ustalono że doszło do opuszczenia przez S. K. lokalu położonego w Z. przy ul. D., to organ miał obowiązek rozstrzygnąć o jego wymeldowaniu.
W rozpatrywanym przypadku nie można też mówić o słusznym interesie strony, gdyż interes ten nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować. Wyrażona bowiem w art. 6 K.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. W niniejszej sprawie zmiana legalnej, ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji niewątpliwie stanowiłaby rażące naruszenie prawa poprzez wywołanie skutku utrzymania zameldowania S. K., pomimo spełnienia przesłanki opuszczenia przedmiotowego lokalu, obligującej organ do wymeldowania strony. Nadto żądane przez S. K. rozstrzygnięcie byłoby sprzeczne także z interesem społecznym, gdyż w interesie społecznym leży przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Interes społeczny wymaga również zapewnienia prawidłowego funkcjonowania instytucji publicznych poprzez doprowadzenie do zgodności zapisów ewidencji ludności zawartych w rejestrach z faktycznym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek zameldowania lub wymeldowania się. Dane te powinny odzwierciedlać stan faktyczny, a nie tworzyć fikcję meldunkową. Wobec powyższego, przywrócenie zameldowania S. K. w Z. przy ul. D. w sytuacji, gdy skarżący od przeszło 20 lat tam nie mieszka, stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którymi zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Podkreślono, że przedmiotowy lokal stanowi własność innych osób. Nie sposób więc przyjąć, aby S. K. miał kiedykolwiek faktyczną możliwość realizacji woli przebywania w tym lokalu. Za uchyleniem tej decyzji nie przemawia zatem ani interes społeczny (dbałość o wiarygodność ewidencji ludności), ani interes samej strony, który trudno uznać za "słuszny", w sytuacji gdy na skutek jej uchylenia powstałby stan sprzeczny z prawem polegający na zameldowaniu strony w lokalu, w którym nie przebywa i przebywać nie może. Przedmiotowy lokal stanowi bowiem własność osób trzecich. Zameldowanie jest czynnością wtórną wobec faktu zamieszkiwania w danym lokalu, w związku z czym sam zamiar przebywania w danym lokalu w żaden sposób nie może stanowić przesłanki do dokonania zameldowania w nim na pobyt stały, a tym bardziej uchylenia decyzji o wymeldowaniu na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. Reasumując, stwierdzono, że brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności umożliwiające wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł S. K. i podniósł, że został wymeldowany z budynku, który był palony kilkukrotnie. Powodem spalenia była zabudowa na działce sąsiedniej. Budynek z którego został wymeldowany nie istnieje i istnieć nie będzie. Skarżący razem z rodzeństwem wychował się w tym budynku. Skarżący wskazał, że w 1992 r. wybudował piwnicę i parter. Budowę uznano za samowolę budowlaną i wydano nakaz rozbiórki. Minęło 30 lat i nakazu rozbiórki nie można ruszyć w żaden sposób. Na skarżącego nałożono karę 50 tys. zł i zobowiązano prokuraturę do pilnowania rozbiórki. Skarżący jednak nie rozebrał wykonanych robót budowlanych. W 1997 r. podczas wyceny komorniczej biegły sądowy samowolę budowlaną wycenił na zero wartości. Decyzja o wymeldowaniu uniemożliwiła skarżącemu zabranie zgromadzonego materiału budowlanego i rzezy osobistych. Od przeszło 25 lat budynek w którym skarżący był zameldowany nie istnieje. To, że osoby trzecie zamieszkują w samowoli budowlanej przeznaczonej do rozbiórki to, zdaniem skarżącego, prawdziwy fenomen. Skarżący podniósł, że na skutek decyzji o wymeldowaniu nie nabył żadnych praw, jest jedyną stroną postępowania. Wskazując, że meldunek umożliwia leczenie chorób w miejscu zameldowania, korzystanie ze świadczeń opieki społecznej, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i załatwienie sprawy zgodnie z przepisami i stanem faktycznym.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody P. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z [...] czerwca 1999 r. o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w Z. przy ul. D.
Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 154 § 1 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z przepisu tego wynika, że wzruszenie decyzji ostatecznej w tym trybie uzależnione jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej. Wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego, interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Istotne jest przy tym, że warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem (vide: wyrok NSA z 9 maja 2005 r., OSK 1746/04, Pal. 2006, nr 1-2, s. 241; tezę drugą wyroku NSA z 23 marca 2000 r., IV SA 391/98, ONSA 2001, nr 2, poz. 93). Organ administracji, uchylając lub zmieniając decyzję nie może zatem rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny z prawem, choćby taki sposób rozstrzygnięcia sprawy leżał w interesie faktycznym strony postępowania.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że nie jest kwestionowana w niniejszej sprawie okoliczność, że skarżący od co najmniej nabycia przedmiotowej nieruchomości przez osoby trzecie tj. od września 1998 r. utracił uprawnienia do przebywania pod ww. adresem. Z decyzji o wymeldowaniu wynika, że skarżący nie posiadał uprawnień do przebywania w tym lokalu. Stan taki był wynikiem przeprowadzonego przetargu i nabycia nieruchomości przez osoby trzecie. Nadto wskazano, że skarżący nie zamieszkiwał pod ww. adresem, gdyż budynek w którym miałby mieszkać doszczętnie spłonął a nowo rozpoczęta budowa była w stanie surowym. W tym stanie rzeczy uchylenie decyzji o wymeldowaniu skarżącego z miejsca stałego pobytu spowodowałaby, że niejako "odżyłoby" zameldowanie w nim skarżącego. Skutek ten byłby sprzeczny z prawem, albowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 ze zm.) obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy na piśmie utrwalonym w postaci papierowej przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego, oraz - do wglądu - dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że aby być zameldowanym w danym lokalu należy mieć na to de facto zgodę (potwierdzenie pobytu) od osoby posiadającej tytuł prawny do danego lokalu. W realiach niniejszej sprawy, w świetle doświadczenia życiowego jest oczywiste, że nie ma zgody aktualnych właścicieli na zameldowanie skarżącego pod spornym adresem. Na ich wniosek toczyło się postępowanie o wymeldowanie. Nadto zameldowanie skarżącego pod spornym adresem byłoby sprzeczne z art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności z którego wynika, że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Z powyższego wynika, że instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny. Przedmiotem rejestru jest jedynie "przebywanie", a nie "uprawnienie" do lokalu, zaś ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Zameldowanie nie służy powstaniu, czy też potwierdzeniu prawa własności do określonego lokalu, zaś wymeldowanie w żaden sposób tego prawa nie niweczy. Celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji, ma więc ona charakter czysto ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania. Fakt zameldowania w danym lokalu nie ma wpływu na istnienie tytułu prawnego do lokalu. Potwierdzenie nieprawdy z pewnością nie leży w interesie społecznym. W rozpatrywanym przypadku nie można też mówić o słusznym interesie strony, gdyż zmiana legalnej, ostatecznej decyzji oznaczałaby rażące naruszenie prawa poprzez wywołanie skutku utrzymania zameldowania skarżącego pomimo spełnienia przesłanki opuszczenia przedmiotowego lokalu, która to przesłanka obligowała organ właśnie do wymeldowania skarżącego. A zatem mimo, że zameldowanie pod spornym adresem skarżący uważa za leżący w jego interesie, trudno mówić, aby był to interes "słuszny" w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., który uzasadniałby uchylenie decyzji o wymeldowaniu.
Jednocześnie sąd podkreśla, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. nie może zmierzać do ponownej oceny prawidłowości decyzji Burmistrza S., która co należy podkreślić - została wydana prawie ćwierć wieku temu. Od decyzji tej nie było składane odwołanie, a więc na etapie postępowania prowadzącego do oceny przesłanek z art. 154 K.p.a., nieskuteczne (spóźnione) są argumenty wskazujące na nieprawidłowości w działaniu Burmistrza. W postępowaniu nadzwyczajnym nie dochodzi do ponownej oceny sprawy według stanu na dzień 10 czerwca 1999 r., ale bada się istnienie słusznego interesu strony lub interesu społecznego na dzień orzekania w trybie art. 154 K.p.a. Nadmienić należy, że decyzja była kontrolowana także w trybie nieważnościom. Wyrokiem z 6 października 2009 r. (IV SA/Wa 728/09) oddalono skargę na decyzję MSWiA utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P. o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W ocenie sądu organy administracji publicznej w należyty sposób wykazały brak podstaw do uchylenia decyzji o wymeldowaniu skarżącego na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., albowiem interes społeczny (dbałość o wiarygodność ewidencji ludności) nie przemawia za uchyleniem tej decyzji, a podnoszony interes strony nie jest "słuszny", ponieważ gdyby decyzję tę uchylono powstałby stan sprzeczny z prawem polegający na zameldowaniu skarżącego pod adresem, w którym skarżący obecnie nie przebywa i przebywać nie może. Tymczasem zameldowanie jest czynnością wtórną wobec faktu zamieszkiwania w danym lokalu. Sam zamiar przebywania w danym lokalu w żaden sposób nie może stanowić przesłanki do dokonania zameldowania w nim na pobyt stały, a tym bardziej uchylenia decyzji o wymeldowaniu na podstawie art. 154 § 1 K.p.a.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), sąd skargę oddalił.