II OSK 1724/24

II OSK 1724/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 991/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-01-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 50 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 3 pkt 6 i 7a,  art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 15, art. 141 § 1, art. 138 § 1 pkt 3, w zw. z art. 144 i art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. i G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 991/23 w sprawie ze skargi W. B., G. B., A. B. i A. C. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2023 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 991/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. B., G. B., A. B. i A. C. (następców prawnych zmarłego skarżącego J. B.) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 29 maja 2023 r., nr 384/2023, którym organ ten umorzył postępowanie wywołane zażaleniem J. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 12 września 2022 r., nr 346/22.
Drugim z wymienionych postanowień organ pierwszej instancji, działając na podstawie 50 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b."): 1. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową kondygnacji piwnic w budynku mieszkalno-usługowym położonym na działce nr [...] obr. [...] w granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w [...] realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę; 2. nałożył na inwestora T. G. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych oraz oceny technicznej dla budynku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowane postanowienie organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania zażaleniowego jest zgodne z prawem. Wyjaśnił, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. o wstrzymaniu robót budowlanych ma charakter tymczasowy i zgodnie z art. 50 ust. 4 tej ustawy traci moc po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja merytoryczna przewidziana w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 ustawy. Uznał, że Wojewódzki Inspektor prawidłowo ustalił stan faktyczny, wskazując, iż postanowienie o wstrzymaniu robót zostało wydane 12 września 2022 r., a ostateczne doręczenie wszystkim stronom nastąpiło 28 września 2022 r. W konsekwencji dwumiesięczny termin ważności postanowienia upłynął 28 listopada 2022 r., podczas gdy decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót została wydana dopiero 5 grudnia 2022 r.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że utrata mocy postanowienia o wstrzymaniu robót powoduje, iż nie jest dopuszczalna jego weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie można kontrolować aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Wyjaśnił, że w takiej sytuacji organ drugiej instancji traci kompetencję do merytorycznego rozpoznania zażalenia i nie może ani utrzymać w mocy, ani uchylić postanowienia, które utraciło moc z mocy samego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że właściwym rozstrzygnięciem w zaistniałej sytuacji procesowej było umorzenie postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") jako bezprzedmiotowego. Gdyby Wojewódzki Inspektor wydał merytoryczne rozstrzygnięcie po utracie mocy przez zaskarżone postanowienie, takie orzeczenie byłoby dotknięte wadą powodującą jego nieważność.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie dotyczą one przedmiotu rozpatrywanej sprawy, koncentrując się na kwestiach merytorycznych postępowania głównego oraz przyjętym trybie postępowania naprawczego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Wojewódzki Inspektor nie mógł rozstrzygać tych kwestii w ramach postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia, które utraciło moc obowiązującą. Organ drugiej instancji prawidłowo ograniczył się do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenia, nie odnosząc się do merytorycznych zarzutów zażalenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. B. i W. B. zarzucając naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z:
1. art. 6, art. 7, art. 15, art. 141 § 1, art. 144 K.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. poprzez brak rozpatrzenia sprawy co do jej meritum, podczas gdy zarówno Wojewódzki Inspektor, jak i Powiatowy Inspektor zobowiązani pozostają do działania na podstawie przepisów prawa, które obligują ich do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co powinien zweryfikować Sąd pierwszej instancji, a czemu zaniechał;
2. art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a P.b. poprzez błędne ustalenie, że inwestor dopuścił się jedynie przebudowy budynku, podczas gdy dokonał także jego rozbudowy poprzez wykonanie pogłębienia pomieszczeń w kondygnacji piwnic, co stanowi zmianę charakterystycznego parametru obiektu budowlanego (kubatury); co stanowi naruszenie:
a. art. 50 ust. 1 i 3 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie na jego podstawie postanowienia w sprawie, gdy z uwagi na dopuszczenie się przez inwestora rozbudowy obiektu budowlanego powinno zostać wydane postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., a następnie dalsze postanowienia wynikające z art. 48b P.b.;
b. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 P.b., jak i art. 48b P.b. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy Inwestor dopuścił się rozbudowy obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę.
Wskazując na powyższe G. B. i W. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy P.p.s.a. (obecnie
tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy podkreślić związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 183 § 1 P.p.s.a. Skarga kasacyjna G. B. i W. B. nie zawiera zarzutu naruszenia art. 105 § 1 ani art. 138 § 1 pkt 3 (w zw. z art. 144) K.p.a., które stanowiły podstawę prawną umorzenia postępowania zażaleniowego przez organ drugiej instancji. Brak ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny skuteczności skargi kasacyjnej, ponieważ sąd kasacyjny nie może zastępować strony w doborze podstaw kasacyjnych ani kontrolować zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. poza granicami zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 12 września 2022 r. o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło moc z mocy prawa po upływie terminu z art. 50 ust. 4 P.b., liczonym od ostatniego doręczenia z dnia 28 września 2022 r., a decyzję z art. 51 ust. 1 P.b. wydano dopiero dnia 5 grudnia 2022 r. Skoro skarga kasacyjna nie formułuje zarzutu naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 (w zw. z art. 144) K.p.a., to te ustalenia i ich konsekwencje dla dopuszczalności prowadzenia postępowania zażaleniowego pozostają w postępowaniu kasacyjnym niekwestionowane. W tym stanie rzeczy zasadnicze znaczenie ma ocena pozostałych zarzutów przez pryzmat powyższego, to jest przy założeniu, że przedmiot zażalenia przestał istnieć, a organ drugiej instancji zastosował konstrukcję umorzenia postępowania zażaleniowego.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 15, art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a. oraz z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący wywodzą, że Wojewódzki Inspektor, a następnie Sąd pierwszej instancji, powinni rozpoznać sprawę co do istoty i przeprowadzić postępowanie dowodowe obejmujące kwalifikację wykonanych robót. Wywód ten abstrahuje od niezakwestionowanej podstawy rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, którym było umorzenie postępowania zażaleniowego wobec wygaśnięcia mocy postanowienia o wstrzymaniu robót po upływie terminu z art. 50 ust. 4 P.b. Przy takiej podstawie prawnej nie istniała procesowa możliwość merytorycznego rozpoznania zażalenia ani badania kwalifikacji robót. Skoro skarga kasacyjna nie podnosi naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., to nie może skutecznie podważać oceny Sądu pierwszej instancji, że organ drugiej instancji był zobowiązany do umorzenia postępowania zażaleniowego. W konsekwencji nie dochodzi do naruszeń wskazanych przepisów P.p.s.a., K.p.a. i P.b. w rozumieniu art. 174 P.p.s.a., a zarzut ten nie wykazuje wpływu na wynik sprawy.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a P.b., połączony z tezą, że wykonane roboty stanowiły rozbudowę, co miałoby wymagać zastosowania art. 48, art. 48b i dalszych P.b., a nie trybu z art. 50 i art. 51 P.b. Kwestie kwalifikacji robót i wyboru trybu postępowania naprawczego pozostają poza decydującym przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie. O wyniku przesądziło bowiem to, że postanowienie o wstrzymaniu robót utraciło moc z mocy prawa po upływie terminu z art. 50 ust. 4 P.b., co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania zażaleniowego. Ewentualne uchybienia w kwalifikacji robót nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro nie istniała już podstawa do merytorycznego rozstrzygania zażalenia.
Reasumując, brak zarzutu dotyczącego art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przesądza o nieskuteczności skargi kasacyjnej. Pozostałe zarzuty, oceniane z uwzględnieniem niekwestionowanych ustaleń co do skutków art. 50 ust. 4 P.b. i wskazanych dat, nie wykazują naruszeń prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.