II SA/Bk 849/25

II SA/Bk 849/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 5 marca 2025 r. nr WOP.7722.17.2025.MM w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego Miasta Suwałk z dnia 21 stycznia 2025 r. nr NB.52.1.1.2024; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącej I. P. kwotę 103 (sto trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 5 marca 2025 r. nr WOP.7722.17.2025.MM Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PIWNB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk (dalej: PINB) z 21 stycznia 2025 r. nr NB.52.1.1.2024, którym nałożono na I.. P. (dalej: skarżąca) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2 500 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na wykonaniu określonych czynności i robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku oficyny przy ul. [...]w Suwałkach, nałożonego decyzją ostateczną z 9 stycznia 2024 r. nr NB.5144.1.2023.
Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 9 stycznia 2024 r. nr NB.5144.1.2023, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.), PINB nałożył na I. P. i M. T. obowiązek wykonania następujących czynności i robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku oficyny przy ul. [...]w Suwałkach, który to budynek jest przedmiotem ich współwłasności:
1) w łazience: a) udrożnić istniejącą wentylację i zlikwidować zamontowany wentylator łazienkowy. Zamontować na kominie wentylacyjnym turbowent; b) w przypadku nieotrzymania po udrożnieniu wentylacji wymiany powietrza w ilości 50m3/h, należy w istniejącym przy łazience nieużytkowanym przewodzie kominowym umieścić oddzielny kanał wentylacyjny o średnicy minimalnej Ø 14 cm, np. z rur spiro z wyprowadzeniem min. 15 cm od sufitu z nowo wykonaną kratką wentylacyjną;
2) w kuchni: a) Wariant 1. Przebudować ścisłą zabudowę kuchenną pozostawiając szczelinę wentylacyjną o szerokości minimum 2cm, przy ścianie zewnętrznej. Umieścić w nieużytkowanym przewodzie komina, przewód wentylacyjny np. z rur spiro o średnicy min. Ø 14 cm i doprowadzić go do kuchni za pomocą kanału pod sufitem. Kratkę wentylacyjną należy umieścić min. 15cm od sufitu po przebudowie ścisłej zabudowy kuchennej, b) Wariant 2. Przebudować ścisłą zabudowę kuchenną pozostawiając szczelinę wentylacyjną o szerokości minimum 2cm, przy ścianie zewnętrznej. Zrezygnować z wentylacji mechanicznej w okapie, udrożnić ją i wyprowadzić min. 15cm od sufitu, z zakończeniem jej kratką wentylacyjną. Okap kuchenny można pozostawić z zastosowaniem filtra węglowego, bez podłączenia do kanału wentylacyjnego, c) Wariant 3. Przebudować ścisłą zabudowę kuchenną pozostawiając szczelinę wentylacyjną o szerokości minimum 2cm, przy ścianie zewnętrznej. Wykonać nową wentylację grawitacyjną o średnicy min. Ø 14cm w ścianie zewnętrznej z wyprowadzeniem ponad dach z zakończeniem wywiewką. Natomiast wewnątrz pomieszczenia kratkę wentylacyjną umieścić min. 15cm od sufitu, o średnicy min. Ø 14cm.
3) w przypadku nieotrzymania wymiany powietrza w ilości min. 30m3/h w kuchni i 50m3/h w łazience wentylację można wspomóc poprzez: - łączenie ze sobą poszczególnych wariantów, - zamontowanie nasady obrotowej na kominie wentylacyjnym (turbowent), - zamontowanie w oknach nawiewników okiennych, o wydajności około 20-25m3/h, co poprawi dopływ powietrza z zewnątrz do wszystkich pomieszczeń. Nawiewniki można zastosować higrosterowalne (otwierające się od wzrostu wilgotności w pomieszczeniu) lub sterowane ręcznie (otwierane i zamykane wg uznania użytkownika pomieszczenia),
- w zakresie ww. obowiązków organ wskazał na konieczność ich wykonania zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy ekspertyzą techniczną (pierwotną oraz uzupełniającą), w terminie do dnia 30 czerwca 2024 r.;
4) zobowiązał do wykonania czynności i robót przez osoby posiadające uprawnienia we wskazanej specjalności z potwierdzeniem ich wykonania zgodnie z ekspertyzą.
Powyższa decyzja jest ostateczna i prawomocna.
W piśmie z 28 czerwca 2024 r. I. P. i M. T. poinformowali, że roboty nakazane ww. decyzją nie zostały wykonane i nie są w stanie określić, w jakim terminie mogliby odbudować kanał, z uwagi na postawę lokatorów uniemożliwiających wejście do mieszkania. W odpowiedzi z 8 lipca 2024r. organ powiatowy stwierdził, że do 31 sierpnia 2024 r. nie będzie egzekwował nakazanych obowiązków, zaś po tym terminie podejmie postępowanie egzekucyjne.
W dniu 11 września 2024 r. PINB wystosował do I. P. i M. T. upomnienia wzywające do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z decyzji z 9 stycznia 2024 r.
Następnie 21 października 2024 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze, które skutecznie doręczył zobowiązanym 5 listopada 2024 r.
W piśmie z 10 listopada 2024 r. zobowiązani wnieśli zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wskazując na trudności z wykonaniem egzekwowanego obowiązku spowodowane postawą wynajmujących. Postanowieniem z 20 listopada 2024 r. nr NB.52.1.2024 PINB oddalił zarzut. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone.
Postanowieniem z 21 stycznia 2025 r. znak NB.52.1.1.2024, wydanym na podstawie art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, dalej: u.p.e.a.), PINB nałożył na zobowiązaną I. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2 500 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na wykonaniu wyżej wskazanych czynności i robót budowlanych nakazanych decyzją ostateczną z 9 stycznia 2024 r. nr NB.5144.1.2023 PINB.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. P. Zakwestionowała nałożenie odrębnych grzywien w celu przymuszenia na współwłaścicieli jednej rzeczy (mieszkania), odnośnie której została wydana jedna decyzja administracyjna. Wskazała, że nie uchyla się od wykonania obowiązku, jednak nie ma możliwości jego wykonania z uwagi na problemy spowodowane niemożnością wejścia do lokalu z uwagi na postawę najemców. Opisała szczegółowo na czym, w jej ocenie, polega niemożność wykonania obowiązku.
Zaskarżonym postanowieniem z 5 marca 2025 r. PWINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wskazał, że podstawą do zastosowania wobec zobowiązanej środka egzekucyjnego, zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., jest uchylanie się od wykonania nałożonego obowiązku. Z treści egzekwowanej decyzji ostatecznej jednoznacznie wynika, że obowiązki nałożono w związku z ustaleniem w lokalu tego rodzaju nieprawidłowości, iż mogą powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Tymczasem od wydania egzekwowanej decyzji upłynął ponad rok, w tym ponad osiem miesięcy od określonego w decyzji terminu na wykonanie obowiązku, a decyzja nie została wykonana. Uzasadnia to nałożenie grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymusu, jednak mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Organ wyjaśnił, że nałożenie grzywny byłoby wykluczone w przypadku wykonania obowiązku, a jeśli wykonanie nastąpiłoby po jej nałożeniu – grzywna może zostać umorzona lub w uzasadnionym wypadku zwrócona zobowiązanemu. W ocenie PWINB zarzuty odwołania są nieuzasadnione. Każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz spełnienia obowiązku o charakterze niepieniężnym jest, w świetle u.p.e.a., w pełnym zakresie odpowiedzialny za jego wykonanie.
Skargę na powyższe postanowienie PWINB wniosła do sądu administracyjnego I. P. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności pominięcie faktu wskazywanego w zażaleniu, w którym powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/GI 1380/23 dotyczący możliwości nakazania usunięcia nieprawidłowości wyłącznie w legalnie wybudowanym obiekcie. Tymczasem PINB nie przeprowadził ustaleń odnośnie dokumentacji związanej z budową i przeprowadzoną przebudową mieszkań w budynku przy ul. [...], a szczególnie mieszkania nr [...]. Skarżąca dalej wskazała, że kamienica wybudowana została w 1845 r. Od roku 1955 jej właścicielami byli A. i W. G., natomiast skarżąca i M. T. otrzymali ją w spadku w 2016 r. Obiekt zaraz po zakupie przez państwa G. został wciągnięty pod tzw. publiczną gospodarkę lokalami, która pozbawiała właściciela możliwości decydowania o swojej własności. Po zmianach gospodarczo - politycznych 1989 r. kamienica wróciła pod zarząd właścicieli. Po zwróceniu kamienicy żadna dokumentacja z przeprowadzanych remontów ani przebudowy, a szczególnie mieszkania nr [...], nie została zwrócona prawowitemu właścicielowi. Z kolei przebudowa mieszkania miała miejsce w latach 70-tych ubiegłego wieku. Skarżąca wskazała, że próby uzyskania dokumentów związanych z przeprowadzonymi robotami były bezskuteczne.
Odnośnie mieszkania nr [...] wyjaśniła, że jest ono wynajmowane przez obecnych lokatorów od 19 listopada 2015 r. i przez przypadek w 2022 r. ujawniono nieprawidłowości związane z kanałem kominowym, o czym ona i współwłaściciel dowiedzieli się z protokołów PINB. W 2023 r. wystąpili do lokatora o usunięcie wprowadzonych zmian i przywrócenie stanu poprzedniego pod rygorem wypowiedzenia najmu (art. 667 § 2 kodeksu cywilnego), jednak w odwecie lokatorzy złożyli na nich doniesienie do PINB, a kolejne czynności zakończyły się interwencją Policji. Jak wskazała, o doprowadzenie do stanu pierwotnego ona i M. T. występowali do lokatorów jeszcze 10 sierpnia 2023 r., 29 lutego 2024 r., 19 kwietnia 2024 r., 8 lipca 2024 r., 16 września 2024 r. i 7 października 2024 r. W dniu 19 lipca 2023 r. wnieśli sprawę o eksmisję, jednak powództwo sąd pierwszej instancji oddalił 7 lutego 2024 r., a 28 czerwca 2024 r. sąd okręgowy podtrzymał to stanowisko. Skarżąca 5 lipca 2023 r. zawiadomiła prokuraturę o zniszczeniu mieszkania nr [...], jednak odmówiono wszczęcia dochodzenia. W dniu 8 listopada 2024 r. współwłaściciele ponownie złożyli zawiadomienie do prokuratury i ponownie prokuratura odmówiła wszczęcia dochodzenia. Kilkukrotnie podejmowane były też próby wejścia do mieszkania przez osoby, które posiadają uprawnienia budowlane do sporządzenia ekspertyzy zaleconej przez PINB. Mieszkanie zostało okazane przez lokatorów dopiero na przełomie października/listopada 2023 r. Dwukrotnie podejmowano też próby wykonania robót wskazanych w decyzji, jednak firmy rezygnowały z ich wykonania z powodu konfliktu z lokatorami. W dniu 23 stycznia 2025 r. ponownie został wniesiony pozew o eksmisję lokatorów z mieszkania nr [...] przy ul. [...]w Suwałkach. W tych okolicznościach, w ocenie skarżącej, przymuszenie do wykonania robót karą pieniężną nie przyniesie oczekiwanego skutku, bowiem wykonanie robót będzie możliwe dopiero po wyprowadzeniu się lokatorów. Skarżąca podkreśliła, że grzywny zostały opłacone.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zasadność środka egzekucyjnego znajduje uzasadnienie w czasie, jaki upłynął od określonego w ostatecznej decyzji terminu na wykonanie obowiązków, tj. od 30 czerwca 2024r. Nadto nieprawidłowości stwierdzone w lokalu mogą powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest postanowienie o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, tj. wykonania określonych czynności i robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] w Suwałkach, w budynku będącym przedmiotem współwłasności skarżącej i drugiego współwłaściciela (M. T.). Sprawa tożsama z niniejszą, dotycząca drugiego współwłaściciela, została zarejestrowana w tutejszym sądzie pod sygnaturą II SA/Bk 850/25.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia są przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 z późn. zm.), dalej: u.p.e.a.
W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja z 9 stycznia 2024 r., wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 p.b., nakładająca wykonanie egzekwowanych obowiązków. Bezspornie też nie zostały one wykonane. Nie ma również sporu co do tego, że do skarżącej i drugiego współwłaściciela wystosowano upomnienia i wystawiono tytułu wykonawcze z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, doręczone 5 listopada 2024 r., co spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W aktach sprawy znajdują się również postanowienia PINB z 20 listopada 2024 r. oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Spór na etapie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia dotyczy zaś tego, czy wykonalne w chwili obecnej pozostają obowiązki określone w decyzji zobowiązującej z 9 stycznia 2024 r. i w tytule wykonawczym. Zdaniem skarżącej organy nie uwzględniły, że zobowiązani wielokrotnie podejmowali próby wykonania nakazanych robót i czynności, jest to jednak niemożliwe z uwagi na postawę lokatorów mieszkania (najemców). Wystąpili nawet dwukrotnie o eksmisję lokatorów, pierwszy pozew został oddalony, losy drugiego (złożonego w styczniu 2025 r.) nie zostały wskazane w skardze. Z kolei zdaniem organów na etapie egzekucji administracyjnej nie przeprowadzają one ponownego postępowania dowodowego, badane jest jedynie czy obowiązek został wykonany.
W przedmiotowej sprawie należało zatem ustalić czy organ miał podstawy do nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Zasady wszczynania i prowadzenia egzekucji administracyjnej i postępowania egzekucyjnego regulują przepisy art. 15 § 1, art 26 § 1 u.p.e.a., a zasady stosowania środków egzekucyjnych – zasadniczo przepis art. 7 u.p.e.a.
Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od doręczenia tego upomnienia. Zaistnienie tych okoliczności było w sprawie bezsporne i wynika z akt sprawy.
W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej. Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wśród tych środków ustawa przewiduje nałożenie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 u.p.e.a.) oraz wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r., II OSK 3318/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że skarżąca nie kwestionuje dokonanego przez organy wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna nie ma charakteru sankcji za niewykonanie obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., I OSK 759/11). Przepis art. 119 § 1 u.p.e.a. wskazuje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z § 2 tego przepisu wynika, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Skarżąca twierdzi, że podjęła czynności faktyczne w celu wykonania obowiązków wynikających z decyzji z 9 stycznia 2024 r., tj. dwukrotnie podejmowane były próby wykonania robót wskazanych w decyzji, jednak wynajęte firmy rezygnowały z powodu konfliktu z lokatorami. Z twierdzeń skarżącej wynika dalej, że sięgnęła ona również po środki bardziej restrykcyjne, tj. dwukrotnie występowała o eksmisję lokatorów: po raz pierwszy miało to miejsce 19 lipca 2023 r., jeszcze przed wydaniem decyzji z 9 stycznia 2024 r., jednak powództwo zostało oddalone; ponownie wniosła pozew o eksmisję 23 stycznia 2025 r. (dokument pozwu załączyła do zażalenia na postanowienie z 21 stycznia 2025 r. i zawiera on prezentatę wpływu do Sądu Rejonowego w Suwałkach z 23 stycznia 2025 r., k. 21 akt PWINB nr WOP.7722.17.2025.MM) – wynik tego postępowania nie jest znany (ze skargi wynika, że rozprawa eksmisyjna została wyznaczona na 9 kwietnia 2025 r.). Dodatkowo skarżąca twierdzi, że kilkukrotnie podejmowane były próby wejścia do mieszkania przez osoby, które posiadają uprawnienia budowlane do sporządzenia ekspertyzy zaleconej przez PINB, zanim taka ekspertyza została sporządzona. Nadto dwukrotnie zawiadamiała organy ścigania o wyrządzeniu szkód w mieszkaniu, jednak otrzymywała decyzje odmawiające wszczęcia postępowania karnego (postanowienie odmowne z 9 grudnia 2024 r. niezawierające uzasadnienia dołączone do zażalenia). Jak również twierdzi, wypowiedziała umowę najmu.
W ocenie sądu powyższe wskazuje, że skarżąca podejmuje aktywność w celu uzyskania dostępu do mieszkania i wykonania obowiązków. Należało więc ocenić, czy jest to aktywność pozorna (tak przyjęły organy), czy jednak wskazuje na rzeczywisty zamiar wykonania obowiązków.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia powyższe rozważania ocenne nie wynikają, tj. organ nie zweryfikował twierdzeń strony i nie rozważył okoliczności przez nią wskazywanych w kontekście obiektywnej możliwości wykonania obowiązków wynikających z decyzji z 9 stycznia 2024 r. Tymczasem jeśli okazałoby się, że twierdzenia te są prawdziwe (w szczególności okoliczność dwukrotnego, bezskutecznego występowania o eksmisję), organ powinien ocenić ich wpływ na możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia (w szczególności to, jakie były powody oddalenia powództwa o eksmisję i co się dzieje z drugim powództwem). Jednak działania w tym kierunku nie zostały podjęte, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W literaturze prawniczej wskazuje się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania. Jeżeli niewykonalność ma charakter tymczasowy, postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone, natomiast jeżeli ma charakter trwały - postępowanie egzekucyjne należy umorzyć. Wyraźnie przy tym zaznacza się, że niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź przyczynę prawną. Niewykonalność o charakterze prawnym ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. Zatem o niewykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego (C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 33).
W przypadku gdy obowiązki o charakterze niepieniężnym (budowlanym) zostały nałożone na właściciela budynku i dotyczą one wynajmowanego lokalu, gdy umowa najmu została wypowiedziana i właściciel nie ma fizycznego dostępu do mieszkania z uwagi na odmowę udostępnienia czy opróżnienia lokalu przez najemców - w zasadzie jedynym środkiem prawnym, jaki ma do dyspozycji, jest pozew o opróżnienie lokalu. Jeśli eksmisja jest bezskuteczna, na co wskazuje skarżąca odnośnie pierwszej sprawy eksmisyjnej – należy ocenić powody takiego orzeczenia, tj. w szczególności czy leżą one po stronie właściciela czy też są to inne obiektywne powody nieleżące po jego stronie. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia wobec obowiązków, które obiektywnie nie mogą być wykonane, mijałoby się z celem i nie spełniałoby żadnej funkcji przypisanej takiej grzywnie. Innymi słowy organ jest zobowiązany, również na etapie nakładania grzywny w celu przymuszenia, sprawdzić obiektywną możliwość wykonania obowiązku (por. np. wyrok z 16 lipca 2024 r., II SA/Bd 140/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podkreśla, że jeśli z akt sprawy wynika dwukrotne zainicjowanie postępowania eksmisyjnego - organ nie może przejść do porządku dziennego nad weryfikacją tych okoliczności w kontekście obiektywnej wykonalności obowiązku, w tym również na etapie nakładania grzywny w celu przymuszenia. W ocenie sądu niemożność wyeksmitowania lokatorów może być okolicznością świadczącą o niewykonalności obowiązku podlegającego egzekucji w sensie prawnym, dlatego zawsze należy zweryfikować powody braku możliwości eksmisji. Złożenie przez skarżącą pozwów o eksmisję jest okolicznością na tyle istotną, że musi podlegać odrębnej ocenie organów w kierunku jej wpływu na dopuszczalność nałożenia grzywny.
Sąd ma na uwadze wskazanie przez organy, że powództwo o opróżnienie lokalu ma charakter cywilny, a w sprawie grzywny w celu przymuszenia mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Należy jednak uwzględnić, że kwestia eksmisji w sprawie administracyjnej o nałożenie obowiązków z prawa budowlanego istotnie jest traktowana jako kwestia odrębna, cywilna, bez wpływu na wynik sprawy. Nie ma bowiem przeszkód, aby nałożyć obowiązki na właściciela w sytuacji, gdy wynajmuje on lokal osobom trzecim. Jednak na etapie egzekwowania obowiązków, dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia konieczne jest ustalenie, czy także cywilnie (a więc pod względem prawnym) jest możliwe uzyskanie dostępu do lokalu. Jest to kwestia prawnej wykonalności obowiązku. Dlatego nie można a priori i bez wyjaśnienia losów i powodów orzeczeń w sprawach eksmisyjnych uznać, że kwestia ta pozostaje bez związku ze sprawą. Skarżąca twierdzi, że jest gotowa do wykonania obowiązków; jeśli organ utrzymuje, że tak nie jest – powinien to w sposób rzetelny podważyć.
Grzywna w celu przymuszenia ma przymusić właściciela do wykonania nałożonego obowiązku. Jeżeli jednak istnieją obiektywne przeszkody do wykonania obowiązku, zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie doprowadzi, w myśl art. 7 § 2 u.p.e.a., bezpośrednio do osiągnięcia założonego dla niego celu. Jeśli dwukrotnie zobowiązany wnosi pozew o eksmisję, pierwszy zostaje oddalony, a organ mając wiedzę o drugim nie wyjaśnia wyniku drugiej sprawy eksmisyjnej – nie można stwierdzić, że wykazał w sposób niebudzący wątpliwości uchylanie się od obowiązku. Zwłaszcza że skarżąca jest konsekwentna w twierdzeniu o braku możliwości usunięcia lokatorów, załączając zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, twierdząc o interwencjach Policji, pozwie o zapłatę, wypowiedzeniu umowy najmu.
Sąd natomiast nie neguje zasadności wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jednak przesądzenie o legalności postanowienia w tym przedmiocie wymaga dodatkowych wyjaśnień, co wyżej wyjaśniono.
Podsumowując należy wskazać, że organy egzekucyjne nie wyjaśniły wyczerpująco okoliczności sprawy, w szczególności kwestii związanej z prawną niewykonalnością obowiązku nałożonego na skarżącą. Stanowi to o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z mocy art. 18 u.p.e.a. powyższe zasady stosuje się w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organy administracji. Organy naruszyły wskazane przepisy postępowania, czego konsekwencją jest również naruszenie art. 6 § 1 i art. 7 § 2 u.p.e.a.
Ponownie prowadząc postępowanie należy uzupełnić materiał dowodowy, w szczególności ustalić okoliczności związane z wynikiem sprawy (spraw) o eksmisję. Weryfikacji wymagają twierdzenia skarżącej w szczególności odnośnie wniesienia pozwu eksmisyjnego z 23 stycznia 2025 r. (k. 21 akt PWINB), tj. czy eksmisja została orzeczona, a jeśli nie to z jakich powodów. Sąd zauważa, że wydając zaskarżone postanowienie z 5 marca 2025 r. organ odwoławczy miał już wiedzę o wytoczeniu tego powództwa, a nie podjął żadnych czynności wyjaśniających. Nie ustalił też powodów oddalenia powództwa o eksmisję wniesionego z 2023 r., co mogłoby uwiarygodnić lub wykluczyć trafność argumentacji organu o uchylaniu się przez skarżącą od wykonania obowiązków. Braki w materiale dowodowym nie pozwalają sądowi na rzetelną ocenę czy mamy do czynienia z uchylaniem się (co konsekwentnie podtrzymuje organ, a czego nie sposób rzetelnie potwierdzić), czy z obiektywną niemożnością wykonania obowiązków (czego nie sposób rzetelnie wykluczyć). Jeśli organ posiada wiedzę, w oparciu o którą twierdzi o uchylaniu się od obowiązków, powinien to wykazać a nie wyłącznie twierdzić (w tym drugim przypadku argumentację trudno ocenić jako wiarygodną bądź nie, jeśli nie ma oparcia w dowodach obiektywnych).
Sąd dostrzega, że PINB kwestię eksmisji poddał krótkiej ocenie wydając postanowienie z 20 listopada 2024 r. o oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Powtórzyć jednak należy, że powołanie się wyłącznie na cywilny charakter umowy najmu, w świetle argumentacji skarżącej, jest niewystarczające i nie stanowi o rozważeniu zaistniałej sytuacji w jej całokształcie (w kontekście obiektywnej niemożności wykonania obowiązku), przy akceptacji argumentacji dotyczącej zagrożenia związanego z nieprawidłowościami w lokalu.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną przez sąd ocenę prawną i usuną naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Należy w szczególności uzupełnić materiał dowodowy dotyczący pozwów eksmisyjnych wobec lokatorów mieszkania nr [...] przy ul. [...]w Suwałkach (w szczególności uzyskać orzeczenia kończące postępowania wraz z argumentacją). W celu wykonania tego zobowiązania organ powinien zwrócić się bezpośrednio do skarżącej, a w razie niemożności uzyskania od niej wskazanych dokumentów – wystąpić z urzędu do właściwego sądu. Uzyskanie tej dokumentacji pozwoli, w sposób usuwający wszelkie wątpliwości, ocenić czy występuje prawna niewykonalność obowiązku.
Natomiast za dopuszczalne i nienaruszające prawa sąd uznaje nakładanie grzywien w celu przymuszenia odrębnie na każdego zobowiązanego. Powtórzyć należy pogląd sformułowany przez tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 325/24, zgodnie z którym bez względu na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane (w tym przypadku małżonków), czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1655/11). Wobec tego prawidłowe jest nakładanie grzywien odrębnie na wszystkich zobowiązanych, nie zaś jednej grzywny solidarnie.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej wpis od skargi w kwocie 103 zł.