II SA/Bk 848/20

II SA/Bk 848/20 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1147/21 - Wyrok NSA z 2024-02-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 3 i 7, art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności lub robót budowlanych w sprawie podwyższenia poziomu gruntu i umorzenia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].09.2020r. nr [...], którą odmówiono nakazania R. O. wykonania czynności faktycznych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, w sprawie podwyższenia poziomu gruntu (wykonania nasypu ziemnego) na terenie działki nr [...] w m. S. K. gm. Ł., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...].02.2020r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo M. K. wskazujące, że na działce nr [...] obr. S. K., stanowiącej własność R. O., została dokonana samowola budowlana, polegająca na wykonaniu nasypu ziemnego na całej powierzchni działki. W odpowiedzi na powyższe w dniu [...].03.2020r. R. O. podniósł, że obecny stan na gruncie istnieje co najmniej od listopada 1994r., czyli od około 25 lat. Pismem z dnia [...].04.2020r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nasypu ziemnego, wykonanego na działce nr [...] w m. S. K. gm. Ł. W toku tego postępowania organ I instancji ustalił, iż równolegle Wójt Gminy Ł. prowadzi postępowanie administracyjne na gruncie ustawy Prawo wodne, dotyczące naruszenia stanu wód na w/w działce, związane z istnieniem przedmiotowego nasypu. Ponadto P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zajmował się również kwestią utrzymania pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku ul. [...] w m. S. K. do granic miasta Ł. i stwierdził, iż przedmiotowy nasyp, wykonany w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], nie jest zjazdem z tej drogi, a działania w tym przedmiocie powinny być podjęte przez zarządcę drogi. Dodatkowo w toku postępowania ustalono, iż R. O. od czerwca 2019 r. stara się o uzyskanie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych na działce o nr [...] w m. S. K., jednakże Wojewoda P. uchyla kolejne decyzje Starosty Ł. w tym przedmiocie.
W dniu [...].06.2020r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dokonał oględzin na działce nr [...] w m. S. K. i stwierdził, iż teren przedmiotowej nieruchomości jest znacznie podwyższony w stosunku do działek sąsiednich nr [...] i nr [...]- o ok. 2,5m od strony północnej (od strony drogi - działki nr [...]) i o ok. 1,0m od 1 25 od strony południowej (od strony drogi gminnej - działki nr [...]). Teren ukształtowano poprzez nawiezienie ziemi i wykonanie nasypu na całej szerokości działki. Roboty spowodowały zrównanie poziomu gruntu na działce nr [...] z poboczem drogi powiatowej - działka nr [...] (dawna droga wojewódzka nr [...]). Przy granicach z działkami nr [...]i [...] ukształtowano skarpy o szerokości od ok. 3,0 m do ok. 4,5m. W trakcie oględzin M. K. oświadczyła że jest właścicielką działki o nr [...]od 2003r. i wówczas w/w nasyp już istniał.
Decyzją z dnia [...].09.2020r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił nakazania R. O. wykonania czynności faktycznych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, w sprawie podwyższenia poziomu gruntu (wykonania nasypu ziemnego) na terenie działki nr [...] w m. S. K. gm. Ł.. W uzasadnieniu przywołanej decyzji organ I instancji wskazał, iż nie można stwierdzić, iż wykonane prace ziemne to roboty przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy, a ponadto nasyp nie pełni funkcji określonej w art. 3 pkt 3 w/w ustawy, zatem nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia i nie podlega reżimowi Prawa budowlanego.
Od decyzji tej odwołanie wniosła M. K..
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie.
W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji co do zasady są prawidłowe, ale w sprawie należało wydać decyzję umarzającą postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a, nie zaś decyzję odmowną wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane. Organ II instancji zaakcentował, że nasyp ziemny na działce o nr [...] w m. S. K. nie powstał w związku z prowadzonymi przez jej właściciela robotami budowlanymi, gdyż na terenie tej nieruchomości żadna inwestycja nie była prowadzona, co jednoznacznie wynika z protokołu oględzin z dnia [...].06.2020r. dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Ponadto wskazał, że obecny stan na gruncie istnieje od szeregu lat, czego dowodzi zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Cytując orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że ziemia nawieziona na działkę, nawet w dużej ilości, nie mająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Nie jest zatem budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, a jej zwożenia i wyrównania nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych, a zatem podwyższenie terenu działki przez inwestora nie może stanowić samoistnego przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 w związku z pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, aby można było zakwalifikować budowlę ziemną jako obiekt budowlany, podlegający czynnościom ustawowym organów nadzoru budowlanego pod kątem legalności powstania, musi on zostać wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby przedmiot niniejszego postępowania powstał z użyciem tych wyrobów.
Reasumując organ II instancji wskazał na brak podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego na gruncie ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane w sprawę nasypu ziemnego, istniejącego na działce nr [...] w m. S. K. gm. Ł.. Powyższa interpretacja skutkowała zatem uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia [...].09.2020r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., bowiem wszczęte postępowanie okazało się bezprzedmiotowe na gruncie ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane. Stosownie zaś do art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu M. K. organ odwoławczy wskazał, że bezpodstawny jest jej wniosek, iż nasyp powstał jako dodatkowy wjazd na działkę, co zostało ustalone w odrębnym postępowaniu.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył pełnomocnik M. K., zarzucając jej naruszenie:
I. przepisów postępowania administracyjnego:
a. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie w sytuacji, gdy postępowanie kontrolne w niniejszej sprawie wykazało, że w stosunku do terenu pierwotnego dokonano samowolnego przesunięcia mas ziemnych i uformowania nasypu ziemnego;
b. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie w związku ze stwierdzonym przez organ I instancji w sytuacji, gdy budowa nasypu ziemnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu tego przepisu i nie daje podstaw do umorzenia postępowania;
c. art. 77 § 1 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze i fragmentaryczne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym pominięcie wyjaśnień złożonych przez skarżącą w toku postępowania;
d. art. 77 § 1, art. 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezwrócenie się przez organ I instancji do biegłego celem sporządzenia opinii dotyczącej rodzaju i charakteru robót ziemnych, przeprowadzonych na działce, a w szczególności celem ustalenia, czy wskazane roboty stanowiły roboty budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
e. art. 7 k.p.a. poprzez brak jakichkolwiek rozważań dotyczących zindywidualizowanej oceny "słusznego interesu" strony, a w szczególności i ustalenia wpływu przeprowadzonych robót ziemnych na nieruchomość strony - w szczególności zakłócenie stosunków wodnych, w tym na faktyczne zachowanie przez tę nieruchomość charakteru budowlanego,
f. art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało brakiem ustalenia rodzaju i charakteru robót ziemnych, przeprowadzonych na działce i przyjęciem, iż wskazane roboty nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
II. przepisów prawa materialnego:
a. art. 3 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonane prace polegające na usypaniu wału ziemnego nie stanowią obiektu budowlanego w postaci budowli ziemnej w rozumieniu tego, przepisu podczas, gdy wał ziemny stanowiący całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji i urządzeń jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego;
b. art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonane prace - roboty ziemne - nie stanowiły robót budowlanych w sytuacji, gdy w ich wyniku powstała budowla ziemna w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację.
Ponadto wskazał, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego, który miałby ocenić, czy stan istniejący na gruncie od około 25 lat, zastany przez skarżącą w momencie nabywania nieruchomości w 2003r. (według oświadczenia z protokołu oględzin z dnia [...].06.2020r. - zał. nr 55-56 akt organu I instancji), powstał w wyniku robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego na podstawie ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 1 w związku z art. 83 ust. 2 tej ustawy, mają kompetencje do kwalifikacji czynności związanych z działalnością obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Powoływanie w tej kwestii biegłego stanowiłoby przeniesienie na inną osobę własnych uprawnień ustawowych, a zatem naruszenie obowiązującego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy prawidłowo ocenił stan faktyczny niniejszej sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumcji przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, bowiem podstawą nie kierowania sprawy na rozprawę i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. nr 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
W przedmiotowej skardze podniesiono szereg zarzutów zarówno naruszenia przepisów postępowania tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a także przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej P.b.) poprzez przyjęcie, że podwyższenie poziomu gruntu (wykonania nasypu ziemnego) na terenie działki nr [...] w m. S. K. gm. Ł. nie stanowi obiektu budowlanego tj. budowli ziemnej albo też wykonane prace – roboty ziemne nie stanowiły robót budowlanych, podlegających ocenie na podstawie Prawa budowlanego. W ocenie strony skarżącej organy powinny nałożyć wykonanie czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane.
Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności należy zatem ocenić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a w dalszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Wskazać należy, że ustawa - Prawo budowlane przewiduje możliwość uznania prac niwelacyjnych, polegających na wyrównywaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu, za roboty budowlane w rozumieniu tej ustawy jedynie w dwóch wypadkach. Po pierwsze wówczas, gdy są one pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Tylko zatem zamiar wzniesienia budowli ziemnej bądź prace przygotowawcze pod budowę innego obiektu budowlanego mogą podlegać rygorom ustawy - Prawo budowlane.
Odnosząc się do wykonywania robót ziemnych związanych z niwelacją terenu podnieść należy, że co do zasady takie czynności nie podlegają reżimowi prawa budowlanego i rozplantowanie ziemi nie może być uznane za roboty budowlane. Inaczej jednak wygląda sprawa, gdy dochodzi do wykonania budowli ziemnej. Jedną z kategorii obiektów budowlanych są budowle, które cechuje to, że stanowią pewną techniczno - użytkową całość. Definicja budowli zawarta w art. 3 pkt 3 P.b. ma charakter złożony, z jednej strony zawiera definicję negatywną, a z drugiej przykładowe wyliczenie przypadków budowli. Budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w szczególności taki jak budowle ziemne. Aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony winien być zasadniczo wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość. Wskazać przy tym należy, że art. 3 pkt 1 P.b. definiuje obiekt budowlany jako budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast w art. 3 pkt 3 P.b. zawarto definicję budowli, wskazując, że jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Należy też stwierdzić, że roboty budowlane polegające na wzniesieniu budowli ziemnej na prywatnych nieruchomościach gruntowych nie należą do katalogu wskazanego w art. 29 - 31 P.b, wobec czego nie są wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W braku definicji legalnej dla budowli ziemnej, należy natomiast odnieść się do ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, co uczynił zarówno organ II instancji, jak i w szerokim zakresie pełnomocnik strony skarżącej. Zgodnie z utrwaloną judykaturą, budowla ziemna to budowla, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Budowla ziemna musi mieć jednak charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należy ocenić nakład pracy potrzebny do wykonania obiektu, trwałość wykonanych prac i jego użyteczność (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 marca 2015 r. w sprawie II SAB/Gd 6/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie II OSK 2320/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2013 r. w sprawie II SA/Kr 95/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Do budowli ziemnych zaliczyć można nasypy formowane pod drogi, wały przeciwpowodziowe czy też kopce.
Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących wykonania nasypu ziemnego na całej powierzchni działki o nr ewid. [...] w miejscowości S. K., gm. Ł. należącej obecnie do R. O. wskazać należy, że teren ten został podwyższony w stosunku do działek sąsiednich nr [...] i nr [...]o około 2,50 m, a także od strony drogi powiatowej – działka nr [...] (zrównano poziom działki nr [...] z poboczem drogi) i około 1,0 m od strony południowej (od strony drogi gminnej – działka nr [...]). Teren ten ukształtowany został przez nawiezienie ziemi i wykonanie nasypu na całej szerokości działki. Roboty te spowodowały zrównanie poziomu gruntu na działce nr [...] z poboczem drogi powiatowej – działka nr [...] (dawna droga wojewódzka nr [...]). Przy granicy z działkami nr [...]i [...] ukształtowano skarpy o szerokości od około 3,0 m do ok. 4,5 metrów. Okoliczności te są bezsporne i niekwestionowane przez strony postępowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym mapy geodezyjnej znajdującej się w aktach administracyjnych, ale też w aktach sądowych (k. 39) jednoznacznie wynika, że taki stan istnieje co najmniej od roku 1994, bowiem mapa ta została sporządzona [...] listopada 1994 r., a zatem istnieje już około 26 lat. R. O. natomiast właścicielem przedmiotowej działki został od roku 2008 r., zaś skarżąca działkę sąsiednią o nr [...]nabyła w 2003 r. Z protokołu oględzin dokonanego w dniu [...] czerwca 2020 r. wynika, że w dacie nabycia nieruchomości przez skarżąca taki stan jak obecnie już istniał, ale skarżącej zależy na przywróceniu stanu poprzedniego, ze względu na osuwanie się ziemi i zakłócony spływ wód opadowych (k. 56-55 akt admin.). Podkreślić należy, że nie wiadomo o jaki stan poprzedni chodzi, w sytuacji kiedy skarżąca sama nie wie jaki ten stan poprzedni był, z uwagi na nabycie nieruchomości dopiero w 2003 r.
Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do oględzin wynika, że działka jest porośnięta trawą i zadrzewieniem (k. 7, 54-52 akt admin.). Ze zgromadzonych dokumentów nie widać, aby ziemia się osuwała na działki sąsiednie, przy czym z uwagi na niższe położenie działki skarżącej w stosunku do drogi możliwe jest okresowe zalewanie tej działki, przy czym przyczyny tego stanu powinny być ustalane w odrębnym postępowaniu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Słusznie bowiem wskazał organ II instancji, że w zakresie przedmiotowej działki toczy się odrębne postępowanie w zakresie naruszenia stosunków wodnych (wszczęte również przez skarżącą), ale także wykonanego nasypu w pasie drogowym, które było przedmiotem postępowania przed organami, ale także WSA w Białymstoku (wyrok z dnia 6.04.2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 181/20, przy czym wyrok ten był również oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1799/20), który oddalił skargę kasacyjną. W wyroku tym WSA w Białymstoku zwrócił uwagę, że pomimo stwierdzenia, iż to wykonany nasyp w pasie drogowym, na wysokości działki nr [...], stanowi przeszkodę dla odpływu wód opadowych z działki nr [...]zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu, organ I instancji nie ustalił kto wykonał ten nasyp. Nie ustalił również, jak wyglądał spływ wód powierzchniowych przed podwyższeniem terenu, czy dokonane podwyższenie terenu spowodowało naruszenie stosunków wodnych na gruncie i czy te zmiany powodują szkody na gruntach sąsiednich. Tym samym, zdaniem Sądu, w tym zakresie słuszne było stanowisko SKO, że organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić oględziny z udziałem wszystkich stron postępowania oraz dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno-prawnego. Sąd zwrócił również uwagę, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w kontekście przesłanek art. 234 Prawa wodnego niezbędne jest też ustalenie przez organ I instancji daty, w której wnioskodawca dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (art. 234 ust. 5 Prawa wodnego) z uwagi na okoliczność, iż skarżący podnosi, że obecny poziom terenu tej działki i działki nr [...] istnieje co najmniej od listopada 1994 r., co z uwagi na termin, może prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego.
W tych okolicznościach należy jeszcze raz przypomnieć, że świetle ugruntowanego już orzecznictwa, ziemia nawieziona na działkę, nawet w dużej ilości, nie mająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Nie jest zatem budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, a jej zwożenia i wyrównania nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 5.11.2003 r., sygn. akt IV SA 1131/02; wyrok NSA z dnia 25.07.2014 r., sygn. akt II OSK 377/13; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. II OSK 813/06 - ONSA WSA nr 6 z 2007 r., poz. 133, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 76/01, wyrok WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2014 r., II SA/Gl 822/14, wyrok WSA w Gliwicach z 30 września 2015 r., II SA/Gl 377/15, wyrok WSA w Kielcach z 26 sierpnia 2015 r., II SA/Ke 571/15, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 160/17, w CBOSA).
Mając na uwadze cytowane orzeczenia, w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy trudno uznać, że wykonany nasyp na działce nr [...] stanowi budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., w sytuacji kiedy na obecnym etapie postępowania nie da się ustalić, kiedy ten nasyp został dokonany oraz jakie były nakłady pracy potrzebny do wykonania tego nasypu (czy było to wykonane jednorazowe czy też prace te były wykonane w odstępach czasu). Z uwagi na znaczny upływ czasu (ponad 25 lat) przyjęcie, że podwyższenie gruntu stanowiło całość techniczno – użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, a do tego w stosunku do obecnego właściciela, który bezspornie tego nasypu nie wykonał, jest zbyt daleko idące. Podkreślić przy tym należy, że twierdzenia skarżącej o nie wyrażeniu zgody na tego rodzaju wykonanie nasypu są gołosłowne, w sytuacji kiedy w dacie jego wykonania (co najmniej rok 1994) nie była ona nawet właścicielem działki sąsiedniej, bowiem nabyła ją w 2003 roku. W związku z powyższym zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt 3 P.b. nie zasługuje na uwzględnienie, podobnie jak i zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 P.b.
Drugi bowiem warunek uznania, że wykonane pracy ziemne stanowiły roboty budowlane (art. 3 pkt 7 P.b.), a zatem podlegały reglamentacji Prawa budowlanego nie zaistniał w niniejszej sprawie. W rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b. pracami przygotowawczymi są między innymi - wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie oraz wykonanie niwelacji terenu. Niwelacja terenu polega na wyznaczeniu wysokości punktów terenu nad umownym poziomem odniesienia na podstawie ustalenia różnic wysokości poszczególnych punktów. Trzeba przy tym wskazać, że prace te muszą stanowić niejako bazę do wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego i są z tym celem nieodłącznie związane.
W niniejszej sprawie bezspornie ustalone zostało, że to nie R. O. dokonał przedmiotowego nasypu, bowiem w dacie wejścia w posiadanie danej nieruchomości (rok 2008) nasyp był już wykonany (rok 1994 jak data potwierdzona urzędowo) i nie stanowił prac przygotowawczych związanych z planowaną budową. Co za tym idzie, ewentualna niwelacja terenu działki, nie mogła stanowić robót budowlanych, co do których organy winny orzekać na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu taka ocena jest prawidłowa, ponieważ z dotąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wykonane prace ziemne należałoby zaliczyć do prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b.. Wprawdzie w 2009 r. uczestnik postępowania uzyskał warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczające budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ale nie miało to związku z wcześniej dokonanym nasypem ziemi. Obecnie również toczy się postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, które było przedmiotem orzekania w sprawie toczącej się przed WSA w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 506/20. Oba te postępowanie dzieli jednak znaczny upływ czasu od roku 1994, kiedy już nasyp był odznaczony na mapie. Odnosząc się zatem do ewentualnego zakwalifikowania przeprowadzonych prac jako prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, należy dodatkowo podkreślić, że jedynie przesunięcie mas ziemnych mające na celu przygotowanie terenu pod budowę na tej działce należy zaliczyć do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Natomiast w pozostały zakresie nie sposób uznać, że samo przesunięcie mas ziemnych stanowiło element wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego, w tym powstania wcześniej omówione budowli ziemnej. Powstałe w wyniku tych prac zmiany na działce nie miały charakteru kubaturowego, a także nie były pracami przygotowawczymi pod budowę. Pogląd wskazujący na niemożność uznania podwyższenia i wyrównania terenu za roboty budowlane wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ke 571/15 (CBOSA). Brak jest zatem podstaw by uznać, iż samo przesunięcie mas ziemi na przedmiotowej działce stanowi jakieś roboty budowlane, czy też prace przygotowawcze, które mogłoby podlegać kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego. Na marginesie zaznaczyć należy, iż nawiezienie ziemi, może hipotetycznie stwarzać zagrożenie dla nieruchomości sąsiednich poprzez zmianę stosunków wodnych na gruncie, jednakże orzekanie w takim przedmiocie nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz do organów gminy, co w niniejszej sprawie jest przedmiotem odrębnego postępowania.
Mając na uwadze powyższe, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Zaakcentować przy tym należy, że oba te zarzuty dotyczą dwóch różnych instytucji z Prawa budowlanego, a mianowicie wykonania budowli ziemnej i wykonania robót budowalnych związanych z przygotowanie działki pod proces inwestycyjny np. budowę domów. Jak wynika ze skargi strona skarżąca cytuje szereg orzeczeń sądów administracyjnych, ale nie odnosi ich de facto do niniejszego stanu faktycznego tj. nie wskazuje dlaczego nasyp powinien być uznany za budowlę ziemną czy też roboty budowlane wymagające ingerencji Prawa budowlanego.
Ta sama sytuacja dotyczy naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. tj. nie powołania biegłego celem sporządzenia opinii dotyczącej rodzaju i charakteru robót ziemnych – ustalenia czy były to roboty budowlane. W ocenie Sądu brak było podstaw, aby organy nadzoru budowlanego powoływały biegłego w celu dokonania oceny rodzaju i charakteru robót ziemnych przeprowadzonych na przedmiotowej działce, w szczególności celem ustalenia, czy wskazane prace stanowiły roboty budowlane w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Ocena ta pozostaje bowiem w kompetencji organów nadzoru budowlanego, co trafnie podkreślił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Inaczej sprawa wygląda jeśli chodzi o naruszenie stosunków wodnych, co zostało zalecone w wyroku z dnia 6.04.2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 181/20 WSA w Białymstoku (dotycząca przedmiotowej działki), gdzie Sąd wskazał na konieczność wykonania takiej ekspertyzy.
Przechodząc do zarzutów stawianym kontrolowanym decyzjom w zakresie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej podnieść należy, że przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że zarzut naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie przeprowadzono w sposób prawidłowy. Ustalono, że wykonany nasyp ziemny został wykonany jeszcze przed rokiem 1994 i przed datą nabycia nieruchomości przez uczestnika postępowania (rok 2008), a także przeanalizowano czy można to zakwalifikować jako budowlę ziemną lub roboty budowlane. Pozwoliło to ustalić prawidłowy stan normatywny, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia jest zgodnego z prawem. Zarzuty dokonania wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego również nie zasługują na uwzględnienie. W motywach skargi podniesiono, że organy administracji nie dokonały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie dokonały właściwych ustaleń, czy też nie uwzględniono stanowiska skarżącej, jednakże organy obu instancji miały na uwadze również twierdzenia skarżącej, że sąsiednią działkę nabyła w 2003 roku i nasyp już istniał. Znamienne przy tym jest to, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, aby od razu tj. po nabyciu działki kwestionować wykonane - w jej ocenie roboty budowlane - jako niezgodne z prawem czy samowolnie wykonane, a do daty nabycia przedmiotowej nieruchomości przez uczestnika postępowania – 5 lat tj. roku 2008 nie podjęła żadnych kroków prawnych w tym zakresie czy też w zakresie naruszenia stosunków wodnych, i to w stosunku do poprzedniego właściciela, który roboty te prawdopodobnie wykonał. Bezzasadny okazał się także zarzut braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają motywy, którymi te organy się kierowały i motywy te posiadają swoje umocowanie z przywołanym stanie formalnym i normatywnym rozpoznawanej sprawy.
Końcowo należy wskazać, że decyzję o umorzeniu postępowania organ wydaje zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryną prawa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r. sygn. akt Lex nr 43205). W tych okolicznościach zatem jeśli organ uznał, iż nie zachodzą podstawy do ingerowania w sprawę na podstawie Prawa budowlanego, bowiem przeprowadzone postępowanie nie dało ku temu podstaw, postępowanie w tym zakresie należało umorzyć, a zatem nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.
Podkreślić przy tym należy, że Prawo budowlanego można stosować do budowli lub robót budowlanych. Niwelacja terenu sama w sobie nie jest robotą budowlaną. Należy też podkreślić, iż w orzecznictwie sądowym utrwalony już został pogląd, że roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie mają cech samowoli budowlanej, w związku z tym rezultat tych robót o ile powoduje negatywne konsekwencje dla osób trzecich i ich nieruchomości, kwalifikuje się jako szkoda w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, do naprawienia której właściwa jest droga przed sądami powszechnymi (np. wyrok NSA z dnia 2 października 1998 r. IV SA 1758/96). W niniejszej sprawie zrealizowany nasyp z pewnością nie miał charakteru kubaturowego, nie stanowił całości techniczno - użytkowej, nie pełni też w dacie jego wykonywania żadnej konkretnej funkcji poza dostosowującą teren do drogi i jego wykonanie nie było elementem związanym z realizacją robót budowlanych.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.