II SA/BK 846/22

II SA/Łd 39/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 33, art. 396 ust. 1 pkt 7 i 13, art. 423 ust.2 i 5 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 399
art. 5 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1, art. 87, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3, art. 200 i art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 26 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 16 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi S. P. i P.P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 listopada 2024 roku znak: WL.ZUZ.4219.5.2024.AK w przedmiocie sprzeciwu od pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Ł. [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia z dnia 27 sierpnia 2024 r., znak: WLD.4200.105.2024; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie solidarnie na rzecz skarżących S.P. i P.P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. P. i P. P. (dalej: skarżący) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia 6 listopada 2024 r., znak: WL.ZUZ.4219.5.2024.AK, wydana w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego w sprawie zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego wykonania urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód, tj. wykonania drenażu rozsączającego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obr. [...], gm. S., pow. [...], woj. [...] (dalej: działka).
Skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 1 lipca 2024 roku skarżący, przez swego pełnomocnika, wystąpili
z wnioskiem do Kierownika Nadzoru Wodnego Ł. [....] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Kierownik, organ I instancji)
o przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego wykonania urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód, tj. wykonania drenażu rozsączającego na działce.
Postanowieniem z dnia 9 lipca 2024 r. Kierownik nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia braków formalnych i informacji we wniosku w terminie 35 dni od daty otrzymania postanowienia, tj. od dnia 16 lipca 2024 r.
Braki uzupełniono w terminie (8 sierpnia 2024 r.), poprzez dostarczenie żądanych dokumentów i informacji.
W związku z powyższym Kierownik wystąpił dnia 9 sierpnia 2024 r. do Burmistrza Strykowa (dalej: Burmistrz) z zapytaniem czy w świetle zapisów w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym działkę istnieje możliwość budowy na niej przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z urządzeniem wodnym (drenażem rozsączającym) wprowadzającym do ziemi ścieki oczyszczone w przydomowej oczyszczalni ścieków.
W odpowiedzi z dnia 14 sierpnia 2024 r. Burmistrz poinformował, że działka jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Strykowie nr XXXVI/290/2009 z dnia 28 lipca 2009 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 263, poz. 2313 z dnia 9 września 2009 r.) – dalej: "MPZP", znajduje się w terenie oznaczonym symbolem "19.3 RM". Wskazano, że zgodnie z treścią § 12 ust. 19 pkt 1 lit. c MPZP tereny oznaczone symbolem "19.3 RM" w jednostce "[...]" zalicza się do terenów zurbanizowanych. Burmistrz także przytoczył treść § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e MPZP: "w zabudowie rozproszonej, poza terenami zurbanizowanymi, należy realizować przydomowe oczyszczalnie ścieków, mechaniczno-biologiczne" oraz podniósł, że mając na uwadze, że przedmiotowa działka znajduje się w terenie zurbanizowanym należy przyjąć zapisy uchwały zgodnie § 9 ust. 1 pkt 2 lit. f MPZP o treści: "do czasu wyposażenia terenów w gminną sieć kanalizacji sanitarnej obowiązuje gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości i wywóz zgromadzonych nieczystości przez koncesjonowanych przez gminę przewoźników". W ocenie Burmistrza, biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, interpretując łącznie zacytowane fragmenty uchwały, m.p.z.p. nie dopuszcza się możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na wskazanej działce. Jednocześnie Burmistrz poinformował, iż działka nie jest położona w granicach aglomeracji Stryków, wyznaczonych uchwałą Nr XXX/298/2020 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji Stryków (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego poz. 297 z dnia 25 stycznia 2021 r.) ("uchwała aglomeracyjna").
Decyzją z dnia 27 sierpnia 2024 r. Kierownik, na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U.2024 poz. 1087 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), orzekł o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego skarżących.
Kierownik po przeanalizowaniu wniosku oraz dokumentów zgromadzonych w prowadzonym postępowaniu stwierdził, że dla planowanego do wykonania przedsięwzięcia na działce, w terenie oznaczonym symbolem 19.3 RM - zabudowa zagrodowa, zaliczanej do terenów zurbanizowanych wskazanych w załączonym do wniosku wypisie z m.p.z.p. Burmistrza sporządzonym na podstawie MPZP (z późniejszymi zmianami) nie przewiduje możliwości obsługi działki w zakresie kanalizacji sanitarnej poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków w terenach oznaczonych symbolem 19.3 RM - zabudowa zagrodowa, zaliczanych do terenów zurbanizowanych na zasadach określonych w dokumentacji załączonej do wniosku. W ocenie organu I instancji zaistniała więc podstawa do wniesienia przez organ sprzeciwu w drodze decyzji.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie, przez swego pełnomocnika, wnieśli skarżący.
W treści odwołania zarzucono naruszenie: § 9 ust. 1 pkt 2 lit. f MPZP, poprzez błędną wykładnię przepisu i błędne ustalenie, że niemożliwym jest wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków w systemie drenażowym na działce skarżących. Błędnie uznano, iż przepis nakazuje wykonanie bezodpływowych zbiorników wybieralnych na terenach zurbanizowanych, do których zalicza się jednostkę przestrzenną [...], teren oznaczony symbolem 19.3RM zgodnie z § 12 MPZP. Błędnie uznano, iż przydomowe oczyszczalnie ścieków mogą być realizowane jedynie w zabudowie rozproszonej. Zdaniem skarżących powyższe naruszenie przepisów doprowadziło do wydania decyzji odmownej, mimo iż zapisy planu miejscowego w tym samym punkcie, innych podpunktach, dopuszczają tereny przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej w systemy odprowadzenia ścieków na projektowane lokalne oczyszczalnie, zapewniające oczyszczanie ścieków i ich odprowadzanie do środowiska w sposób zgodny z wymogami jego ochrony. W uzasadnieniu wskazano, m.in., że nie można narzucać inwestorowi rozwiązań w zakresie sposobu odprowadzania ścieków, jeżeli proponowane przez niego metody nie są sprzeczne z ustawą. Ponadto, ścieki w wybranym systemie, będą gromadzone na nieruchomości (w pojemniku o pojemności 1,5m3) oraz wywożone przez koncesjonowany zakład.
W odpowiedzi organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z dnia 6 listopada 2024 r. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał, że z treści zgłoszenia wynikał zakres tej inwestycji, który obejmował wykonanie na działce przydomowej oczyszczalni ścieków i drenażu rozsączającego. Celem planowanych do wykonania robót było wykonanie urządzenia wodnego, tj. drenażu rozsączającego, służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód.
Organ przypomniał, że przepisy obowiązującego planu miejscowego, podobnie jak przepisy ustaw i rozporządzeń, podlegają ogólnym zasadom wykładni prawa. Prawo dokonywania interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma organ właściwy do sporządzenia tego aktu prawa miejscowego, czyli wójt, burmistrz i prezydent miasta – do którego organ I instancji o taką interpretację się zwrócił. Po otrzymaniu odpowiedzi organ I instancji, wskazał że w MPZP nie dopuszcza się możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce skarżących, gdyż stanowiłoby to naruszenie ustalenia dokumentu, o którym mowa w art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne, tj. ustaleń MPZP.
W opinii organu odwoławczego Kierownik trafnie zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e, dopuszcza realizację przydomowych oczyszczalni ścieków jedynie w zabudowie rozproszonej, tj. poza terenami zurbanizowanymi, natomiast nie przewiduje on możliwości obsługi działki w zakresie kanalizacji sanitarnej poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków w terenach oznaczonych symbolem 19.3 RM - zabudowa zagrodowa, zaliczanych do terenów zurbanizowanych. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw.
Dyrektor zwrócił również uwagę, że ustawodawca nie nadaje w ustawie Prawo wodne kompetencji organom właściwym w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych do wnoszenia sprzeciwu od tego, czy wykonanie czynności, robót lub urządzeń wodnych jest zgodne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1469). Zapis w art. 423 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo wodne wyraźnie wskazuje, że organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód, narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich, w tym właściciela wód, co w rozpatrywanej sprawie ma miejsce. Istotnym jest w tej konkretnej sprawie, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że realizacja przydomowej oczyszczalni ścieków narusza przepisy wynikające z art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne, co stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego. Organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie posiadają także kompetencji do ustalenia zgodności prawa miejscowego, tu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z treści art. 423 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego wynika brak sprzeczności zgłoszenia wodnoprawnego, z konkretną normą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Norma imperatywna tego przepisu zakazuje przyjęcia zgłoszenia sprzecznego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego godzących w te ustalenia. Nie można wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwia się temu wyraźnie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy.
Przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód, tj. wykonanie drenażu rozsączającego na działce, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to, w każdym wypadku, organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie orzekający w takiej sprawie do dokonywania, z urzędu oceny zgodności wniosku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z Konstytucją zasadą hierarchicznej struktury systemu źródeł prawa, akty prawa miejscowego jakimi są plany miejscowe muszą być zgodne ze wszystkimi aktami powszechnie obowiązującymi. Wydawane są w formie uchwał przez organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma charakter normatywny, a zatem powszechnie obowiązujący. Jest bowiem, w myśl art. 14 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wiążą zatem organy stosujące prawo. Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa. Trybem kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest tryb przewidziany w art. 90, 94 bądź w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że plan miejscowy ma moc wiążącą taką jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany, dopóki nie zostanie zmieniony.
Jeśli zatem skarżący chcieliby wykonać urządzenia wodne służące do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód tj. drenażu rozsączającego powinni w pierwszej kolejności doprowadzić do zmiany MPZP na terenie, na którym ma być przeprowadzona inwestycja, tak by ich działanie było zgodne jego ustaleniami i zapisami.
Organ odwoławczy tłumaczył, że do ewentualnej oceny, zmiany czy wzruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego dowodem w niniejszej sprawie, w tym w kontekście niedopuszczenia w nim przez jednostkę samorządu terytorialnego budowy oczyszczalni ścieków przysługują inne środki zaskarżenia stosowane w innym trybie prawnym.
W świetle powyższego Dyrektor ustalił, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a zarzuty z odwołania nie zasługują na uwzględnienie.
W skardze do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając zaskarżonej decyzji, naruszenie § 9 ust. 1 pkt 2 lit. f MPZP, przez błędną wykładnię tego przepisu i błędne ustalenie, że niemożliwym jest wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków w systemie drenażowym na działce skarżących oraz powielając argumentację z odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wskazane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję organu II instancji z dnia 6 listopada 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 sierpnia 2024 r., którą organ I instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego złożonego przez skarżących dotyczącego wykonania urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód, tj. wykonania drenażu rozsączającego na wskazanej przez nich działce.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) (dalej: Prawo wodne), która w art. 423 ust. 5 pkt 2 stanowi, że organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich, w tym właściciela wód. Z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego wynika zaś, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód wymaga - zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 13 Prawa wodnego - zgłoszenia wodnoprawnego, oraz że przedsięwzięcie planowane przez skarżących nie wykracza poza zwykłe korzystanie z wód, o którym mowa w art. 33 Prawa wodnego, a zwłaszcza w jego ust. 4 pkt 2, w myśl którego zwykłe korzystanie z wód obejmuje wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę.
Wobec powyższego organy zasadnie zbadały zgodność zgłaszanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na terenie działki, objętej zgłoszeniem, MPZP, dochodząc jednak do błędnych - zdaniem Sądu - wniosków, że ustalenia tego planu stoją na przeszkodzie realizacji zamierzenia skarżących.
Organy wskazały, że zgodnie z treścią § 12 ust. 19 pkt 1. lit. c MPZP tereny oznaczone symbolem "19.3 RM" w jednostce "[...]" zalicza się do terenów zurbanizowanych, natomiast § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e MPZP stanowi, że jedynie "w zabudowie rozproszonej, poza terenami zurbanizowanymi, należy realizować przydomowe oczyszczalnie ścieków, mechaniczno-biologiczne". Dlatego w przekonaniu organów, mając na uwadze, że przedmiotowa działka, należąca do zabudowy zagrodowej (RM) znajduje się w terenie zurbanizowanym, należało przyjąć zapis § 9 ust. 1 pkt 2 lit. f MPZP o treści: "do czasu wyposażenia terenów w gminną sieć kanalizacji sanitarnej obowiązuje gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości i wywóz zgromadzonych nieczystości przez koncesjonowanych przez gminę przewoźników". Cytowane ustalenia planistyczne dały organom asumpt do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez skarżących przedsięwzięcia, ze wskazaniem, że MPZP nie dopuszcza możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na wskazanej działce.
Sąd zwraca jednak uwagę, że postanowienia MPZP nie zawierają wyraźnego zakazu realizacji na terenach zurbanizowanych przydomowych oczyszczalni ścieków.
Jak z kolei stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399) (dalej: u.c.p.g.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Powołane wyżej przepisy Konstytucji RP wymieniają źródła prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, jak również wprowadzają zasadę hierarchiczności tych aktów prawnych. Podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja. Aktami niższej rangi w stosunku do Konstytucji są ustawy, dalej ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktami najniższej rangi, stanowiącymi jednocześnie źródło prawa powszechnie obowiązującego, są akty prawa miejscowego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z powołanej zasady hierarchiczności wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych, regulujących te same kwestie w sposób odmienny (por. wyrok WSA w Białymstoku z 17 stycznia 2023 r., II SA/Bk 846/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Organy administracji w niniejszej sprawie zatem dokonały błędnej, bowiem sprzecznej z przepisami aktu wyższego rzędu - art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulacje zawarte w art. 423 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego uprawniają organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wodnoprawnego tylko wówczas, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem ustawodawca nie uzależnił obowiązku wniesienia przez organ sprzeciwu od tego, czy wykonanie czynności, robót lub urządzeń wodnych jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Nakazał mniej restrykcyjnie oceniać, czy inwestycja nie narusza ustaleń tego aktu. Zapisów planu miejscowego nie można zaś interpretować w sposób ograniczający prawo własności w zakresie, w którym nie znajduje to umocowania w obowiązujących przepisach prawa, tym bardziej że ustawodawca w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, uznał wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych za równorzędnie dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków. W sytuacji, gdy na danym terenie nie ma sieci kanalizacyjnej, bowiem pozostaje ona dopiero w sferze planów realizacyjnych, właściciel musi mieć alternatywę zapewnienia infrastruktury, którą gwarantuje mu ustawa poprzez dokonanie własnego wyboru - czy to zbiornika bezodpływowego, czy też przydomowej oczyszczalni ścieków. W innym wypadku zostanie pozbawiony uprawnienia ustawowego, w czym także należy upatrywać naruszenia zasady ochrony tego prawa zagwarantowanej w Konstytucji (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Tej kompetencji nie może przejąć gmina poprzez zamieszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego zapisu, który przewiduje zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Ograniczenie natomiast tego prawa poprzez narzucenie - choć na okres przejściowy – jedynie możliwości lokalizowania zbiorników bezodpływowych pozostaje w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 18/17, CBOSA; por. także: wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2023 r., II SA/Łd 274/23, CBOSA oraz wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2023 r., III SA/Po 111/23, CBOSA).
Zastosowanie w kontrolowanej sprawie powinna zatem znaleźć funkcjonalna wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo że literalnie w MPZP mowa jest o gromadzeniu ścieków w zbiornikach bezodpływowych do czasu wyposażenia terenów w gminną sieć kanalizacji sanitarnej, to inwestor, który posiada konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków. Odmienna wykładnia omawianego przepisu MPZP prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie dopuszczone przepisami obowiązujących ustaw, technicznie i ekologicznie korzystniejsze, za jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, nie zostało przez stanowiącą plan Radę Miejską w Strykowie w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowania, niewynikającego wprost z regulacji w tymże planie zawartych, w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130).
Z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. f MPZP nie można zatem wywodzić zakazu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, skoro jest to rozwiązanie przewidziane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także w § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), który to przepis stanowi, że w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.
Należy więc przyjąć, że dopóki na terenie objętym inwestycją nie zostanie zbudowana sieć kanalizacyjna, to nie można narzucać inwestorowi rozwiązań dotyczących odprowadzania ścieków, jeżeli proponowane przez niego rozwiązania i metody nie są sprzeczne po pierwsze, z ustawą, po wtóre z wymaganiami technicznymi dla budynków i ich usytuowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 lutego 2021 r., II SA/Łd 796/20, CBOSA).
Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy administracji w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację § 9 ust. 1 pkt 2 lit. f MPZP, dokonaną bowiem bez uwzględnienia treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd, umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku. Sąd uznał bowiem, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, w świetle art. 105 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 423 ust. 2 Prawo wodnego, do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Obecnie nie jest zatem możliwe wniesienie sprzeciwu od dokonanego przez skarżących zgłoszenia wodnoprawnego z uwagi na upływ terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi. Należy również dodać, że jedyną podstawę wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie stanowiła stwierdzona przez organy obu instancji niezgodność zgłoszonego zamierzenia z planem miejscowym, które to stwierdzenie, jak wynika z powyższych rozważań, było niezasadne, jako oparte na błędnej, bo nieuwzględniającej dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., wykładni przepisów MPZP. Jednocześnie nie było podnoszone przez organy, że w przypadku złożonego zgłoszenia, poza naruszeniem ustaleń MPZP, spełniona była którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 423 ust. 5 Prawo wodnego.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących koszt wpisu od skargi (pkt. 3 sentencji wyroku).
ds