II SA/Bk 845/19

II SA/Bk 845/19 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2020-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 6 i 8, art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 1a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, nakazania zabezpieczenia budowy oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej: PINB) z dnia [...] września 2019 r. znak [...], którym wstrzymano I. W. (dalej: inwestor) prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B., nakazano zabezpieczenie budowy przed dostępem osób trzecich przez bezzwłoczne uzupełnienie ogrodzenia działki oraz nałożono obowiązek przedstawienia: 1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnego na dzień opracowania projektu; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zakreślono termin wykonania obowiązku do [...] marca 2020 r.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2019 r. przez pracowników PINB na działce nr [...] w B. stwierdzono, że znajduje się na niej będący w trakcie budowy (stan surowy otwarty) budynek o wymiarach 11,00mx6,40 m z gankiem 4,00mx2,00m i wysokością od gruntu od strony wyższej 7,30 m. Obecna podczas kontroli inwestorka wskazała, że dokonała na roboty budowlane będące remontem budynku zgłoszenia z projektem budowlanym. Do protokołu kontroli załączono dokumentację fotograficzną.
Po wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku, PINB w dniu [...] sierpnia 2019 r. przeprowadził oględziny oraz włączył do materiału dowodowego sprawy projekt budowlany z dnia [...] kwietnia 2018 r. przedstawiony przez inwestorkę jako załącznik do zgłoszenia z dnia [...] listopada 2018 r.
Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. PINB, orzekając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. i nałożył obowiązki wskazane na wstępie niniejszego uzasadnienia. W ocenie PINB, zgłoszenie z dnia [...] listopada 2018 r. obejmowało remont istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę przydomowego ganku. Do zgłoszenia załączono kserokopie części projektu remontu budynku, plan sytuacyjny oraz pozwolenie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych polegających wykonaniu prac remontowych budynku zgodnie z opracowanym projektem. Zdaniem PINB, zgłoszenie nie obejmowało ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Tymczasem w trakcie prac rozebrano istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny wykonany z bali drewnianych oraz częściowo rozebrano fundamenty, co wymagało uzyskania pozwolenia na rozbiórkę zgodnie z art. 31 P.b. Na pozostałej części fundamentów wymurowano warstwę z bloczków betonowych, a następnie wybudowano nowy budynek o konstrukcji szkieletu drewnianego i powierzchni zabudowy w wymiarach zbliżonych do budynku pierwotnego, z dobudowanym przydomowym gankiem. Dodatkowo podwyższono poddasze budynku poprzez wykonanie ściany kolankowej wysokości około 0,9 m od istniejącej belki, co zwiększyło kubaturę budynku. Wykonano stan surowy otwarty bez pokrycia dachu. W ścianie budynku zbliżonej do granicy z działką sąsiednią wykonano drugi otwór okienny. PINB wyjaśnił, że w trakcie oględzin w dniu [...] sierpnia 2019 r. sprecyzowano wyniki wcześniejszej kontroli ustalając użycie do budowy budynku konstrukcji szkieletowej, z wykorzystaniem z istniejącego budynku belek stropowych w ilości 6 sztuk o wysokości 0,2 m, na których wykonano konstrukcję podłogi z legarów o wysokości 0,16 m. Porównując zaawansowanie robót wobec stanu z dnia kontroli PINB stwierdził wykonanie prac instalatorskich oraz dokończenie prac związanych z połacią dachu i rozpoczęcie obróbek blacharskich.
Zdaniem PINB, wykonane roboty nie mieszczą się w definicji remontu (art. 3 pkt 8 P.b.) oraz nie były objęte zgłoszeniem. W ich wyniku powstał nowy budynek z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych (6 belek) pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wykonane roboty stanowią odbudowę, czyli budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. Roboty były prowadzone bez nadzoru osoby mogącej wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Są jednak zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, dlatego umożliwiono legalizację.
Zażalenie na postanowienie PINB złożyła I. W. Wskazała, że zgłoszenie robót remontowych wraz z projektem budowlanym obejmowało rozłożenie elementów drewnianych budynku i ponowne ich złożenie w sposób umożliwiający realizację założeń projektu, w tym przesunięcia położenia okien, drzwi wejściowych oraz całkowitą zmianę położenia przegród wewnętrznych, w tym obniżenie sufitu nad kondygnacją parteru, aby można było swobodnie poruszać się po piętrze budynku. Prace budowlane rozpoczęto od remontu fundamentów. Wykonano ten remont po podniesieniu budynku w całości, wzmacniając dolną warstwę fundamentu betonem, a górną, najbardziej zniszczoną, wymieniając na bloczki betonowe. Nie doszło zatem do wymurowania dodatkowej warstwy fundamentu. W trakcie prac okazało się, że znaczny zakres zniszczenia drewna wymaga wymiany drewnianych elementów konstrukcyjnych, a w trakcie demontażu ujawniono konieczność wymiany ponad 80% drewnianych bali, z których zbudowany jest dom. Nie było to możliwe inaczej niż przez rozłożenie budynku a następnie jego ponowne złożenie, co nie oznacza że budynek został rozebrany a następnie odbudowany. Jest to proces technologiczny i nie można wykonać go inaczej. Zamiarem było maksymalne zachowanie pierwotnie istniejącego w tym obszarze budownictwa w tradycyjnej technologii drewnianej. Dlatego kontynuowano remont z zastosowaniem nowoczesnych, lepszych technologii i stosując inne wyroby budowlane niż w stanie pierwotnym, jednocześnie zachowując wszystkie wymiary oraz konstrukcję drewnianą pierwotną i według uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków. Zdaniem odwołującej się, obiekt po remoncie nie będzie zwiększał oddziaływania na otoczenie. Wygląd zewnętrzny budynku po remoncie będzie, zgodnie z projektem, symulował użycie tradycyjnych, starych technologii, tzn. budynek będzie obłożony szerokimi deskami drewnianymi stwarzającymi wrażenie użycia bali do jego wykonania. Inwestor już wykonał w ten sposób remont jednego budynku w B. i w związku z tym ma w tym zakresie doświadczenie. Naprawa czy uzupełnienie fundamentów w miejscach gdzie ich nie było (co doprowadziło m.in. do całkowitego zniszczenia istniejących belek, na których opierał się cały dom), czy też wymurowanie w trakcie remontu warstwy bloczków betonowych - jest i było właściwym działaniem, gdyż zmniejszyło zagrożenie oddziaływania wody na konstrukcję drewnianą budynku oraz pozwoliło postawić budynek w pozycji poziomej (co przy wykonywaniu remontu było niezbędne aby móc wymienić dach i dokonać ocieplenia budynku). Podnoszenia na lewarach pokazały, że kontynuacja remontu w oparciu o istniejące elementy drewniane nie jest możliwa ze względów bezpieczeństwa. Naprawa fundamentu wymagała odkopania fundamentu. Poziom zerowy budynku jest w tym samym miejscu jak w budynku przed remontem. W ocenie strony, nie doszło do zmiany kubatury obiektu, a jedynie do podziału wewnątrz budynku (przebudowa przegród wewnętrznych). Przesunięcie sufitu spowodowało obniżenie kondygnacji "0", przy zachowaniu zewnętrznych wymiarów budynku, kąta nachylenia i wielkości dachu. Wykonano imitację okna (okno nieprzezierne i nieotwieralne) a nie drugie okno. Zwróciła uwagę na rozróżnienie między remontem a pracami konserwatorskimi, jak również że różnicę tę uwidaczniają regulacje art. 29 pkt 2 i 1b oraz art. 36a ust. 5a P.b. Wskazała na różnice w pomiarach podczas pierwszych i drugich oględzin oraz na przyznanie przez PINB, że zgłoszenie obejmowało budowę ganku. W jej ocenie, takie działanie narusza zasadę zaufania oraz budzi wątpliwości co do bezstronności.
Zaskarżonym postanowieniem PWINB utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Zaakceptował ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji, w szczególności co do kwalifikacji robót budowlanych jako budowy z elementami odbudowy budynku mieszkalnego (z częściowym wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych z rozbiórki starego budynku), co wymagało pozwolenia na budowę ze względu na bliską lokalizację od granicy z działką sąsiednią nr [...]. W ocenie organu, przekroczono również zakres zgłoszenia. PWINB wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. Za koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę przemawia również fakt, że działka nr [...] położona jest w części B. wpisanej do rejestru zabytków (decyzja z dnia [...] stycznia 1977r.), co uzasadnia zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 1 P.b. Zdaniem PWINB, prawidłowo zastosowano przepis art. 48 ust. 2 P.b. i umożliwiono legalizację obiektu. PWINB nie zgodził się z kwalifikacją robót jako remontu. Wskazując na wyrok NSA w sprawie II OSK 971/17 wyjaśnił, że o wykonaniu budowy świadczą m.in. podwyższenie budynku, dobudowanie ganku, wykonanie obiektu w konstrukcji szkieletowej w miejsce dotychczasowej drewnianej z bali. Dla kwalifikacji jako odbudowy nie ma znaczenia, że nowy obiekt powstanie w tym samym miejscu co poprzednio istniejący i będzie oddziaływał w podobny sposób na istniejącą zabudowę. Zmiana powierzchni zabudowy, kubatury i parametrów użytkowych skutkuje tym, że powstaje nowy obiekt. Wykonanie nowego obiektu oraz przekroczenie zakresu zgłoszenia uzasadniało wszczęcie legalizacji na podstawie art. 48 P.b. Czy budynek zostanie zalegalizowany, będzie zależało od woli inwestora.
Skargę na postanowienie PWINB złożyła do sądu administracyjnego I. W. Zarzuciła naruszenie art. 7, 107 § 3 w związku z art. 126, art. 77§ 1 K.p.a., a także art. 3 pkt 8 P.b. oraz art. 30 ust. 6 i 7 P.b. W jej ocenie, prace wymusiła konieczność remontu (głębokiej renowacji) budynku znajdującego się w złym stanie technicznym (obecność grzyba, zgnilizny, znacznych ubytków w ścianach i elementach konstrukcji w wyniku próchnienia niezakonserwowanego budulca – drewna). Wszystkie prace miały charakter remontowy i renowacyjny. Z postępem prac okazywało się, że nie ma możliwości innego sposobu remontu niż demontaż, uzupełnienie i kolejno montaż poszczególnych elementów. Również izolacja przeciwko wilgoci w budynku drewnianym wymagała wykonania prac w postaci wybudowania podmurówki. Prace zostały przewidziane w projekcie budowlanym, do zgłoszenia z projektem budowlanym nie wniesiono sprzeciwu. Odnośnie poszczególnych spornych okoliczności skarżąca wskazała, że:
- dobudowanie ścianki kolankowej nie podwyższyło budynku ale przy jednoczesnym obniżeniu kondygnacji zerowej spowodowało możliwość korzystania na stojąco z piętra budynku; nie doszło do zmiany kąta nachylenia dachu, jego parametrów czy powierzchni; projekt nie przewidywał zmiany parametrów budynku, w tym jego wysokości; organ sam przyznał, że "budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych", które to stwierdzenie nie byłoby możliwe przy niezgodnej z prawem zmianie parametrów budynku i zwiększeniu obszaru jego oddziaływania;
- w budynku przed remontem był drugi otwór okienny, ale został zlikwidowany przez poprzednich właścicieli poprzez "zabicie deskami". Po zdjęciu desek zasłaniających otwór, pojawił się on na nowo. Intencją inwestora, ujawnioną w projekcie, jest jedynie zaznaczenie historycznej obecności tego okna poprzez jego zaślepienie i zamontowanie w tym miejscu nieotwieranych okiennic. Organ nie zbadał i nie wziął pod uwagę dowodów wskazanych przez stronę, w szczególności fotografii istniejącego okna przed remontem;
- w definicji remontu dopuszczono stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, dlatego niezasadne są zarzuty stosowania bloczków betonowych, zmiany części materiału z przegniłych bali na odpowiadające im elementy nowoczesne, bo dopuszczalne jest użycie nowych a nie historycznych materiałów;
- organ nie wykazał rozebrania budynku, bowiem w protokołach kontroli wskazał na zlokalizowanie budynku w stanie surowym otwartym przyznając, że budynek istnieje. Jednocześnie nie przeprowadził postępowania dowodowego np. poprzez zebranie oświadczeń robotników oraz pominął wyjaśnienia skarżącej zapisane w protokole.
Zdaniem skarżącej, skoro w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny, to w przypadku spornego obiektu dokonano remontu, czego jednoznacznie dowodzi projekt będący załącznikiem do zgłoszenia. W efekcie odtworzono stan pierwotny z użyciem nowych a nie wyłącznie pierwotnych materiałów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. O wykonaniu budowy świadczą, zdaniem PWINB, m.in. podwyższenie budynku, dobudowanie ganku oraz wykonanie obiektu w konstrukcji szkieletowej w miejsce dotychczasowej drewnianej z bali.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Zaskarżone postanowienie wydano w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej: P.b. Tryb ten dotyczy budowy obiektu budowlanego (w całości lub w części) lub wybudowania obiektu budowlanego (w całości lub w części) bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak też bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Innymi słowy, tryb legalizacji z art. 48 P.b. dotyczy robót polegających na budowie obiektu budowlanego bez pozwolenia, bez określonego rodzaju zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia.
W sprawie niniejszej inwestor dokonał w dniu [...] listopada 2018 r. zgłoszenia, do którego załączył projekt budowlany. Porównanie treści zgłoszenia wraz z projektem z okolicznościami stanu faktycznego wynikającymi z protokołów kontroli i oględzin oraz dołączonej do nich dokumentacji zdjęciowej uprawnia do wniosku o trafności stanowiska organu nadzoru budowlanego. Doszło bowiem do zrealizowania budowy wymagającej pozwolenia na budowę.
Z opisu robót budowlanych zawartego w zgłoszeniu wynika, że inwestor zadeklarował: remont istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę przydomowego ganku, ocieplenie budynku wełną mineralną o grubości 20 cm, położenie szalówki drewnianej, przemurowanie komina ponad dachem, wymianę pokrycia dachu i dachówki betonowej, wstawienie okien dachowych od wschodu (od podwórka), uzupełnienie ubytków w istniejącym fundamencie, wymianę okien w istniejących otworach. Do zgłoszenia dołączono odręczną notatkę, z której wynika, że w ramach robót objętych zgłoszeniem ma nastąpić: wymiana okna od strony zachodniej na EI30, wymiana drzwi w istniejących otworach, budowa przydomowego ganku, konstrukcja drewniana - dach jednospadowy.
Z dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynika, że przewidziano prace remontowe istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W poszczególnych częściach projektu budowlanego wskazano w sposób następujący: 4.1. Materiały elewacyjne występujące w projekcie: ściany – bal drewniany pełny w podziałach, stolarka – drewniana, dach – pokrycie dachowe z gontu drewnianego – sosnowego; 4.3. Konstrukcja budynku: zaprojektowana klasycznie, ściany wykonane z pełnych bali drewnianych, stropy z belek drewnianych, więźba dachowa krokwiowa; 4.3.2 – strop z bali drewnianych o odpowiednich dla budynku wymiarach, 4.3.3. – więźba dachowa krokwiowa z dodatkowym ociepleniem, 4.3.6 - ściany zewnętrzne budynku wykonane z konstrukcji drewnianej z izolacją termiczną z wełny drzewnej i warstwy zewnętrznej z pełnych bali drewnianych, ściany wewnętrzne również wykonane z konstrukcji drewnianej. Część projektu stanowią rysunki w postaci: rzutu parteru, rzutu piętra, przekroju A-A, przekroju B-B, widok elewacji z czterech stron świata, plan sytuacyjny oraz cztery rysunki inwentaryzacyjne, w tym dwa elewacji, rzut parteru oraz przekrój A-A (k. 43-46 akt adm. I instancji).
Z kolei z ustaleń organu wynika, że dokonano rozbiórki budynku jednorodzinnego z bali drewnianych wraz z częściową rozbiórką fundamentów (na pozostałej części wymurowano warstwę z bloczków betonowych), wybudowano nowy budynek o konstrukcji szkieletowej drewnianej, dobudowano ganek, podwyższono poddasze (ściana kolankowa wysokości 0,9 m według oględzin, 0,7 m według kontroli), co skutkowało zwiększeniem kubatury, wykonano drugi otwór okienny od strony działki sąsiedniej nr [...]. Budynek jest zbliżony do tej działki na odległość 0,7mx1,0m. Wskazano, że z poprzedniej konstrukcji pozostawiono 6 belek stropowych.
Wobec powyższego nie ulega dla sądu wątpliwości, że budynek mieszkalny jednorodzinny uwidoczniony na zdjęciach z kontroli i oględzin nie jest tym samym budynkiem co poprzednio istniejący w tym miejscu budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej (z bali drewnianych). Nie doszło zatem wyłącznie do jego remontu. Zgłoszenie z dnia [...] listopada 2018 r., w którym ogólnie wskazano na remont, nie wskazywało na zamiar wykonania prac przy konstrukcji budynku, a z pewnością nie obejmowało całkowitej wymiany tej konstrukcji. Także w żadnym miejscu projektu budowlanego nie wskazano wprost, aby roboty nazwane remontem dotyczyły całkowitej wymiany konstrukcji budynku na szkieletową oraz tożsamej wymiany konstrukcji dachu. Jako remont mający wpływ wyłącznie na wygląd elewacji i połaci dachowych zinterpretował również projekt budowlany P. Konserwator Zabytków dając temu wyraz w uzasadnieniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych z dnia 8 czerwca 2018 r. (k. 6 verte akt adm. I instancji). Tymczasem z dokumentacji zdjęciowej wynika, że zrealizowano zupełnie nowy obiekt (zdjęcia na k. 13 i 14 akt adm.), o innej konstrukcji wykonanej od początku (zdjęcia na k. 32-35 akt adm. I instancji), używając do jej wykonania wyłącznie 6 belek stropowych z poprzedniej konstrukcji. Ustalenia te pozostają spójne z powodem interwencji, która zainicjowała czynności organu. Wskazano w niej bowiem, że obiekt jest wykonywany od podstaw. Powyższe okoliczności uwzględniane w całokształcie tworzą obraz rzeczywistego zakresu wykonanych robót budowlanych.
Skarżąca również przyznała, że podniesiono budynek w całości, wymieniono ponad 80 % drewnianych bali konstrukcyjnych z uwagi na ich zniszczenie, przy czym wymiana polegała na czasowym rozłożeniu budynku a następnie jego złożeniu (s. 2 odwołania). Także w skardze przyznała, że doszło do demontażu budynku z wymianą elementów konstrukcyjnych (s. 3). Zdaniem sądu, koncepcja demontażu budynku (rozłożenia) a następnie jego montażu jest nieprzekonująca oraz świadczy o próbie dostosowania argumentacji do stanu faktycznego sprawy. Przyjęta linia obrony nie ma jednak nic wspólnego z rzeczywistym zakresem wykonanych prac. Skarżąca nie zauważa wewnętrznej sprzeczności swojej argumentacji. Z jednej strony wskazuje na konieczność wymiany ponad 80 % konstrukcji z uwagi na zły stan konstrukcji, z drugiej wskazuje na podniesienie budynku celem naprawienia fundamentów, a następnie argumentuje o rozłożeniu budynku i jego ponownym złożeniu. Tymczasem ani organ, ani sąd nie kwestionują, że stan techniczny obiektu był zły (choć zauważyć należy, że w ogóle nie wynika to z dołączonego projektu budowlanego). Czymś innym jest jednak wymiana poszczególnych elementów budynku (remont) a czymś innym wykonanie konstrukcji budynku od początku (odbudowa). Nie usprawiedliwia inwestora fakt, że w trakcie zamierzonych jako remont prac ujawnił konieczność "demontażu" budynku. W takiej sytuacji prace należało wstrzymać i wystąpić o uzyskanie formalnoprawnych zgód aby uniknąć zarzutu popełnienia samowoli budowlanej. Demontaż budynku oznaczał bowiem w istocie jego rozbiórkę (całkowitą wymianę konstrukcji), a ponowny montaż – budowę (odbudowę).
Zgodnie z art. 3 pkt 8 P.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Oznacza to, że remont ingeruje w obiekt, ale w zakresie umożliwiającym dalsze użytkowanie i eksploatację tego samego obiektu, tyle że z wprowadzonymi ulepszeniami (inne materiały budowlane), które nie prowadzą do powstania nowej substancji budowlanej. Natomiast roboty prowadzące do powstania nowej substancji budowlanej stanowią budowę, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 P.b.). Powstanie nowej substancji budowlanej odróżnia remont od budowy, w tym jej rodzaju – odbudowy, czyli wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 971/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako Baza Orzeczeń). Zdaniem sądu, zgromadzony materiał dowodowy, rozpatrywany w jego całokształcie, nie pozwala zaaprobować stanowiska skarżącej o wykonaniu remontu. W istocie bowiem materiał ten wskazuje na powstanie nowego obiektu budowlanego z wykorzystaniem w niewielkiej części (6 belek stropowych) elementów obiektu istniejącego w tym miejscu poprzednio. Kwalifikacji jako odbudowy nie podważa zachowanie powierzchni zabudowy. Organ nie naruszył zatem przepisów o postępowaniu wyjaśniającym wskazanych w skardze, tj. art. 7, 77 § 1 K.p.a. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia rzeczywistego zakresu robót budowlanych, w tym ustalenia że doszło do odbudowy. Także nie doszło do naruszenia przepisów o kwalifikacji robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i pkt 8 P.b.), z powodów wyżej wyjaśnionych.
Pozostały ustalony zakres prac nie zmienia, w tym nie podważa, powyższej kwalifikacji robót związanych z konstrukcją budynku, jako odbudowy. Częściowa rozbiórka fundamentów i wykonanie dodatkowej warstwy z bloczków betonowych, wykonanie ściany kolankowej, wymiana konstrukcji dachu oraz wykonanie okna od strony działki sąsiedniej nie były również objęte zakresem zgłoszenia. Kluczowa dla kwalifikacji robót i trybu legalizacji była natomiast w sprawie niniejszej wymiana konstrukcji, co przesądzało o najdalej idących skutkach z punktu widzenia regulacji P.b.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Odbudowa, jako rodzaj budowy, nie została co do zasady wyłączona z tego obowiązku. Każda zatem budowa, w tym odbudowa, nie może się rozpocząć bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątek stanowi budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b.). W sprawie nie mamy jednak do czynienia z takim przypadkiem.
Ustalono, czego skarżąca skutecznie nie zakwestionowała, że budynek znajduje się w odległości 0,7 – 1,0 m od granicy działki sąsiedniej nr [...]. Z dokumentacji zdjęciowej oraz z protokołu oględzin wynika, że od strony tej działki w ścianie istnieją dwa otwory okienne. Wykonanie otworów celem realizacji okien wynika również z projektu budowlanego (na rzucie parteru obiektu i na wyglądzie elewacji, zarówno wschodniej jak i zachodniej, wyrysowano po dwa otwory okienne, k. 49, 50 i 55 akt adm., przy czym sąd zauważa, że nie są to rysunki inwentaryzacji ale projektowe, bowiem rysunki inwentaryzacji oznaczono w metryce rysunku symbolem "INW", na rysunku o symbolu "INW" na k. 46 w spornej ścianie znajduje się jedno okno). Co prawda skarżąca twierdzi, że drugi otwór będzie tylko atrapą okna, jednak w świetle materiału dowodowego twierdzenie to jest przyjętą linią obrony. W skardze strona również wskazała, że organ nie wziął pod uwagę wskazanych przez nią fotografii okna przed remontem. Skoro skarżąca dysponowała takimi fotografiami, należało je złożyć od akt sprawy lub dołączyć do skargi. To jednak nie nastąpiło.
Wykonanie okna w ścianie zbliżonej do granicy działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż 4 m narusza warunki techniczne dla sytuowania budynków i tym samym wywołuje konieczność objęcia obszarem oddziaływania działki sąsiedniej, czyli działki nr [...] (vide § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), zgodnie z którym ściana z otworami okiennymi powinna być zlokalizowana w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej). W konsekwencji obszar oddziaływania obiektu nie mieści się w całości na działce inwestycyjnej, zatem wykonanie tego okna nie zostałoby zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. i nie wystarczyłoby dokonanie zgłoszenia.
Reasumując, zakres robót budowlanych wykonanych przy budynku na działce nr [...] wykraczał poza złożone zgłoszenie (nie był nim objęty), prowadził do powstania zupełnie nowej substancji budowlanej z wykorzystaniem tylko niektórych elementów konstrukcyjnych obiektu istniejącego w tym miejscu poprzednio, zatem wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Nie był objęty zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b., bowiem zwolnienie to dotyczy wyłącznie budowy, której obszar oddziaływania obejmuje wyłącznie działkę inwestycyjną, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W konsekwencji zakres wykonanych robót kwalifikował się z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. jako wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Nieskutecznie skarżąca wywodzi, że zakres robót wynikał z dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego. Zdaniem sądu, projekt ten budzi wątpliwości. Nie wskazuje precyzyjnie zakresu zadeklarowanego remontu, zawiera wyłącznie ogólne stwierdzenia o konstrukcji ścian (drewniane, klasyczne, z pełnych bali drewnianych), z tym że nie wiadomo, czy opisuje stan faktyczny czy docelowy oraz nie precyzuje które elementy wymagają remontu, czym umożliwia wieloraką interpretację. Rysunki nie zawierają legendy i wyjaśnienia użytych na nich oznaczeń. Projekt jest niejednoznaczny, mało czytelny przez swą ogólnikowość i brak precyzyjnego opisu robót w nim przewidzianych. Powodowało to konieczność ustalenia zakresu prac na podstawie treści zgłoszenia. To zaś nie obejmowało ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku, de facto wymianę tej konstrukcji, co zostało zrealizowane.
Odnośnie podniesienia wysokości budynku, a tym samym zwiększenia jego kubatury co stanowi rodzaj nadbudowy, to trafnie również organ wskazał, że miała ona miejsce, choć nie ustalił w sposób precyzyjny zakresu tej zmiany. Tymczasem w części inwentaryzacyjnej projektu budowlanego wskazano wysokość budynku jako 5,75 m (k. 43 akt adm. I instancji), docelowo jako 6, 7m (s. 5 projektu, k. 62 akt adm. I instancji). Podczas kontroli ustalono wysokość na 7, 30 m, zaś podczas oględzin jako 6, 37 m (od poziomu 0,00 do poziomu zewnętrznego płatwi kalenicy). Niezależnie zatem od wielkości zmiany wysokości, niewątpliwie miała ona miejsce. Jako rodzaj budowy (nadbudowa) podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.
Zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 107 § 3 K.p.a. jest nieskuteczny w tym sensie, że choć trafnie skarżąca wskazuje na zbytnią ogólność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, to jednak nie może to prowadzić do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych wyłącznie gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozwala tymczasem na prześledzenie toku rozumowania organu, zawiera ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (z powołaniem się na materiał dowodowy), argumentację co do kwalifikacji robót i jej skutków prawnych oraz wyjaśnienie podstawy prawnej. Zawiera zatem minimum wymagane dla przyjęcia, że mamy do czynienia z wystarczającym uzasadnieniem faktycznym i prawnym w rozumieniu art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Nie ze wszystkimi argumentami PWINB należy się co prawda zgodzić, co skarżąca w części trafnie punktuje. W szczególności nie ma racji organ odwoławczy, że o kwalifikacji wykonanych robót jako budowy świadczy dobudowanie ganku. Dobudowanie ganku było objęte zgłoszeniem z dnia [...] listopada 2018 r. Także rację ma skarżąca, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie może wynikać z faktu wpisania obiektu do rejestru zabytków, bowiem nie budynek był wpisany do rejestru zabytków, ale układ ruralistyczny (przestrzenne założenie wiejskie), w którym budynek został zlokalizowany. W takiej zaś sytuacji wymagane jest zgłoszenie (art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b.), a pozwolenie wyłącznie, gdy prace budowlane są wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków (art. 29 ust. 4 pkt 1 P.b.). Nie ma to jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Kluczowe ustalenie o wykonaniu odbudowy (a w części nadbudowy) a nie remontu jest bowiem prawidłowe, nie budzi wątpliwości, znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a postanowienie w tym zakresie jest uzasadnione w sposób przekonujący.
Zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., zgodnie z którym, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Stosownie do treści art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Organ wskazał, że brak jest niezgodności z przepisami planistycznymi oraz warunkami technicznymi, co uzasadniało wszczęcie procedury legalizacyjnej. Istotnie, na terenie działki inwestycyjnej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (vide powszechnie dostępne informacje o przepisach planistycznych lokalnych na stronie [...], jak również wskazanie w projekcie budowlanym na wydaną decyzję o warunkach zabudowy). Natomiast stwierdzony przez organ brak niezgodności z warunkami technicznymi nie oznacza, wbrew stanowisku skarżącej, że obiekt jest zgodny z tymi warunkami, ale że nie ma niezgodności "w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem". Ustalenie to jest prawidłowe i umożliwia legalizację. Także wobec pozostających w trakcie realizacji prac budowlanych – ich wstrzymanie na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. jest orzeczeniem nienaruszającym prawa. Skarżąca nie kwestionowała także nakazu bezzwłocznego zabezpieczenia budowy przed dostępem osób trzecich, co znajduje podstawę w art. 48 ust. 3 P.b. jako "wymaganie dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy".
Organ bez naruszenia prawa zastosował także nałożenie pozostałych obowiązków, w tym przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganych egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość nałożenia takich obowiązków wynika wprost z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 P.b.
Wobec niepodważenia przyjętej kwalifikacji robót jako budowy oraz zastosowanego trybu legalizacji, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji.
.