II SA/Bk 843/21

II SA/Bk 843/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grażyna Gryglaszewska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1331/22 - Wyrok NSA z 2024-09-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49e pkt 1 i 6 P.b.,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. sprawy ze skargi K. Sp. k. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. K. Sp. z o.o. sp.k. w B. (dalej: "Spółka" lub "inwestor") poinformowała Prezydenta Miasta B. (dalej: "Prezydent") o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 na działce nr [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] w B. oraz na części działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B., pod nazwą: "[...]". W piśmie wskazano, że budowa obejmuje trzy budynki mieszkalne wielorodzinne z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do dwunastu kondygnacji nadziemnych), z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną. Jako termin rozpoczęcia robót budowlanych wskazano na dzień 1 czerwca 2020 r. Pismo to zostało potraktowane przez Prezydenta jako zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia inwestycji bez stosownego pozwolenia na budowę oraz przekazane w dniu [...] maja 2020 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: "PINB") w celu podjęcia ustawowych działań w ramach kompetencji tego organu.
W dniu [...] sierpnia 2020 r. PINB pozyskał kserokopię decyzji Prezydenta
z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiającej Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków zamieszkania zbiorowego B i C wraz z doziemną instalacją kanalizacji deszczowej, doziemną instalacją oświetlenia terenu, murami oporowymi, miejscami postojowymi w liczbie 20 sztuk oraz z zagospodarowaniem terenu, na części działek nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w B., przy ul. [...] i ul. [...].
W dniu [...] grudnia 2020 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. dokonali czynności kontrolnych na ww. działkach, w których uczestniczył M. K.– uprawniony do reprezentacji Spółki. W ich trakcie stwierdzono wykonanie fundamentów na działce nr [...] oraz składowanie mas ziemnych na pozostałych działkach, zaś przy wjeździe na teren budowy wykonanie drogi z płyt betonowych. Nie stwierdzono tablicy informacyjnej na terenie budowy. M. K. odmówił podpisania protokołu kontroli, składając doń zastrzeżenia, zaś w dniu [...] grudnia 2020 r. złożył pisemne uwagi odnoszące się do przedmiotowej kontroli, wskazując, że w odniesieniu do ww. inwestycji zostały spełnione wszelkie wymogi przewidziane w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1493; dalej: "specustawa") w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2020 r., w szczególności zaś zadośćuczyniono obowiązkowi poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, o którym mowa w art. 12 ust. 2 specustawy.
Odpowiadając na wezwanie PINB z dnia [...] grudnia 2020 r. do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie prowadzonych ww. robót budowlanych, pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Spółka wyjaśniła m.in., że związek przedmiotowej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 przejawia się w: zastosowaniu odpowiednich środków ochrony i dezynfekcji ludzi, sprzętu, jak również zakupów i dostaw materiałów przez zastosowanie m.in. systemu śluz dezynfekcyjnych.
Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy trzech wielorodzinnych budynków mieszkalnych, realizowanych pod nazwą: "[...]" na ww. działkach.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333; dalej: "P.b."), wstrzymał Spółce budowę trzech wielorodzinnych budynków mieszkalnych realizowanych pod nazwą: "[...]" na części działek nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B., a także poinformował o możliwości i sposobie złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Spółki na ww. postanowienie, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], zaś wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 369/21 WSA w Białymstoku oddalił skargę Spółki na to postanowienie. Wyrok ten nie jest prawomocny.
W dniu [...] maja 2021 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. dokonali czynności kontrolnych na podstawie art. 82 ust. 4 P.b. na ww. działkach, w trakcie których stwierdzono brak tablicy informacyjnej oraz brak możliwości wejścia na teren budowy, mimo, że na terenie inwestycji trwały prace. Stwierdzono realizację budynku od strony ul. [...] i działki nr [...], w którym wykonano ściany parteru oraz przygotowano szalunek do zalania stropu nad parterem. Sporządzono dokumentację fotograficzną, którą załączono do protokołu kontroli.
W dniu [...] lipca 2021 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. po raz kolejny dokonali czynności kontrolnych na ww. działkach stwierdzając, że prowadzone są na nich roboty budowlane, w tym prace murarskie. Stwierdzono, że realizowana jest czwarta kondygnacja budynku usytuowanym w narożniku działki nr [...] od strony ul. [...]. Sporządzono dokumentację fotograficzną, którą załączono do protokołu kontroli.
W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. Spółka przedstawiła swoje stanowisko
w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, w którym zarzuciła nieprawidłowości w procedowaniu przez PINB oraz wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 49e pkt 1 i 6 P.b., nakazał Spółce rozbiórkę wielorodzinnego budynku mieszkalnego znajdującego się w narożniku działki nr [...] od strony ul. [...] – realizowanego w ramach budowy trzech wielorodzinnych budynków mieszkalnych pod nazwą: "[...]" na części działek nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B.. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje na rozpoczęcie prac budowlanych przed [...] października 2020 r. bez stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz na konsekwentne realizowanie budowy, mimo wstrzymania robót budowanych. PINB wskazał, że rozpatrzył korelację prowadzonego przez Spółkę przedsięwzięcia, z celem określonym w specustawie. Nie znajdując zaś, podobnie jak organ administracji architektoniczno-budowlanej, podstaw do jej stwierdzenia, PINB stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w celu określonym specustawą, w związku z czym przedmiotowe postępowanie podlega reżimowi P.b. Zgodnie zaś z art. 48 P.b. rozpoczęcie robót budowlanych bez stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, wymaga przeprowadzenia procedury legalizacji przez organ nadzoru budowlanego. Mimo zaś ostatecznego wstrzymania Spółce robót budowalnych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji oraz poinformowaniu o możliwości jej legalizacji i wysokości opłaty legalizacyjnej, inwestor nie złożył wniosku o legalizację w terminie do dnia [...] kwietnia 2021 r.
Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji, do którego załączyła dokumentację, w tym dwie prywatne opinie w sprawie robót budowlanych realizowanych w oparciu
o art. 12 specustawy. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. Spółka przedstawiła swoje stanowisko co do zgromadzonego materiału dowodowego, wnosząc
o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów.
Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] PWINB utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy podtrzymał ustalenia PINB, powołując się na wstępie rozważań na art. 28 ust. 1 P.b., zaś w ich dalszej części wskazał, że w związku z wydaniem przez ten organ w dniu [...] marca 2021 r. postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie PINB o wstrzymaniu Spółce robót budowlanych, 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację, upłynął bezskutecznie w dniu [...].04.2021 r. Z kolei przeprowadzona dnia [...] maja 2021 r. kontrola PINB wykazała, że mimo wstrzymania budowy, jest ona kontynuowana. Powołując się na art. 49e pkt 1 i 6 P.b. PWINB wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie albo w przypadku kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. W konsekwencji PINB nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia o innej treści, niż zaskarżona decyzja. W końcowej części uzasadnienia PWINB wskazał, że przedmiotowa inwestycja - prowadzona w ramach działalności komercyjnej dewelopera - nie stanowi działania w trybie art. 12 specustawy, bowiem aby inwestycja mogła być zakwalifikowana jako służąca zwalczaniu wirusa COVID-19, walka z epidemią musi być jej głównym celem, a nie realizowanym przy okazji – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - przez deklarowany przez inwestora montaż w wielorodzinnym budynku mieszkalnym urządzeń do dezynfekcji i ochrony osobistej. W ocenie organu odwoławczego, inwestycja jest typową inwestycją z zakresu budownictwa powszechnego i mają do niej zastosowanie przepisy P.b. Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w postanowieniu PWINB z dnia [...] marca 2021 r., które to – na skutek oddalenie skargi Spółki przez WSA w Białymstoku, pozostaje w obrocie prawnym. PWINB wyjaśnił również, że nie jest związany opiniami ekspertów dołączonymi do odwołania. Opinie te nie mają wpływu na dokonaną kwalifikację prawną sprawy. Znaczenia dla jej rozstrzygnięcia nie mają również dołączone dokumenty, z których wynika, że niektóre organy administracji architektoniczno-budowlanej spoza województwa p. nie kwestionowały zgłoszeń dokonywanych na podstawie przepisów specustawy. Istotne jest natomiast, że zgłoszenie przedmiotowej inwestycji jako "covidowej" zostało zakwestionowane przez Prezydenta, który jest organem administracji architektoniczno-budowlanej właściwym miejscowo.
W dniu [...] października 2021 r. Spółka wniosła do sądu administracyjnego skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 19 i art. 20 k.p.a., w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych w oparciu o jej art. 12 ust. 2 (26 maja 2020 r.), przez wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, ze względu na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, przepisów P.b., które to przepisy statuują wszelkie uprawnienia organów nadzoru budowlanego i w ramach których nie przewidziano kompetencji do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane, zgodnie
z informacją z dnia 26 maja 2020 r., prowadzone są w związku
z przeciwdziałaniem COVID-19, co spowodowało wyłączenie stosowania przepisów P.b. do prowadzonych robót budowlanych, w efekcie czego PINB nie jest organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań
w zakresie tych robót, w tym do wydawania decyzji;
2. art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy przez:
a) uznanie, że istnieje podstawa prawna uprawniająca organy nadzoru budowlanego do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy, w zakresie, czy działania te pozostają
w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, w sytuacji gdy jej art. 12 ust. 1 wyłączył stosowanie przepisów P.b. do tychże działań, które to przepisy stanowią podstawę wszelkich działań organów nadzoru budowlanego;
b) uznanie, że budowa specjalnych budynków mieszkalnych
z zastosowaniem szeregu specjalistycznych rozwiązań mających na celu minimalizację rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, nie wypełnia przesłanki przeciwdziałania COVID-19, uprawniającej do zastosowania art. 12 ust. 1 specustawy, mimo że zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu, zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem jego zastosowania czynności mających związek z przeciwdziałaniem COVID-19;
c) niezbadanie istnienia związku przedmiotowej inwestycji
z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy jedyną przesłanką uprawniającą do prowadzenia robót budowlanych w trybie uproszczonym art. 12 ust. 1 specustawy jest właśnie "przeciwdziałanie COVID-19'’,
a więc wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zawsze powinno być poprzedzone szczegółową weryfikacją istnienia związku danego zamierzenia budowlanego z ww. przesłanką;
d) uznanie, że opinie wydane przez Dyrektora Departamentu Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w B., w kwestii braku istnienia związku przedmiotowych robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, mają kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie i obligowały organ (PINB) do wszczęcia przedmiotowego postępowania, mimo że osoba pełniąca ww. funkcję wycofała się ze swych stanowisk w związku ze złożeniem zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa,
w kwestii przekroczenia uprawnień związanych z wydaniem ww. opinii oraz została dyscyplinarnie zwolniona z zajmowanego stanowiska, a tym samym oparcie postępowania na argumencie, który aktualnie został pozbawiony jakiejkolwiek racji bytu;
e) błędne uznanie, że komercyjny (deweloperski) charakter prowadzonych przez Inwestora robót budowlanych, wyklucza ich uznanie za działania związane z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości skorzystania z art. 12 ust. 1 specustawy od niekomercyjnego charakteru zamierzonych działań, a realizowana przez Spółkę inwestycja, pozostaje w bezpośrednim i realnym związku
z przeciwdziałaniem COVID-19, zarówno przez zapewnienie bezpieczeństwa biologicznego przyszłym mieszkańcom specjalistycznego budynku, jak też poprzez minimalizację skutków społeczno-gospodarczych epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2;
3. art. 2 i art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy przez:
a) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego,
a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych, z uwagi na bezpodstawne uznanie przez PINB, że realizowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy zamiarem inwestora jest wybudowanie budynków specjalnych przy zastosowaniu szeregu rozwiązań technicznych, które
w sposób bezpośredni będą przeciwdziałać COVID-19, m.in. przez zapobieganie rozprzestrzenianiu się tej choroby oraz jej profilaktykę,
a także przez zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych COVID-19;
b) nieuprawnione oraz niewłaściwe dokonanie oceny w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] i [...] w B., z celem przeciwdziałania COVID-19, a w konsekwencji tego błędne uznanie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy P.b., w sytuacji gdy art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie P.b. do przedmiotowej inwestycji, jako związanej z przeciwdziałaniem COVID-19, w związku z czym brak jest upoważnienia ustawowego do dokonywania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności w stosunku do przedmiotowej inwestycji, w tym do dokonywania oceny w zakresie istnienia związku tejże inwestycji z celem przeciwdziałania COVID-19;
c) naruszenie zasady równości wobec prawa przez odmienne traktowanie podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną (realizowanie budynków mieszkalnych w trybie art. 12 specustawy), co zgodnie z ww. zasadą obliguje organy administracji publicznej do równego ich traktowania, a w efekcie bezzasadne różnicowanie sytuacji prawnej tych podmiotów, co zostało potwierdzone licznymi dokumentami urzędowymi korzystającymi z domniemania prawdziwości wynikającego z art. 76 § 1 k.p.a., tj. odpowiedziami organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego spoza województwa p. na zapytania skierowane w trybie dostępu do informacji publicznej:
4. art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz wynikającej z tego przepisu zasady wyłączności i nadrzędności ustawy w zakresie kompetencji do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności (w tym prawa własności) oraz związanego
z tym zakazu wprowadzania takich ograniczeń przez podmiot niebędący ustawodawcą, przez przyjęcie przez PINB oraz PIWNB własnych - pozaustawowych - kryteriów oceny zasadności realizacji inwestycji prowadzonej przez inwestora w trybie art. 12 specustawy;
5. art. 7b w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego, a w konsekwencji dokonanie przez PINB samodzielnej oceny w zakresie istnienia rzeczywistego związku robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...] i ul. [...] w B. z przeciwdziałaniem COVID-19 (wyłącznie w oparciu o stanowisko Dyrektora Departamentu Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w B. w kwestii braku istnienia związku przedmiotowych robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19), bez zasięgnięcia opinii specjalistów posiadających odpowiednią wiedzę i kwalifikacje uprawniające do zajęcia stanowiska w przedmiocie wpływu danych czynników na przeciwdziałanie rozprzestrzeniania się wirusa SARSCoV-2 oraz minimalizację zagrożenia zdrowia i życia wynikającego z panującej epidemii, w sytuacji gdy dokonanie prawidłowej oceny w ww. zakresie wymagało wiadomości specjalnych (m.in. z dziedziny wirusologii i epidemiologii), co obligowało organ do zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, zwłaszcza że Spółka zgłaszała w toku postępowania stosowny wniosek dowodowy;
6. art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. przez pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, przedłożonej przez inwestora opinii ekspertów z dnia [...] lipca 2021 r. wydanej przez dra hab. med. T. D. - biegłego z zakresu mikrobiologii, wirusologii i diagnostyki laboratoryjnej oraz prof. zw. dra hab. n. med. K. F. - biegłego specjalistę z zakresu kardiologii, chorób wewnętrznych, hipertensjologii i farmakologii klinicznej, ukazującej ewidentny związek przedmiotowej budowy z przesłanką przeciwdziałania COVID-19, a więc stwierdzającej okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, co obligowało organ do uwzględnienia żądania skarżącej przeprowadzenia dowodu z ww. dokumentu, zwłaszcza że organ nie wydał w tym zakresie stosownego postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia dowodu,
o którym mowa w art. 77 § 2 k.p.a., uniemożliwiając skarżącej poznanie motywów odmowy przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu;
7. art. 52 ust. 1 P.b. przez skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego do podmiotu faktycznie niedysponującego nieruchomością, na której budynek ten się znajduje, zwłaszcza że skarżąca, tj. adresat tejże decyzji, nigdy nie prowadziła na nieruchomości nr [...], [...], [...] przy ul. [...] i [...] w B. inwestycji na podstawie przepisów P.b., lecz na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, co jest konsekwencją błędnego ustalenia przez organy stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie;
8. art. 7a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść Spółki, tj. wątpliwości co do pojemności definicji przesłanki przeciwdziałania COVID-19, w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;
9. art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ustawy z dnia ustawy z dnia
6 kwietnia 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162; dalej: "P.p.", przez bezpodstawne uznanie, że komercyjny charakter działalności inwestora prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem chorobie COVID-19, wyklucza zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy;
10. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 81a ust. 1 ust. 2 i ust. 3 P.b. przez bezprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych w toku przedmiotowej sprawy (w dniu [...] grudnia 2020 r., [...] maja 2021 r., [...] lipca 2021 r. oraz [...] września 2021 r.) - mimo przyznania przez PINB w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r., że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie robót prowadzonych w trybie art. 12 specustawy -- polegające w szczególności na:
a) niezawiadomieniu skarżącej o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu [...] maja 2021 r;
b) przeprowadzeniu w dniu [...] maja 2021 r, w dniu [...] lipca 2021 r. oraz
[...] września 2021 r. czynności kontrolnych pod nieobecność osoby upoważnionej przez skarżącą albo innych osób, o których mowa w art. 81 a ust. 2 P.b., a jedynie w obecności pełnoletniego świadka, co zgodnie z art. 81 a ust. 3 P.b. jest wykluczone w przypadku czynności kontrolnych podejmowanych wobec podmiotu będącego przedsiębiorcą:
11. art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji, co przejawia w szczególności w niewyjaśnieniu na jakiej podstawie organ uznał, że inwestycja realizowana na ww. nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w B. nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, przez co motywy na podstawie których wydana została decyzja są dla Spółki niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania ponieważ organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przestanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji
i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; a także o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do niniejszej skargi dokumentów, tj.:
a) pism Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2021 r, znak [...] oraz z dnia [...] września 2021 r., znak [...], na fakt przyznania przez Prezydenta, że nie wydawał on opinii w zakresie związku przedmiotowej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19, jak też że nie wydawał on polecenia PINB wszczęcia niniejszego postępowania, co zostało błędnie zinterpretowane przez organy I i II instancji które wszczęły przedmiotowe postępowanie w oparciu o tę błędną interpretację,
b) opinii z dnia [...] sierpnia 2021 r. wydanej przez prof. dra hab. med. A. P. - specjalisty z zakresu m.in. chorób zakaźnych oraz zdrowia publicznego, na fakt prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych pod nadzorem eksperta medycznego, co potwierdza związek tych robót
z ustawową przesłanka przeciwdziałania COVID-19;
c) opinii z dnia [...] września 2021 r. prof. dra hab. n. med. N. W. specjalistę psychiatrę, psychoterapeutę, Prezesa Oddziału P. Polskiego Towarzystwa Psychiatrycznego, pracownika naukowo-dydaktycznego na Uniwersytecie Medycznym w B. - na fakt istnienia ścisłego związku przedmiotowej inwestycji, prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] w B., z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19;
d) opinii z dnia [...] sierpnia 2021 r. wydanej przez dr hab. R. S. profesora Politechniki W. oraz dr hab. I. Z. profesora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. - na fakt dokonania przez inwestora prawidłowej wykładni art. 12 specustawy;
e) krytycznej glosy autorstwa dr Macieja Hadel dotyczącej wyroku WSA
w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r, sygn. akt: II SA/Bk 369/21 pt.: "Wykładnia art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r specustawy covidowej" opublikowanej w Kwartalniku Samorządu Terytorialnego nr 3/2021 - na fakt krytycznego stanowiska środowiska naukowego w kwestii działań organów nadzoru budowlanego oraz WSA w Białymstoku wobec inwestycji mających na celu przeciwdziałanie COVID-19 na gruncie art. 12 specustawy:
f) przykładowych stanowisk organów architektoniczno-budowlanych oraz organów nadzoru budowlanego działających na terenie kraju w zakresie stosowania przepisów specustawy - na fakt wykazania, że art. 12 specustawy. wyłączający obowiązywanie przepisów P.b. wobec tego typu inwestycji, wyklucza możliwość ingerencji organów architektoniczno-budowlanych oraz organów nadzoru budowlanego w proces rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19;
g) nagrania video z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB
w dniu [...] września 2021 r. - na fakt dopuszczenia się przez organ I instancji licznych nieprawidłowości podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych na innej inwestycji, za które Prezydent skierował wobec inspektora pismo
o wyciągniecie konsekwencji służbowych względem samego siebie;
h) dokumentu urzędowego - protokołu stanu faktycznego z dnia [...] września 2021 r. sporządzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. M. Z. (w załączeniu do skargi skarżącej do WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2021 r.) - na fakt dopuszczenia się przez organ I instancji licznych nieprawidłowości podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu [...] września 2021 r.. a zwłaszcza przeprowadzenie ich pod nieobecność Inwestora, jak też właściciela nieruchomości, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja, z uwagi na konieczność wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wątpliwości, co ze względu na zgłoszenie niniejszych wniosków jednocześnie ze złożeniem przedmiotowej skargi, nie wpłynie w żaden sposób na nadmierne przedłużenie postępowania;
Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się
w aktach niniejszej sprawy dokumentów, do których - mimo zgłoszenie przez skarżącą stosownych wniosków - organy nie ustosunkowały się na etapie postępowania administracyjnego, tj.:
a) opinii ekspertów z dnia [...] lipca 2021 r. wydanej przez dra hab. med. T. D. - biegłego z zakresu mikrobiologii, wirusologii i diagnostyki laboratoryjnej oraz prof. zw. dra hab. n. med. K. F. - biegłego specjalistę z zakresu kardiologii, chorób wewnętrznych, hipertensjologii i farmakologii klinicznej - na fakt istnienia ścisłego związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na części nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19;
b) pisma Urzędu Miejskiego w B. Departamentu Architektury z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], wydanego z upoważnienia Prezydenta - na fakt wydania nieuprawnionego (bez podstawy prawnej) polecenia organowi nadzoru budowlanego (PINB) podjęcia działań na podstawie przepisów P.b. w przedmiocie robót budowlanych mających na celu przeciwdziałanie COVID-19, prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] i [...] w B., w wyniku którego PINB wszczął niniejsze postępowanie, mimo że wcześniej pisemnie zapewnił inwestora o braku swojej właściwości w stosunku do tychże robót budowlanych;
c) dokumentu urzędowego - protokołu stanu faktycznego z dnia [...] grudnia
2020 r. sporządzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. P. G. (w załączeniu do skargi skarżącej do WSA
w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2021 r.) - na fakt licznych nieprawidłowości PINB podczas przeprowadzania czynności kontrolnych;
d) dokumentu urzędowego - protokołu stanu faktycznego z dnia [...] lipca 2021 r. sporządzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. M. Z. (w załączeniu do pisma Skarżącej z dnia [...] lipca 2021 r. - stanowisko w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego) - na fakt licznych nieprawidłowości PINB podczas przeprowadzania czynności kontrolnych;
Skarżąca wniosła również o skierowanie, na podstawie art. 267 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012 - Dz. Urz. U.E.
z dnia 26 października 2012 r. Nr C 326/47; dalej: "Traktat o funkcjonowaniu UE") do Trybunału Sprawiedliwości następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: Czy w świetle przepisu art. 41 ust 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej organy administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogą, nie przeprowadzając postępowania dowodowego, podważyć zasadność zastosowania przez inwestora uproszczonego trybu prowadzenia robót budowlanych, w sytuacji gdy możliwość skorzystania z tego uproszczonego trybu uzależniona jest od spełnienia ustawowej przesłanki, której weryfikacja wymaga specjalistycznej wiedzy (np. poprzez przeprowadzenie dowodu
z opinii biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii); a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podkreślając, że inwestycja prowadzona w ramach działalności komercyjnej dewelopera, nie stanowi działania w trybie art. 12 ust. 1 i 2 specustawy. Organ wniósł ponadto o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia [...] września 2021 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Wniosek ten został rozpatrzony przez sąd postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., na mocy którego odmówiono zawieszenia postępowania sądowego. Pismem z dnia
[...] grudnia 2021 r. PWINB poinformował, że decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] wydaną po wznowieniu ww. postępowania, odmówił uchylenia własnej (zaskarżonej) decyzji z dnia [...] września 2021 r.
Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w B.
W dniu [...] grudnia 2021 r. do sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącej Spółki, w którym podniosła ona argumentację uzupełniającą do skargi, wnosząc jednocześnie o: (1) dopuszczenie i przeprowadzenie (na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") przez WSA
w B., dowodu uzupełniającego z dołączonego do niniejszego pisma dokumentu, tj.: pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2021 r, znak: DIK. 053.103.2021 - na fakt ukazania braku kompetencji organów nadzoru budowlanego oraz organów architektoniczno-budowlanych do podejmowania działań w zakresie robót budowlanych prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID 19; (2) skierowanie, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu UE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: Czy w świetle zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej
i art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, stanowiącej ogólną zasadą prawa unijnego, a także zgodnie z zasadą swobody przedsiębiorczości wyrażoną w art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu UE i zasadą swobody świadczenia usług zawartą w art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu UE, organy administracji (nadzoru budowlanego) mogą egzekwować wykonanie nakazu rozbiórki budynku stanowiącego własność obywatela Państwa Członkowskiego przed końcowym rozstrzygnięciem sprawy, tj. przed wydaniem prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny; (3) zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia objętego pytaniem prejudycjalnym.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. skarżąca Spółka ponownie zawarła argumentację uzupełniającą do skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego wobec złożonego do NSA, w oparciu o art. 22 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 1 k.p.a., wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny
w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 specustawy.
Podczas rozprawy w dniu 24 lutego 2022 r. sąd postanowił oddalić wnioski skarżącej o zawieszenie postępowania, a ponadto: (-) dopuścić dowody
z dokumentów zawnioskowanych w skardze znajdujących się na str. 4 verte – 5 verte na okoliczności wskazywane w tych dokumentach; (-) dopuścić dowód z dokumentu załączonego do pisma procesowego Spółki z dnia 20 grudnia 2021 r. na okoliczność braku kompetencji organu nadzoru do działania w niniejszej sprawie oraz dokumentu zawnioskowanego w piśmie skarżącego z dnia 23 lutego 2022 r. na okoliczności tam wskazane; (-) oddalić wnioski o wystąpienie do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługują na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, realizowanego w ramach inwestycji prowadzonej pod nazwą "[...]".
Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. W art. 25 tej ustawy przyjęto zasadę, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (P.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte po [...] września 2020 r., a zatem w sprawie zastosowanie znajdują przepisy P.b. w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone ww. ustawą.
Zgodnie z art. 49e P.b. określającym przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części między innymi w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt 1) oraz kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy (pkt 6). Przytoczony przepis nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację czy też kontynuacji budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego.
Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 1 i ust. 3 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji
o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl natomiast art. 48a P.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3).
W sprawie niniejszej postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. PINB wstrzymał K. Sp. z o.o. spółka komandytowa budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "[...]" na części działek nr ew. gr. [...], [...], [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B. oraz zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. poinformował
o możliwości jej legalizacji poprzez złożenie wniosku i wniesienie opłaty legalizacyjnej. Na powyższe postanowienie wpłynęło zażalenie złożone przez K. Sp. z o.o. spółka komandytowa. W następstwie jego rozpoznania, PWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, informując że postanowienie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji, stąd ewentualne jego zaskarżenie nie wstrzymuje biegu 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o legalizację przedmiotowej budowy obiektu. Skarga K. Sp. z o.o. spółka komandytowa w B. wniesiona na ww. postanowienie do WSA w Białymstoku została oddalona wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r. II SA/Bk 369/21 (wyrok jest nieprawomocny).
Jak wynika zaś z ustaleń organów obu instancji, pomimo ostatecznego w dniu [...] marca 2021 r. postanowienia WINB w B. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r. nakazującego wstrzymanie robót, inwestor nie wstrzymał ich realizacji, co potwierdza protokół kontroli z dnia
[...] maja 2021 r. W terminie do dnia [...] kwietnia 2021 r. inwestor nie przedłożył również wniosku o legalizację. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie
w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności protokołach kontroli z dnia [...] maja 2021 r. oraz z dnia [...] lipca 2021 r i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu, nie są też co do zasady kwestionowane przez stronę skarżącą.
W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego, że zgodnie z art. 49e pkt 1 i pkt 6 P.b., organ zobligowany był wydać decyzję
w przedmiocie nałożenia obowiązki rozbiórki obiektu budowlanego.
W tym miejscu podkreślić należy, czego zdaje się nie zauważać strona skarżąca, że orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją nie wykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W myśl art. 49e pkt 1 i pkt 6 P.b.,
o czym była już mowa wyżej, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję
o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku
o legalizację w wymaganym terminie, a także w sytuacji kontunuowania budowy pomimo jej wstrzymania. Z treści przytoczonego przepisu wprost wynika, że decyzja
w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do inwestora. Odnosząc się do adresatów obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 P.b. obowiązki w formie nakazów
i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane
z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie
z poglądem przyjętym w orzecznictwie, w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, co też prawidłowo uczyniono w niniejszej sprawie.
Kwestie zaś dotyczące stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy zostały przesądzone w ostatecznym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie to było przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który w wyroku z dnia
1 czerwca 2021 r. II SA/Bk 369/21 podzielił w pełni ustalenia organów. Sąd
w składzie obecnym uznaje za prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne przyjęte za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych pod nazwą "[...]", prowadzona w ramach działalności komercyjnej dewelopera nie stanowi działania, o którym mowa w art. 12 ust. 2 specustawy, a zatem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), czego w konkretnym przypadku bezspornie nie dopełniono. Prawidłowo również organ przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny uregulowany w art. 48 P.b.
Poczynione zatem na wcześniejszym etapie postępowania ustalenia organu nadzoru budowlanego przesądziły zarówno kwestię popełnienia samowoli budowlanej, jej rozmiar, jak i warunki zalegalizowania samowolnej realizacji obiektu
a zatem kwestionowanie obecnie wcześniejszych, wyżej wymienionych a wiążących dla niniejszej sprawy ustaleń, trafia w próżnię.
Podzielając powyższe stanowisko, sąd dodatkowo wskazuje, że pogląd Sądu wyrażony w sprawie II SA/Bk 369/21 zbieżny jest z linią orzeczniczą prezentowaną przez tutejszy Sąd, jak i inne wojewódzkie sądy administracyjne.
Kwestia rozumienia przepisu art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy była przedmiotem analizy i oceny tut. Sądu, w tym również na tle spraw skarżącego m.in. w wyrokach: z dnia 1 czerwca 2021 r. II SA/Bk 369/21, z dnia 24 czerwca
2021 r. II SA/Bk 253/21, z dnia 14 października 2021 r. II SA/Bk 217/21 i z dnia
2 grudnia 2021 r. II 589/21. We wszystkich tych orzeczeniach Sąd konsekwentnie wskazywał, że art. 12 ust. 1 i 2 specustawy wiąże bardzo daleko idące ustępstwa wprowadzone na rzecz inwestorów (niestosowanie przepisów Prawa budowlanego czy zakazów zabudowy wynikających z przepisów planistycznych) z istnieniem związku owej inwestycji z "przeciwdziałaniem COVID-19", co uzasadnia twierdzenie, że powołane w tym przepisie "przeciwdziałanie tej chorobie" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco (tak: wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 72/21). Sąd akcentował przy tym kontekst i okoliczności uchwalenia owego przepisu, tj. sytuację panującą w pierwszym i drugim kwartale 2020 roku, kiedy w zasadzie cały świat został zaskoczony wirusem SARS-COV-2. Stąd też zliberalizowanie wszelkiej aktywności budowlanej winno być odczytywane jako krok wówczas konieczny, ale nie dowolny. Ustawodawca wyraźnie bowiem powiązał owe koncesje
z "przeciwdziałaniem COVID -19". Dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy. Powyższe wskazuje, że "przeciwdziałanie Covid-19" zamierzone w art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 specustawy miało w swym pierwotnym założeniu przynieść efekt natychmiastowy, minimalizujący procedury formalno-prawne mogące wykluczać stworzenie w jak najkrótszym czasie bazy infrastrukturalnej do przeciwdziałania epidemii.
W tym stanie rzeczy nie ma podstaw, aby obecnie kwestionować stanowisko organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej, zgodnie z którym działalność komercyjna (deweloperska) skarżącego nie wpisuje się w powyższe założenie co do celu art. 12 specustawy. Ocena organów wyrażona w tym względzie jest prawidłowa, uwzględnia szczególny charakter regulacji art. 12 oraz kontekst jej wprowadzenia. Organy nie poprzestały przy tym wyłącznie na wskazaniu na komercyjny charakter działalności inwestora, ale uzasadniły dlaczego w ich ocenie, działalność ta nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z przeciwdziałaniem Covid-19. Wskazały, że przeciwdziałanie Covid-19 ma istotnie zwalczać Covid-19,
a jeśli działalność inwestora służy innemu celowi (cel realizowany jest przy okazji), nie może być uznana za przeciwdziałanie tej chorobie. Stanowisko to należy zaakceptować. Nie ulega również wątpliwości, że działalność Spółki, w tym także inwestycja pod nazwą "[...]", skierowana jest przede wszystkim na osiągnięcie zysku ekonomicznego (vide obszerna argumentacja w skardze oraz
w kolejnych pismach procesowych dotycząca zapewnienia dostępności mieszkań w spornej inwestycji dla ludzi dotkniętych skutkami ekonomicznymi kryzysu związanego z epidemią, przy czym bezspornie dostępność tę skarżący chce zapewnić przez sprzedaż mieszkań). Jednocześnie zapewnienie zainstalowania szeroko opisanych rozwiązań technicznych mających zmniejszyć rozprzestrzenianie się wirusa czy umożliwiających bezproblemowe odbycie izolacji (system dostaw towarów przez śluzy) jest celem osiąganym przy okazji (towarzyszącym) sprzedaży mieszkań a nie głównym celem inwestycji. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że każdy nowo powstały budynek przystosowany do pobytu ludzi, w tym budynek mieszkalny wielorodzinny, może służyć za miejsce, w którym możliwe będzie odbycie kwarantanny. Także w każdym budynku można zastosować mniej lub bardziej zaawansowane technologicznie sposoby dezynfekcji czy izolacji. Nie może jednak ujść uwadze, że zwolnienie w art. 12 specustawy od stosowania przepisów P.b. nie dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające Covid-19, lecz dotyczy wyłącznie obiektów których budowa pozostaje w bezpośrednim, realnym i istotnym związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem. Trafnie organy oceniły, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.
Powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, że przepis art. 2 ust. 2 specustawy został zmieniony 31 marca 2020 r. w ten sposób, że rozszerzono definicję "przeciwdziałania Covid-19" z "wszelkich czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków" także o "zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych". Skarżąca Spółka zmianie tej nadaje istotne znaczenie wyprowadzając ekonomiczne uzasadnienie "przeciwdziałania Covid-19" dla swojej inwestycji, która ma zwiększyć na rynku ilość lokali mniejszych, tańszych, a przez to dostępnych dla osób dotkniętych skutkami ekonomicznymi kryzysu związanego z Covid-19. Skarżący jednak konsekwentnie pomija, że przepis art. 2 ust. 2 specustawy - także w ww. zmienionym brzmieniu - nadal powinien być interpretowany w ten sposób, aby likwidacja skutków Covid-19 (także społeczno-gospodarczych) była bezpośrednim celem działań inwestycyjnych krótkoterminowych, a więc skutecznych natychmiastowo. Tymczasem w przypadku skarżącego głównym profilem jego działalności nie jest osiągnięcie ww. efektu a jedynie deklarowane uczestniczenie
w zwalczaniu pandemii. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2265/20, "związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID -u".
Nie zasługuje również na podzielenie argument o umożliwieniu wykorzystania lokali w spornej inwestycji jako miejsc izolacji bądź kwarantanny. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w powoływanej wyżej wyroku w sprawie VII SA/Wa 2265/20, zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.)
w przypadku konieczności poddania izolacji lub kwarantannie osób, o których mowa w ust. 1 (skierowanych do izolacji/kwarantanny przez inspektora sanitarnego) i ust. 5 (choroba dotychczas nierozpoznana), wojewoda zapewnia warunki izolacji lub kwarantanny przez zapewnienie odpowiednich pomieszczeń, wyposażenia oraz skierowanie do pracy osób posiadających odpowiednie kwalifikacje. To więc, że inwestor w opisie inwestycji używa nazwy choroby COVID-19 i – zgodnie ze wskazanym przepisem – może co najwyżej oferować później swoje lokale po ich wybudowaniu do wykorzystania w ten lub inny sposób w związku
z przeciwdziałaniem Covid-19, nie jest jednoznaczne z tym, że już dysponuje zgodą czy nawet porozumieniem organu właściwego do kierowania na kwarantannę/izolację, czy też zwalczającego w imieniu państwa polskiego COVID-19. Nie istnieje więc bezpośredni, realny i istotny związek inwestycji
z przeciwdziałaniem Covid-19 w rozumieniu jak przedstawiły organy w zaskarżonej decyzji i sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Z racji na powyższe stwierdzić trzeba, że działania inwestora wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, a zatem organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia postępowania administracyjnego
w zakresie swojej właściwości. Powtórzyć zatem należy za orzeczeniem II SA/Bk 369/21, że "skoro (...) dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (zresztą inwestor o takie pozwolenie wystąpił w dniu [...] lutego 2020 r., ale uzyskał decyzję odmowną z dnia [...] sierpnia 2020 r. – k. 23 akt adm.), zaś teren inwestycyjny objęty jest planem miejscowym, w którym przeznaczony został pod zabudowę usługową (inną niż zamierzenie inwestycyjne
w postaci budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych), organy uprawnione były do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i poinformowania o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b.".
Z kolei w kontekście zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepis art. 12 specustawy nie nakłada obowiązków bądź ograniczeń, ale właśnie od przewidzianej prawem reglamentacji zwalnia, zatem zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. już z tego tylko powodu nie ma racji bytu.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że złożenie informacji w trybie art. 12 ust. 2 specustawy i wskazanie na realizację inwestycji
"w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" wyklucza kompetencje organów nadzoru budowlanego do kontroli takiej inwestycji, w tym z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 2 specustawy. Zdaniem sądu, założeniem ustawodawcy nie było zdjęcie z inwestorów jakichkolwiek rygorów prawnych wynikających z ustaw wymienionych w art. 12 ust. 1 specustawy tylko i wyłącznie dlatego, że w informacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy wskażą na realizację inwestycji
"w związku z przeciwdziałaniem Covid-19". Taka interpretacja prowadzi do akceptowania nieuzasadnionej samowoli inwestycyjnej. Tymczasem właśnie sformułowanie warunku "przeciwdziałania Covid-19" wskazuje, że jego spełnienie musi podlegać weryfikacji. Wykładnia funkcjonalna i systemowa ww. przepisów, odwołująca się do okoliczności ich wprowadzenia, uprawnia do wniosku że właściwe do weryfikacji są organy nadzoru budowlanego. W sprawie nie doszło więc do naruszenia przepisów o właściwości organów administracji publicznej, a decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. polegającą na ich wydaniu przez niewłaściwe organy.
Mając na uwadze powyższe za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowej wykładni przepisu art. 12 ust. 1 i 2 specustawy w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a. oraz Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skargi, organy nadzoru budowlanego jako ustawowo powołane do przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego były i nadal są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do kontroli każdego zamierzenia inwestycyjnego, także realizowanego po złożeniu informacji na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy. Podkreślić wręcz należy, że to skarżący, będąc lokalnym deweloperem i posiadającym kilka spółek deweloperskich, forsując korzystną dla siebie wykładnię art. 12 specustawy zamierza obchodzić przepisy prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pozorem włączenia się w walkę z pandemią. To więc nie działania PINB i PWINB są niezgodne z Konstytucją jak sugeruje skarżący, a rozumienie przepisów ustawy zaprezentowane w skardze, które powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP. Inne firmy deweloperskie czy też inwestorzy stawiani byliby w różnych sytuacjach, w zależności jedynie od tego, czy powołują się czy też nie na przeciwdziałanie COVID-19.
Tym samym, poczynione w sprawie ustalania dawały podstawę do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stanowią one niemal w całości powtórzenie argumentacji prezentowanej w sprawie II SA/Bk 369/21 i były już przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r. Dodać jedynie należy, że czynności kontrolne dokonane w sprawie niniejszej w dniu [...] maja 2021 r, jak i [...] lipca 2021 r., przeprowadzone zostały przez PINB nie w ramach kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców pod rządami ustawy Prawo przedsiębiorców, tylko na podstawie przepisu art. 81 ust. 4 P.b., zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Kontrole uregulowane w Prawie przedsiębiorców oraz w Prawie budowlanym są niezależnymi od siebie trybami mającymi za przedmiot inne zakresy kontroli i inne regulacje.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi naruszenia art.
8 § 1 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. jakoby uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało prawu, w szczególności w zakresie nie wyjaśnienia przesłanek dlaczego sporna inwestycja nie mogła być uznana za związaną z przeciwdziałaniem COVID-19. Wbrew twierdzeniom skargi, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej oraz wskazanie na podstawie jakich dowodów organy ustaliły kluczową okoliczność dla podjęcia rozstrzygnięcia
w niniejszej sprawie, a mianowicie fakt nie wywiązania się z obowiązków nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Tym samym, w ocenie sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie naruszało art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.
Sąd dopuścił w większości zawnioskowane w skargach i odrębnych pismach procesowych dowody, jednak nie podważają one oceny organów. Zaprojektowane rozwiązania techniczne i epidemiologiczne nie były w sprawie przez organy ani przez sąd kwestionowane, tyle że nie przesądzają one o inwestycji jako mającej związek
z przeciwdziałaniem Covid-19 w rozumieniu art. 2 ust. 2 specustawy. Przedłożone zaś opinie ekspertów sporządzone w lipcu i sierpniu 2021 r., nie podważają stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych. Tym samym z oczywistych względów nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodać należy, że sąd dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej w tej konkretnej sprawie i ocena ta jest zindywidualizowana, niezależna od praktyki organów administracji publicznej
w innych sprawach, rejonach kraju czy nawet oceny innych sądów w podobnych sprawach.
Z kolei odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, należy wyjaśnić, że zwrócenie się sądu z pytaniem prawnym do TSUE jest obowiązkiem sądu jedynie w przypadku wątpliwości co do wykładni prawa Unii (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4028/17, LEX nr 3047602). Sąd w tej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie powziął, w szczególności że wniosek skarżącego był nader ogólny i nie znajdował oparcia w stanie faktycznym sprawy.
Z treści art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wprowadzającej zasadę prawa do dobrej administracji nie można wywieść, jak oczekuje tego skarżący, że organy nadzoru budowlanego zaniechają wykonywania ciążących na nich obowiązków, w szczególności związanych z kontrolowaniem przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego, także realizowanego po złożeniu zgłoszenie na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ocena, czy względem konkretnych "czynności budowlanych" może mieć zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy nie wymaga wiadomości specjalnych i w tym zakresie nie jest niezbędne powołanie biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii. Podobnie z treści w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii wyrażającego zasadę proporcjonalności, a także zgodnie z zasadą swobody przedsiębiorczości wyrażoną w art. 49 Traktatu
o funkcjonowaniu UE i zasadą swobody świadczenia usług zawartą w art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu UE, nie można wywieść, że organy nadzoru budowlanego zaniechają wykonywania ciążących na nich obowiązków, z uwagi na ewentualną egzekucję nakazu rozbiórki budynku. Niniejsze postępowanie nie dotyczy postępowania egzekucyjnego. Stwierdzenie braku konieczności wystąpienia
z pytaniem prejudycjalnym skutkuje brakiem podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 5 P.p.s.a.
Reasumując, zdaniem sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak
w sentencji.