II SA/Bk 840/10

II SA/Bk 840/10 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2011-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
art. 29 ust.1 i 3,
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie i zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego przepływu wody. oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] października 2010r. nr[...], po rozpatrzeniu odwołań W. L. i P. M. S, od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] września 2010r. nr [...] uznającej, że na działce nr [...] obrębu wsi W. nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w wyniku podniesienia około 1,5 m terenu tej działki, przylegającej bezpośrednio do koryta rzeki D., dokonana przez jej właściciela P. M. S. (pkt 1) oraz zobowiązującej właściciela tej działki do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D. w terminie do dnia 30 czerwca 2011r., co należy poprzedzić opracowaniem wodnoprawnym i uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego (pkt 2),
1. uchyliło pkt 2 zaskarżonej decyzji;
2. zobowiązało właściciela działki nr [...] P. M. S. do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D., w terminie do 31 grudnia 2010 r. poprzez: obniżenie pasa gruntu na głębokości ok. 1,5 m i szerokości 40 m od linii brzegowej rzeki
D. na działce nr [...] obrębu wsi W.,
3. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna:
W dniu 6 kwietnia 2010r. W. L. wystąpił do Urzędu Gminy w Z. z wnioskiem w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, dokonanej na działce nr [...] obrębu wsi W. Wnioskodawca podał, że właściciel działki nr [...], graniczącej z rzeką D. podniósł powierzchnię działki o 1,2 m, co spowodowało zmianę rozlewisk tej rzeki i przyczyniło się do zalewania jego siedliska (domu wraz z zabudowaniami), położonego na działkach nr [...] i [...].
Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...]września 2010r. uznał, że na działce nr [...] obrębu wsi W. nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz zobowiązał właściciela tej działki P. M. S. do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D. w terminie do 30 czerwca 2011r., co należy poprzedzić opracowaniem operatu wodnoprawnego i uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) – pkt 2.
W uzasadnieniu organ podał, iż na podstawie oględzin na gruncie z udziałem stron ustalono, że w latach 80-tych pobudowano most, który był użytkowany do 2002 roku oraz uregulowano koryto rzeki D., pozostały natomiast liczne zakola w postaci nieużytków. Podmokły teren obejmował również działkę nr [...]. Właściciel tej działki wyjaśnił, że przed wykonaniem spornego nasypu teren działki był podmokły i stanowił nieużytek, w związku z tym w celu dojechania do mostu usypano drogę, która była przejezdna nawet w okresie spływu wód powodziowych. Dalej organ ustalił, że wiosną 2010 roku P. M.S. nawiózł na swoją działkę nr [...] grunt na wysokość korony istniejącej drogi (tj. od 1 do 1,5 m) i rozplantował go na całej powierzchni działki oraz w pasie koryta rzeki. Nawiezienie ziemi na działkę nr [...], które powtórzono w sierpniu 2010r., spowodowało zlikwidowanie naturalnej doliny rzeki D. i ograniczenie tej doliny do pasa z jednej strony rzeki, tj. od strony posesji W. L. Na tej podstawie organ stwierdził, iż wykonane prace na działce nr [...], szczególnie podwyższenie terenu, zakłóciły stan wody na gruncie, albowiem spływająca woda po ulewnych deszczach oraz w okresie wiosennych roztopów będzie kierować się na posesję W. L. Ponadto w związku z tym, iż przepływ doliną rzeki D. będzie odbywać się tylko jedną stroną terenu zalewowego, spiętrzony wysoki poziom wody będzie powodował zalewanie terenów na większym obszarze niż dotychczas. Końcowo organ stwierdził, że skoro nastąpiła zmiana ukształtowania terenu w wyniku nasypu ziemi na działce nr [...], zakres robót z usunięciem części nasypu powinien być wykonany w oparciu o parametry zawarte w operacie wodnoprawnym i na warunkach pozwolenia wodnoprawnego, które jest wymagane zgodnie z art. 122 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Obowiązek zaś opracowania operatu wodnoprawnego i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ciąży na właścicielach działki nr [...].
Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Ł. złożyli W. L. i M. P. S. W. L. podał, że termin przywrócenia do stanu poprzedniego do dnia 30 czerwca 2011r. jest stanowczo za długi, albowiem do tego czasu może być co najmniej dwa razy zalany z powodu przedmiotowego nasypu.
M. S. wniósł natomiast o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia
[...] października 2010r. uchyliło pkt 2 skarżonego rozstrzygnięcia i zobowiązało właściciela działki nr [...] P. M. S. do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D., w terminie do 31 grudnia 2010 r. poprzez: obniżenie pasa gruntu na głębokości ok. 1,5 m i szerokości 40 m od linii brzegowej rzeki D. na działce nr [...] obrębu wsi W., w pozostałym zaś zakresie decyzję utrzymano w mocy. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkoda dla gruntów sąsiednich.
W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie przeprowadzono w dniu 23 sierpnia 2010r. oględziny, przesłuchano w charakterze świadków R. T., C. S., W. P. i S. T. oraz dopuszczono dowód z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno prawnego inż. M. Z. Na podstawie sporządzonej opinii ustalono natomiast, że dokonane zmiany stanu wody na gruncie, spowodowane wykonaniem nasypu na działce nr [...] przez M.S. doprowadziły do tego, że obecnie przepływ wody doliną rzeki D. odbywa się jedną stroną terenu zalewowego.
W wyniku powyższego wytworzy się spiętrzenie wody na moście i woda jest skierowana na przeciwległy brzeg, tj. na działki nr [...] i [...]. W związku zaś z tym, że na przepływ wody pozostaje pas o szerokości 20 m, pomiędzy mostem, a zabudowaniami W. L.– stworzy się wysoki poziom wody, a w konsekwencji nastąpi zalewanie terenów na większym obszarze niż miało to miejsce przed podwyższeniem działki. W ocenie Kolegium opinia biegłego jest rzetelna, dokładna, przekonująca i koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Na podstawie powyższej opinii organ stwierdził, że w sprawie niniejszej wystarczającym działaniem, by przywrócić naruszone stosunki wodne i nie dopuścić do tego, aby w przyszłości dochodziło do powstawania szkód na gruntach sąsiednich jest zobowiązanie właściciela działki nr [...] do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej pasa gruntu na głębokości ok. 1,5 m i szerokości 40 m od linii brzegowej rzeki D. na działce nr [...] obrębu wsi W. Wyznaczenie wykonania prac opisanych w sentencji jest możliwe i winno nastąpić do dnia 31 grudnia 2010 r. z uwagi na niebezpieczeństwo zalewania terenów sąsiednich. Natomiast nie jest potrzebne uzyskanie przez zobowiązanych opracowania wodnoprawnego i pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie prac opisanych w sentencji decyzji, skoro mają one polegać jedynie na przywróceniu w części do stanu poprzednio istniejącego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł P. S. zarzucając mu:
1) naruszenie art. 139 kpa, poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej;
2) naruszenie art. 29 ust.3 prawa wodnego poprzez zaniechanie nakazania właścicielowi gruntu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oraz ustalenie terminu przywrócenia stanu poprzedniego, podczas gdy podany przepis nie daje takiej możliwości;
3) naruszenie art. 29 prawa wodnego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił dodatkowo, że organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, a przeprowadzony w sprawie dowód z opinii biegłego jest tendencyjny, nierzetelny i stronniczy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius, argumentując, że odwołanie wniósł nie tylko skarżący, ale i W. L., a więc strony o sprzecznych interesach i przeciwstawnych żądaniach. Za nietrafny organ uznał też zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 kpa, argumentując, że organ I instancji zebrał materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wyczerpujący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialonprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Art. 29 ust. 2 cytowanej ustawy nakłada na właściciela gruntu obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkoda dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Przesłanką do zastosowania powyższego przepisu jest wykazanie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu, np. wskutek przeprowadzenia określonych prac powodujących określone zmiany na jego gruncie, takich jak nawiezienie ziemi. Do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy konieczne jest również ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wydanie decyzji wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które doprowadzi do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy szkodzą one gruntom sąsiednim.
Przywołane unormowanie prawne przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy, a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego, przy czym ustawa nie zawiera żadnej dodatkowej regulacji, z której wynikałoby, iż preferowane jest jedno z w/w rozwiązań. Z treści art. 29 ust. 3 ustawy nie wynika zatem, jak to wywodzi to skarżący, by ustawodawca w sytuacji zmiany stanu wody na gruncie preferował jako podstawowe rozwiązanie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepis ten nie przewiduje, by przywrócenie stanu poprzedniego miało charakter subsydiarny, lecz traktuje oba wskazane nim rozwiązania równoważnie. Organ w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania (tak: WSA w Lublinie w wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r. II SA/Lu 912/2007 LexPolonica nr 1937590). Rozważając zasadność wyboru - przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, organ winien mieć na uwadze, iż nieruchomości sąsiednich nie powinny dotykać skutki bezprawnej zmiany stosunków wodnych na gruncie, a podjęte rozstrzygnięcie winno zapewniać skuteczne zapobieżenie szkodom. Organ orzekający w ramach uznania administracyjnego, zgodnie z art. 7 kpa, winien mieć na uwadze słuszne interesy stron postępowania. Winien on zatem zastosować takie rozwiązanie, które, przy spełnieniu wymogu skuteczności, będzie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione, rozwiązanie to powinno zapewniać realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana, jednocześnie nie powinno ono w sposób zbędny obciążać właściciela nieruchomości, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z 20 maja 2010r. II SA/Gd 226/10, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Organ nie powinien natomiast nakładać na stronę obowiązków, których wykonania nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż w przypadku nałożenia obowiązku, którego realizacja będzie wymagała od zobowiązanego uzyskania pozwolenia na budowę i sporządzenia odpowiedniego projektu technicznego, organ rozstrzygający
w sprawach ze stosunków wodnych nie będzie uprawniony do sprawdzenia zgodności takich dokumentów z prawem. Jakkolwiek w gestii organów administracyjnych pozostaje wybór środka w ramach dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy, to powinny one zwrócić również uwagę, aby nakładać tego rodzaju obowiązki, których wykonanie są w stanie zweryfikować w ramach własnych uprawnień i dyspozycji przepisu, na podstawie którego dany obowiązek został nałożony (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 539/10).
Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu wody na działce nr [...], wskutek nawiezienia w marcu, kwietniu i sierpniu 2010 roku przez właściciela tej działki – P. M. S. gruntu, który został rozplantowany równomiernie po całej powierzchni, począwszy od drogi i przez wioskę aż do samego koryta rzeki D. Ponadto w pasie 3-metrowym przy rzece (należącym do Skarbu Państwa) właściciel działki nr [...] wykonał nasyp na wysokość korony istniejącej drogi gruntowej. Dokonane zmiany doprowadziły do tego, że obecnie przepływ wody doliną rzeki Dąb odbywa się jedną stroną terenu zalewowego, a w konsekwencji dochodzi do spiętrzenia wody na moście i woda jest skierowana na przeciwległy brzeg, tj. na działki nr [...] i [...]. Powyższe okoliczności znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą zastrzeżeń, nie są też kwestionowane przez strony postępowania, w tym skarżącego.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 w/w ustawy organy przed podjęciem rozstrzygnięcia przeprowadziły dowód z oględzin oraz dowód z opinii biegłego, co miało również wpływ na wybór odpowiedniego środka likwidującego szkodliwe dla gruntów sąsiednich działania właściciela działki nr [...]. Takie działanie organów jest uprawnione i wskazane, co podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. (sygn. akt II OSK 613/07).
Z opracowanej opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego jednoznacznie wynika, że zakłócenie stanu wód na gruncie nastąpiło ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przy czym jak wskazano we wnioskach końcowych, w bezpośrednim związku przyczynowym zmiany stanu wody na gruncie, który może powodować szkody na działkach sąsiednich, pozostaje fakt nawiezienia gruntu
i podniesienie o około 1,5 m terenu działki nr [...], przylegającej bezpośrednio do koryta rzeki D., przez jego właściciela. Stąd wedle opinii zapobiegnięcie powstawaniu szkód powinno obejmować usunięcie pasa gruntu szerokości około 40 m od linii brzegowej, który należy obniżyć na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, koniecznym do dokonania zmiany ukształtowania terenu w dolinie zalewowej rzeki D.
W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji publicznej zobligowane były do wydania decyzji, nakładającej na właściciela działki nr [...], co najmniej jeden z obowiązków wymienionych w art. 29 ust. 3, co też prawidłowo uczyniły. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie wystarczającym działaniem zmierzającym do przywrócenia dawnych stosunków wodnych i zapobiegającym powstawaniu szkód na gruntach sąsiednich, będzie zobowiązanie właścicieli działki nr [...] do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D. poprzez obniżenie pasa gruntu na głębokości 1,5 m i szerokości 40 m od linii brzegowej rzeki na działce nr [...]. Za słuszny uznać również należy pogląd, iż w sprawie niniejszej nie będzie potrzebne uzyskanie przez zobowiązanych opracowania i pozwolenia wodnoprawnego, skoro prace te polegać mają jedynie na przywróceniu w części do stanu poprzedniego.
Reasumując stwierdzić należy, iż przyjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy zakłóconego stanu wód na gruncie odpowiada prawu, zostało przy tym uzasadnione w sposób nie budzący zastrzeżeń, zgodne jest także z prezentowaną linią orzeczniczą, opowiadającą się za szeroką interpretacja art. 29 ust. 3 ustawy, wedle której przez przywrócenie stanu poprzedniego rozumie się także wykonanie prac ziemnych, które wprawdzie nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu, jaki istniał na danej nieruchomości w okresie przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych, lecz wystarczających by te naruszone stosunki wodne przywrócić i nie dopuścić do powstawania szkód na gruntach sąsiednich w przyszłości (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z 10 lutego 2011r., II SA/Bk 789/10, oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 26 października 2009 r. II SA/Kr 1284/097, oba dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Z wyżej wymienionych powodów zaskarżona decyzja, wbrew wywodom skargi, nie narusza prawa materialnego.
W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego
w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Niezasadny jest również zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie wyrażonego w art. 139 kpa zakazu reformationis in peius. Przepis ten wskazuje, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny.
W sytuacji jednak, gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, to zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony) - Komentarz do art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Z podanych względów organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie nie musiał wykazywać, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź rażąca narusza interes społeczny.
W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze argumenty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.