II SA/Bk 836/23

II SA/Bk 836/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Grzegorz Dudar /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2516
art. 46 ust. 1, art. 47
Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 11 września 2023 r. nr KO.401/12/23 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z 11 września 2023 r. znak KO.401/12/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Suwałki z 19 lipca 2023 r. znak PP.671.16.2023.BŻ o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. 1. W piśmie z 24 lutego 2023 r. T. O. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy Suwałki (dalej: Wójt) o "potwierdzenie zgodności wzorcowego regulaminu strzelnicy za zgodność z obowiązującym". Powyższy wniosek uzupełnił w piśmie z 1 marca 2023 r. formułując żądanie "o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy".
2. Wezwaniem z 22 marca 2023 r. Wójt zwrócił się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień i dostarczenie organowi: decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania oraz pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowlanego/pozwolenia na użytkowanie strzelnicy, wskazanie lokalizacji strzelnicy. Pouczył stronę, że nieuzupełnienie wymaganych dokumentów stanowić będzie o braku podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oraz o wydaniu decyzji w oparciu o złożony wniosek. Jednocześnie organ powołał obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych dotyczące kwestii materialnoprawnych związanych z zatwierdzaniem regulaminu strzelnicy.
W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z 5 kwietnia 2023 r. wnioskodawca wskazał, że strzelnica nie będzie obiektem budowlanym, a ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (dalej: u.b.a.) nie zawiera definicji strzelnicy. W związku z tym Wójt nie ma umocowania prawnego do badania w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy czy jest ona i jakiego rodzaju obiektem budowlanym.
3. Decyzją z 12 kwietnia 2023 r. znak PP.671.16.2023.BŻ Wójt nie zatwierdził "Regulaminu strzelnicy przedłożonego wnioskiem z dnia 24 lutego 2023 r.". Zdaniem organu niezależnie od charakteru strzelnicy konieczne jest w pierwszej kolejności potwierdzenie legalności jej wybudowania i użytkowania, zaś dopiero na końcu następuje zatwierdzenie regulaminu strzelnicy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. O.
Decyzją z 12 czerwca 2023 r. SKO w Suwałkach uchyliło decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest najistotniejszego dokumentu sprawy, tj. regulaminu strzelnicy, który miałby zostać zatwierdzony. Zdaniem Kolegium wzorcowy regulamin określony w przepisach wykonawczych, tj. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic - stanowi jedynie wzorzec dla regulaminów indywidualnie ustalanych dla poszczególnych strzelnic. Oczywistym jest zatem, że do wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy winien być dołączony sporządzony przez wnioskodawcę i dostosowany do danej strzelnicy regulamin, co nie nastąpiło.
4. Ponownie prowadząc postępowanie w piśmie z 15 czerwca 2023 r. Wójt wezwał wnioskodawcę, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 47 u.b.a., do przedłożenia regulaminu strzelnicy – "zindywidualizowanego i dostosowanego do zorganizowanej przez wnioskodawcę strzelnicy", a także do przedłożenia decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania oraz pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowlanego/pozwolenia na użytkowanie strzelnicy. Pouczył, że niezastosowanie się do wezwania spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia.
Przy piśmie z 27 czerwca 2023 r. wnioskodawca przedłożył dokument zatytułowany "Regulamin strzelnicy" oraz wniósł o jego zatwierdzenie jako "zgodnego z regulaminem wzorcowym".
5. Decyzją z 19 lipca 2023 r. Wójt nie zatwierdził "Regulaminu Strzelnicy przedłożonego wnioskiem z dnia 27 czerwca 2023 r.". Zdaniem organu strona przedłożyła co prawda dokument o nazwie "regulamin strzelnicy", jednak pomimo wezwania nie dostarczyła zindywidualizowanego i dostosowanego do zorganizowanej strzelnicy regulaminu. Nie przedłożyła także decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania oraz innych formalnoprawnych zgód (pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowlanego) wskazujących na jej legalność. W pozostałym zakresie uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej oparto na tych samych motywach, co pierwotna odmowna decyzja Wójta z 12 kwietnia 2023 r. Organ pierwszej instancji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazano na konieczność zachowania sekwencji zdarzeń prowadzących do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania strzelnicy, tj. w pierwszej kolejności potwierdzenia legalności lokalizacji strzelnicy i jej budowy, następnie potwierdzenia możliwości przystąpienia do jej użytkowania a dopiero na koniec zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Wskazał, że do potwierdzenia posiadania uprawnień do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu oraz jej powstania zgodnie z prawem należy uzyskać odpowiednie zgody i zachować wymagania wynikające z prawa budowlanego.
6. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. O. Zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, niezbadanie treści przedłożonego zindywidualizowanego regulaminu strzelnicy, który zawiera wszystkie niezbędne treści zgodnie z wzorcowym regulaminem, o którym mowa w przepisach rozporządzenia;
2) przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7a § 1 k.p.a. przez niewskazanie podstawy prawnej uzależniającej zatwierdzenie regulaminu strzelnicy od uzyskania zgód odpowiednich organów i rozstrzygnięcia wątpliwości w tym zakresie na niekorzyść skarżącego;
3) prawa materialnego, tj. art. 47 u.b.a. przez uzależnienie wydania decyzji zatwierdzającej od spełnienia dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie warunków.
Zdaniem odwołującego się u.b.a. nie uzależnia zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od spełnienia dodatkowych warunków. W postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie bada się czy i jakiego rodzaju obiektem budowlanym jest strzelnica. Organ zamiast na zbadaniu przedłożonego projektu regulaminu skupił się na kwestiach dotyczących nieruchomości, jej użytkowania i rozbudowy. Tymczasem strzelnica nie będzie obiektem budowlanym, gdyż dla jej funkcjonowania wykorzystane zostanie wyłącznie naturalne ukształtowanie terenu. Dalej wskazano, że u.b.a. nie zawiera definicji strzelnicy i nie reguluje szczegółowo zasad organizowania i funkcjonowania strzelnic, a stanowi jedynie, że powinny być one zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Dlatego działanie organu w sprawie niniejszej powinno ograniczać się do oceny czy przedłożony projekt regulaminu strzelnicy jest zgodny z regulaminem wzorcowym. Odwołujący wskazał orzeczenia sądów administracyjnych.
7. Zaskarżoną decyzją z 11 września 2023 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 19 lipca 2023 r. Wskazało, że przepisy u.b.a. nie pozwalają na zatwierdzenie regulaminu strzelnicy przedłożonego przez stronę. Jest to dokument bardzo ogólny, nieposiadający żadnych konkretnych informacji i ustaleń w przedmiocie funkcjonowania organizowanej strzelnicy, podczas gdy regulamin powinien być dostosowany do realiów danej strzelnicy. Dodatkową przeszkodą do zatwierdzenia regulaminu przedstawionego przez stronę jest brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że strzelnica istnieje i została zorganizowana z zachowaniem wymogów stawianych przez prawo. Skarżący konsekwentnie odmawia dostarczenia takich dokumentów. Wskazuje, że strzelnica zostanie zorganizowana na działce nr [...] w miejscowości O. i nie będzie obiektem budowlanym (wykorzysta naturalne ukształtowanie terenu). Jednakże, jak wskazało SKO powołując regulacje art. 46 ust. 1, art. 48 u.b.a. oraz § 2 ust. 3, § 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy musi być poprzedzone wykonaniem przez wnioskodawcę co najmniej czynności organizacyjnych i technicznych (np. zamontowaniem stanowisk strzeleckich, kulochwytów, ustawieniem tablic informacyjnych i ostrzegawczych), ażeby można było mówić o zorganizowaniu takiego obiektu. Kolegium wskazało, że strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i nawet wtedy, gdy jej wykonanie wykorzystuje naturalne ukształtowanie terenu – jest obiektem budowlanym będącym albo budynkiem, albo budowlą. Celem regulacji u.b.a. w odniesieniu do strzelnic jest jedynie zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie. Wbrew zatem przekonaniu strony, organ wykonawczy gminy posiada kompetencję do domagania się od wnioskodawcy przedłożenia odrębnych dokumentów potwierdzających wybudowanie takiego obiektu lub zmianę przeznaczenia terenu z zachowaniem wymogów prawa budowlanego. Skoro odwołujący się nie wylegitymował się odpowiednimi dokumentami dotyczącymi zgodności z wymogami prawa organizowanej przez niego strzelnicy, nie jest możliwe zatwierdzenie jej regulaminu.
Dodatkowo organ wskazał na zastosowanie przepisów u.b.a. sprzed zmiany dokonanej ustawą nowelizującą z 26 stycznia 2023 r. (Dz. U. poz. 803) z uwagi na przepisy intertemporalne tej ustawy, tj. art. 20 ust. 2.
III. 1. Skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Kolegium wywiódł T. O. Zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegający na niezbadaniu treści przedłożonego zindywidualizowanego regulaminu strzelnicy, który zawiera wszystkie niezbędne treści zgodnie z wzorcowym regulaminem strzelnic, o którym mowa w przepisach rozporządzenia;
2) przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7a § 1 k.p.a. przez niewskazanie podstawy prawnej uzależniającej zatwierdzenie regulaminu strzelnicy od uzyskania zgód odpowiednich organów i rozstrzygnięcie wątpliwości w tym zakresie na niekorzyść skarżącego;
3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 u.b.a. przez uzależnienie wydania decyzji zatwierdzającej od spełnienia dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie warunków.
Argumenty sformułowane przez skarżącego są zbieżne z treścią odwołania. Wywiódł on, że dopełnił wszystkich wymaganych przepisami prawa formalności, zaś organy w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie są uprawnione do badania czy i jakiego rodzaju obiektem budowlanym jest strzelnica. Wskazał, że zamierzona przez niego strzelnica nie będzie obiektem budowlanym, gdyż do jej funkcjonowania zostanie wykorzystane wyłącznie naturalne ukształtowanie terenu, a więc nie powstaną żadne budowle ani nie będą wykonane prace ziemne. W związku z tym nie jest zobowiązany do przedłożenia dokumentów urzędowych pochodzących od organów administracji architektoniczno-budowlanej, nadzoru budowlanego oraz inspekcji ochrony środowiska. Skarżący powtórzył, że u.b.a. nie zawiera definicji strzelnicy i nie reguluje szczegółowo zasad organizowania i funkcjonowania strzelnic, a stanowi jedynie, że powinny być one zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Działanie organu powinno ograniczyć się w niniejszej sprawie do oceny, czy przedłożony projekt regulaminu strzelnicy jest zgodny z regulaminem wzorcowym stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Stwierdził, że dołączył zindywidualizowany regulamin strzelnicy, którego organ nie ocenił. Ocena ta nie powinna być obwarowana żadnymi dodatkowymi wymogami takimi jak przedłożenie pozwolenia na budowę lub decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Zaakcentowało, że -wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą - organy obydwu instancji dokonały oceny przedłożonego regulaminu. Jest on opracowaniem bardzo ogólnym, niezawierającym żadnych konkretnych informacji i ustaleń odnośnie funkcjonowania organizowanej przez skarżącego strzelnicy.
3. Podczas rozprawy w dniu 19 grudnia 2023 r. skarżący wskazał, że w jego ocenie zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest pierwszą czynnością do zrealizowania strzelnicy. Nie podjął jeszcze żadnych czynności celem zrealizowania strzelnicy. Wskazał, że jego wolą było uzyskanie potwierdzenia, że przedłożony regulamin jest zgodny z obowiązującymi przepisami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
IV. 1. Skarga podlega oddaleniu.
2. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2022 r., poz. 2516 z późn. zm.), dalej: u.b.a.
Zasadą jest, że sąd kontroluje legalność działalności administracji publicznej na datę wydania decyzji administracyjnej bądź innego aktu administracyjnego podlegającego kognicji sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja została wydana 11 września 2023 r. a poprzedzająca jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji 19 lipca 2023 r. Z dniem 28 lipca 2023 r. weszła w życie nowelizacja u.b.a. dokonana w art. 10 ustawy z dnia 23 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803). Znowelizowano kilka przepisów u.b.a., w tym w zakresie dotyczącym postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy znowelizowano przepis art. 47 – dodając ust. 2 o stosowaniu w tym postępowaniu przepisów działu II rozdziału 14 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przepisach intertemporalnych wskazano, że: art. 17 ust. 1 - do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydaniem decyzji w pierwszej instancji stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym; art. 20 ust. 2 - do postępowań w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 10 stosuje się przepis art. 47 ustawy zmienianej w art. 10, w brzmieniu dotychczasowym.
Powyższe oznacza w sprawie niniejszej, że co do zasady miały zastosowanie przepisy znowelizowane, za wyjątkiem art. 47 u.b.a., który miał zastosowanie w wersji dotychczasowej. Co prawda okoliczność ta nie była przedmiotem zarzutu, jednak z uwagi na to, że kontrola sądowoadministracyjna odbywa się w granicach danej sprawy, przy niezwiązaniu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), a nadto kwestia ta została poruszona w uzasadnieniu decyzji odwoławczej (vide s. 4) – sąd to zagadnienie rozważył nie dopatrując się z urzędu naruszenia prawa.
3. W myśl art. 46 u.b.a. strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy (ust. 1); szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (ust. 2); Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (ust. 3). Wskazać należy, że na podstawie dyspozycji art. 46 ust. 3 u.b.a. zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. nr 18, poz. 234 ze zm., dalej: rozporządzenie z 15 marca 2000 r.).
Z kolei art. 47 u.b.a. stanowi, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta).
Mając powyższe regulacje na uwadze sąd stwierdza, że organy obydwu instancji nie dopuściły się naruszeń prawa procesowego i materialnego zarzuconych w skardze.
V. 1. Organy administracji publicznej muszą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz w toku postępowania administracyjnego stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Ponadto zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny okoliczności na podstawie jego całokształtu (art. 80 k.p.a.). Wymienione normy prawne,
w szczególności wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalizmu, nie mogą być stosowane w oderwaniu od ich źródła, tj. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 7 zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) oraz w jego granicach (zasada praworządności).
Organy działają zatem w granicach swoich kompetencji w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Powinny jednak również przestrzegać wypracowanych w danym porządku prawnym wartości oraz mieć wzgląd na rozwiązania systemowe tego porządku prawnego. Inaczej rzecz ujmując przepisy prawa należy stosować z uwzględnieniem obowiązującego porządku prawnego w jego całokształcie a nie wybiórczo.
Tak rozumiany model stosowania prawa wymaga, aby dokonać systemowej wykładni art. 46 oraz art. 47 u.b.a. i stwierdzić, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy posiada kompetencję do weryfikowania czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów szczególnych. Weryfikowanie to odbywa się przez żądanie przedłożenia przez wnioskodawcę zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - pozwolenia budowlanego, zgłoszenia budowlanego, pozwolenia na użytkowanie strzelnicy jako obiektu budowlanego. Wynika to z następujących argumentów.
2. Nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, jakoby planowana strzelnica nie była obiektem budowlanym.
Sąd zwraca uwagę, że uznanie strzelnicy za obiekt budowlany nie wynika jedynie z faktu usytuowania na terenie działki (wyrobiska) wału ziemnego (czyli z wykorzystaniem naturalnego ukształtowania terenu), ale z regulacji prawa budowlanego definiujących obiekty budowlane w zestawieniu z przepisami szczególnymi normującymi jakie warunki powinna spełniać strzelnica.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), dalej: p.b., obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wynika z tej regulacji, pojęcie obiektu budowlanego obejmuje zarówno budynek jak i budowlę. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 3 p.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. Z kolei np. w art. 3 pkt 5 p.b. do tymczasowych obiektów budowlanych zaliczono obiekty niepołączone trwale z gruntem jak m.in. strzelnice.
Z powyższego wynika, że kwalifikacja konkretnego obiektu (wytworu) do kategorii obiektów budowlanych w myśl przepisów p.b. nie oznacza konieczności spełniania cech budynku. Obiektem budowlanym jest bowiem także budowla. Natomiast fakt, że ustawodawca sam wymienia wśród tymczasowych obiektów budowlanych – strzelnice, świadczy o tym, iż nie wyłącza strzelnic z kategorii obiektów budowlanych, których powstanie jest reglamentowane przepisami p.b.
3. Zamierzenie zrealizowania strzelnicy "pod gołym niebem", na terenie otwartym, z wykorzystaniem naturalnego ukształtowania terenu nie wyklucza zatem jej zakwalifikowania jako obiektu budowlanego. Nadal musi ona spełniać określone warunki prawne przystosowujące teren do prawidłowego funkcjonowania strzelnicy. Są nimi warunki ustawowe takie jak "nienaruszanie wymogów związanych z ochroną środowiska", "wykluczenie możliwości wydostania się pocisku wystrzelonego z broni poza obręb strzelnicy" (art. 46 ust. 1 u.b.a.). Są to też warunki wynikające z wydanego na podstawie delegacji ustawowej przepisu art. 48 u.b.a. – rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań z zakresu ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. nr 27 poz. 341, dalej: rozporządzenie z 4 kwietnia 2000 r.). Przykładowo wskazać należy następujące przepisy tego aktu prawnego: § 2 ust. 2, w myśl którego strzelnicy nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń palna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m oraz przeznaczonych: 1) pod zabudowę mieszkaniową, 2) pod szpitale i domy pomocy społecznej, 3) pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, 4) na cele uzdrowiskowe, 5) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe; § 2 ust. 3 – strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń pneumatyczna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m; § 3 - strzelnice są lokalizowane w sposób zapewniający ochronę środowiska przed hałasem (ust. 1), a poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska (ust. 2); § 4 - na strzelnicy wyznacza się i odpowiednio wyposaża miejsca gromadzenia odpadów, zgodnie z przepisami o odpadach.
Analiza treści załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. stanowiącego "Wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic" również wskazuje, że strzelnica to nie tylko ukształtowanie terenu umożliwiające użytkowanie broni palnej (np. przeprowadzanie ćwiczeń bądź zawodów sportowych lub doskonalenie umiejętności). Strzelnica bowiem, zgodnie z treścią wzorcowego regulaminu, powinna mieć: stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu (których rozkład powinien wynikać z planu strzelnicy).
Powyższe oznacza, że nawet gdyby przyjąć – jak oczekuje tego skarżący - iż zamierzona przez niego strzelnica ma mieć charakter otwarty, a ukształtowanie terenu pozwala na wykorzystanie go pod zamierzoną strzelnicę - to i tak inwestor faktycznie musi dokonać zmiany sposobu użytkowania terenu, co wiązać się może z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Tym samym strzelnica zawsze (także strzelnica otwarta) stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem, albo budowlą. Wykonanie strzelnicy połączone jest co do zasady z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania. Podlega więc również co do zasady obowiązkowi uzyskania formalnoprawnych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Forma tej formalnoprawnej zgody będzie zależna od sposobu zorganizowania strzelnicy, tj. w szczególności tego jakie obiekty, instalacje czy urządzenia będą ją tworzyć. Przepisy p.b. nie zwalniają strzelnic z obowiązku uzyskania ww. zgód. Zdaniem sądu jest to uzasadnione, skoro strzelnica nie stanowi tworu naturalnie występującego w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i to nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiego przedsięwzięcia. To człowiek decyduje o tym, czy konkretny element krajobrazu chce wykorzystać jako strzelnicę otwartą, czyli teren ten musi też spełniać określone wcześniej wymogi. Takie podejście znalazło także potwierdzenie w stanowisku NSA wyrażonym w wyroku z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22, które sąd w sprawie niniejszej podziela (orzeczenia.nsa.gov.pl).
4. Dodać tylko tytułem wyjaśnienia należy, że np. zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany bada zgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ochrony środowiska. A zatem skoro określone wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały przewidziane dla realizacji strzelnic (rozporządzenia MŚ z 4 kwietnia 2000 r.), to nie można dokonać takiej interpretacji przepisów, która wykluczy jakikolwiek etap inwestycyjny, w którym zgodność z tymi wymogami mogłaby zostać zbadana. Dopiero ocena spełnienia tych wymagań będzie pozwalała na zrealizowanie ostatniego etapu, czyli etapu zorganizowania strzelnicy polegającego na zatwierdzeniu jej regulaminu.
Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że skoro strzelnica zawsze będzie stanowiła obiekt budowlany, a w obowiązującym porządku prawnym obowiązuje zasada reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem inwestycji – to podlega tym zasadom również strzelnica. A zatem w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno, czy inwestycja (strzelnica) może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym czy może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych; w następnej kolejności czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo: czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania. Wymagania powyższe są wymaganiami systemowymi dla procesu budowlanego, wynikającymi z przepisów ustaw: z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide rozdział 2 ustawy); z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 5); z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 28, 30, art. 55 i następne). Do powyższych regulacji systemowych wprost nawiązuje treść zacytowanego wcześniej art. 46 ust. 1 u.b.a. Zawarty w tym przepisie wymóg "zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania" strzelnicy jest niczym innym jak wymaganiem zrealizowania strzelnicy zgodnie z warunkami systemowymi wynikającymi z przepisów prawa.
Inaczej rzecz ujmując, skoro celem u.b.a. w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa (vide np. NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2131/19 oraz z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 162/20), to zatwierdzenie regulaminu strzelnicy powinno się odbyć w stosunku do obiektu, który spełnił wszystkie formalnoprawne warunki wynikające z przepisów. Regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Dlatego organy systemowo wywiodły, a sąd sformułowane wnioski podziela, że w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy mają miejsce wyjaśnienia czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu posiada uprawnienia do zlokalizowania jej w danym miejscu, a także czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Odmienne stanowisko skarżącego nie znajduje usprawiedliwienia w świetle obowiązujących przepisów prawa wykładanych systemowo.
V. Nie powinno również budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 u.b.a.) jest dokumentem wskazującym na zasady jej organizacji a nie dokumentem na podstawie którego organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu jest w stanie określić prawidłowość zlokalizowania czy zbudowania strzelnicy. Inne bowiem przepisy decydują o zgodnej z prawem lokalizacji czy zbudowaniu obiektu i oddaniu do użytku (wyżej omówione) a inne o zasadach jego organizacji. Organizować przy tym można obiekt już istniejący a nie obiekt abstrakcyjny, mający dopiero być strzelnicą. Nie sposób zorganizowania obiektu decyduje o jego legalnym istnieniu czy zrealizowaniu, ale kolejność jest odwrotna: najpierw należy obiekt legalnie zlokalizować i ewentualnie wybudować oraz oddać do użytkowania, a dopiero później można go organizować. Już na etapie lokalizowania i ewentualnego wznoszenia konieczne będzie przewidzenie usytuowania jego elementów w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczne użytkowanie obiektu. Jest to sytuacja występująca w przypadku każdego procesu budowlanego i procedura oceny regulaminu strzelnicy nie jest tutaj wyjątkiem.
Skarżący argumentując, iż organ od razu powinien zatwierdzić regulamin strzelnicy a później będzie on strzelnicę organizował – podejmuje próbę odwrócenia kolejności etapów procesu inwestycyjnego (w tym budowlanego) wykorzystując fakt, iż dla strzelnic otwartych nie przewidziano w przepisach prawa warunków technicznych. Aby jednak strzelnica była prawidłowo zorganizowana należy wcześniej przesądzić że będzie zlokalizowana we właściwym miejscu oraz będzie dostosowana do pozostałych wymagań wskazanych w przepisach prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Aby ocenić czy planowana strzelnica wymaga dostosowania do regulacji dotyczących ochrony środowiska, konieczne jest uzyskanie stanowiska stosownych organów techniczno-budowlanych, gdyż ani organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ani sąd kontrolujący decyzję w sprawie zatwierdzenia/odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - nie mają w tym postępowaniu prawa do samodzielnej oceny z pominięciem wyspecjalizowanych organów i instytucji (vide wyrok z 9 grudnia 2020 r. II OSK 1915/18).
W świetle tych okoliczności prawidłowe jest rozumowanie organów, zgodnie z którym etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu strzelnicy. Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do oceny (a nie jak chce tego skarżący - zwolniony z oceny) czy obiekt posiada wymagane prawem zgody na korzystanie z niego jako strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zatem swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania. Wynika to z treści art. 46 ust. 1 u.b.a. poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Znamienne jest, że zarówno z rozporządzenia z 15 marca 2000 r., jak i z rozporządzenia z 4 kwietnia 2000 r. wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Jeżeli w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Strzelnica jest obiektem, którego sposób wybudowania lub użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób na niej i w jej pobliżu przebywających, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.
VI. 1. Sąd zwraca dodatkowo uwagę, że twierdzenie skarżącego sformułowane na rozprawie, zgodnie z którym jego wolą było wyłącznie "uzyskanie potwierdzenia, że przedłożony przez niego regulamin jest zgodny z obowiązującymi przepisami" – mogło prowadzić wyłącznie do orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia bądź niezatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Przepisy prawa nie przewidują postępowania administracyjnego w przedmiocie "potwierdzenia zgodności regulaminu strzelnicy z regulaminem wzorcowym". Nadto wyraźnie z uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie, zawartego w piśmie z 1 marca 2023 r. wynika, że skarżącemu chodziło o "zatwierdzenie regulaminu strzelnicy".
2. Ponadto nie jest skuteczny zarzut niedokonania przez organy oceny dołączonego przez skarżącego "zindywidualizowanego regulaminu strzelnicy". Bez naruszenia prawa, w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organy dokonały oceny przedłożonego dokumentu "Regulamin Strzelnicy" (k. 40 akt organu pierwszej instancji) trafnie wywodząc, że nie ma on cech indywidualnych a stanowi jedynie powielenie wzorca regulaminu. Zindywidualizowanie oznacza wskazanie zorganizowania konkretnej, posiadającej własne szczególne cechy strzelnicy. Skarżący nie przedstawił regulaminu o takich parametrach, bowiem nie posiada strzelnicy jako konkretnego obiektu budowlanego, na której zachowanie jej użytkowników mógłby zorganizować w sposób indywidualny, uwzględniający sposób zorganizowania i plan strzelnicy.
3. Nie doszło również do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., tj. rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony. Przepis ten dotyczy postępowania, którego przedmiotem jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia", podczas gdy w sprawie niniejszej żaden obowiązek na stronę nie został nałożony, jak również skarżący nie posiadał już funkcjonującego w obrocie prawnym uprawnienia, które by ograniczono bądź odebrano.
VII. Dodać także tytułem wyjaśnienia trzeba, że z dniem 11 lipca 2003 r. doszło do zmiany treści art. 47 u.b.a. Obecnie organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie dopuszcza strzelnicy do użytkowania (jak miało to miejsce wcześniej), ale wyłącznie zatwierdza regulamin strzelnicy. Nie oznacza to jednak, że wymóg formalnoprawnego dopuszczenia do użytkowania przestał być wymogiem prawnym. W ust. 3 pkt 2 załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. sformułowano wprost obowiązek uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Ustawodawca zatem także i w tym przepisie potwierdził, że realizacja strzelnicy wymaga formalnoprawnych zgód, w tym zezwalających na użytkowanie strzelnicy. Zauważyć nadto należy, że w treści § 4 ww. rozporządzenia przewidziano sformułowanie dodatkowych warunków bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy. Będzie to możliwe dopiero z uwzględnieniem rzeczywistego kształtu obiektu, jaki powstanie. Dopiero bowiem posiadając wiedzę o rzeczywistym kształcie obiektu, jego wyglądzie, rozmiarach, rozmieszczeniu poszczególnych elementów (plan strzelnicy) – można mówić o sporządzeniu regulaminu uwzględniającego warunki jego bezpiecznego użytkowania.
VIII. Prezentując powyższe stanowisko skład orzekający nie podziela poglądów, zgodnie z którymi zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie jest uzależnione od wcześniejszego istnienia formalnoprawnych zgód na realizację strzelnicy (np. III SA/Lu 216/17).
IX. Bezskuteczne pozostają tym samym zarzuty braku wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, niewskazania podstawy prawnej uzależniającej zatwierdzenie regulaminu strzelnicy od uzyskania zgód odpowiednich organów i rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżącego czy uzależnienia wydania decyzji zatwierdzającej od spełnienia dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie warunków. Wyjaśnienia organu są klarowne, pozwalają na prześledzenie toku rozumowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji oraz zawierają wskazanie przepisów, z których organ wnioski wyprowadził. Uzasadnienia decyzji spełniają wymagania art. 107 § 3 k.p.a.
X. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak
w sentencji.