II SA/Bk 825/19

II SA/Bk 825/19 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2020-02-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II GSK 333/22 - Wyrok NSA z 2025-09-03
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 511
art. 32 ist. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.F. na uchwałę Zarządu Powiatu Ł. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. bez wypowiedzenia z winy pracownika oddala skargę.
Uzasadnienie
Na mocy § 1 uchwały nr 27/113/2019 z dnia [...] września 2019 r., podjętej na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. 2019, poz. 511, dalej: "u.s.p.") oraz art. 30 § 1 pkt 3 i art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy, Zarząd Powiatu Ł. (dalej: "Zarząd") rozwiązał z winy pracownika, bez zachowania okresu wypowiedzenia, stosunek pracy z A.F., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. (dalej: "Dyrektor ZDP"), na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony zawartej dnia [...] listopada 2017 r. W § 2 tej uchwały wskazano, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę jest ciężkie naruszenie przez A.F. podstawowych obowiązków pracowniczych na zajmowanym stanowisku, z powodu:
1. Rozmyślnego wprowadzenia w błąd i istotnych uchybień w wykonywaniu obowiązków i uprawnień pracowniczych jako Dyrektora ZDP w dniu [...] września 2019 r. (piątek) w stosunku do bezpośredniego przełożonego – Starosty Ł. oraz Zarząd przez:
1) stawienie się w porze rozpoczęcia pracy w kierowanej jednostce – Zarządzie Dróg Powiatowych w Ł. (dalej: "ZPD w Ł.") - bez podpisania listy obecności, tym samym nie udokumentowania potwierdzenia przyjścia do pracy;
2) nie zawiadomienie Starosty Ł., jak też innych osób, w szczególności pracownika ds. kadr w ZDP w Ł. o przyczynie opuszczenia w dniu [...] września 2019 r. zakładu pracy (miało to zasadnicze znaczenie, ponieważ Zastępca Dyrektora ZDP w Ł. przebywał w tym dniu na urlopie wypoczynkowym) – nie zapewnienie zastępstwa na czas swojej nieobecności, nie odwołanie Zastępcy z urlopu wypoczynkowego na czas tej nieobecności, nie podjęcie nawet takiej próby;
3) nie poinformowanie niezwłocznie Starosty Ł. o możliwej sytuacji absencji w pracy związanej, jak się później okazało, z niezdolnością do pracy potwierdzoną zaświadczeniem lekarskim, pomimo że około godz. 10.30 w dniu [...] września 2019 r. A.F. rozmawiał telefonicznie ze Starostą Ł. i nie wspomniał o tym fakcie, a co więcej potwierdził swoje przybycie do Starostwa Powiatowego w Ł. w związku z poleceniem Starosty stawienia się dla odbycia rozmowy tego samego dnia około godz. 12.30, tj. pół godziny przed zamierzonym posiedzeniem Zarządu na godz. 13.00, w którym planowo A.F. miał uczestniczyć celem przedstawienia porozumień z Gminą P., do przyjęcia przez Zarząd;
4) stawienie się ok. godz. 12.10 w dniu [...] września 2019 r. celem odbycia rozmowy ze Starostą Ł., bez podania informacji Staroście, że jest już na zwolnieniu lekarskim (stwierdzono później, że o godz. 11.26 zostało wystawione zaświadczenie lekarskie o niezdolności A.F. do pracy w dniach od [...] do [...] września 2019 r.);
5) ujawnienie zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy dopiero po zaistnieniu niżej podanych faktów, a mianowicie po przedstawieniu podczas rozmowy w gabinecie Starosty przez Starostę Ł. propozycji rozwiązania stosunku pracy w drodze porozumienia stron, na co A.F. nie wyraził zgody i w konsekwencji tej odmowy otrzymał od Starosty informację, że w zaistniałej sytuacji na posiedzeniu Zarządu zostanie złożony do rozpatrzenia wniosek o rozwiązanie stosunku pracy zgodnie z kompetencją posiadaną przez Zarząd, wskutek nieprawidłowego wykonywania obowiązków na stanowisku Dyrektora ZDP; w następstwie czego A.F. okazał Staroście teczkę z dokumentami, które - jak stwierdził - były przygotowane do Prokuratury Rejonowej w Ł., sugerując wycofanie się Starosty z zamiaru złożenia wniosku o rozwiązanie stosunku pracy pod obrady Zarządu, w zamian za nieprzekazanie tych dokumentów do Prokuratury; po uzyskaniu informacji o braku akceptacji Starosty przedstawionej propozycji, dopiero wtedy A.F. okazał wydruk zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy;
6) nie wykonanie polecenia bezpośredniego przełożonego o pozostaniu na posiedzeniu Zarządu i opuszczenie gabinetu Starosty bez jego zgody;
7) podpisanie w dniu [...] września 2019 r. około godz. 15.00 pisma ZDP w Ł. nr [...] datowanego na dzień [...] września 2019 r. do firmy [...], co świadczyło o dalszym wykonywaniu pracy w tym dniu;
8) przebywania podczas zwolnienia lekarskiego w niedzielę [...] września 2019 r. w siedzibie ZDP w Ł. od godz. 19.28 do godz. 21.15 w bliżej nieokreślonych celach, co zostało zarejestrowane na monitoringu wizyjnym ZDP w Ł.;
9) nie stosowanie się do zaleceń lekarskich, według których A.F. miał pozostawać w domu i leczyć się (na zaświadczaniu figuruje kod 1), gdyż [...] września 2019 r., już po uzyskaniu zaświadczenia o niezdolności do pracy, A.F. nadal ją świadczył, czego dowodzi jego wizyta w Starostwie oraz podpisanie pisma do firmy zewnętrznej około godz. 15.00, natomiast w dniu 22 września 2019 r. (niedziela wieczór) A.F. przebywał z bliżej nieokreślonych przyczyn w zakładzie pracy - ZDP w Ł.
2. Niedopuszczalnej próby wpływania za pośrednictwem innych osób pełniących funkcje w organach Powiatu Ł., jak też innej jednostki samorządu terytorialnego, w bezpośrednich rozmowach z tymi osobami, poszukiwanie wsparcia w zakresie wpływu na decyzję Starosty Ł. odnośnie kształtowania polityki personalnej w stosunku do A.F. jako Dyrektora ZDP.
3. Dopuszczenia do naruszenia prawidłowych relacji pracowniczych w ZDP w Ł., co źle wpływa na wykonywanie pracy, jej efektywność i sprawność realizowania zadań. W ocenie organu zakłócenie stosunków międzyludzkich i zasad współżycia społecznego oraz eskalacja konfliktów negatywnie rzutuje, zarówno na kierowaną przez A.F. jednostkę, jak też Powiat Ł. Potwierdza to pismo działającej w zakładzie Zakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "[...]" z dnia [...] września 2019 r., złożone Staroście Ł. W kontekście zaistniałych w zakładzie okoliczności prowadzących do dalszej dezorganizacji i utraty możliwości sprawowania przez A.F. stanowiska Dyrektora ZDP, Zarząd wyjaśnił, że zmuszony był niezwłocznie podjąć działania, celem zmiany powstałej sytuacji. Wskazał, że potwierdzeniem dezorganizacji i chaosu panującego w ZDP w Ł. są skargi pracowników kierowane zarówno na A.F., jak i na samych siebie – skargi z dnia 5, 11, 18 i 19 września 2019 r., co wskazuje, że pracownicy, wskutek powstałego stanu faktycznego w zakładzie, z przyczyn nie leżących po ich stronie, zamiast koncentrować się na wykonywanych zadaniach, skupiają się na obronie własnych praw, które ewidentnie uważają za zagrożone.
4. Podjęcie w dniu [...] września 2019 r. próby zmuszenia pracownika do rozwiązania umowy o pracę na czas nieokreślony z przyczyny pozornej i nierzeczywistej, podczas gdy faktycznym powodem podjętego działania w celu zwolnienia pracownika, był jego wybór na Przewodniczącą Związku NSZZ "Solidarność" przy ZDP w Ł.
5. Kolejnego, powtarzającego się, niewłaściwego przygotowania dokumentacji postępowania o zamówienie publiczne na zadanie, którego dotyczyło ogłoszenie nr [...] z dnia 2019-07-[...] r. Część I - Przebudowa i rozbudowa obiektu mostowego [...] w miejscowości Dobrzyjałowo wraz z przebudową i rozbudową dojazdów stanowiących drogę powiatową nr [...] na odcinku D. – P.". Część II – "Przebudowa i rozbudowa dojazdów stanowiących drogę powiatową nr [...] na odc. D. – P.w km 1+000,00 do km 2+395,36" polegające na tym, że w kosztorysie inwestorskim dotyczącym części II zamówienia, stanowiącym część specyfikacji nie zostały uwzględnione wszystkie pozycje będące podstawą ustalenia ceny przedmiotu zamówienia. Organ wskazał, że skutkiem powyższego, wykonawcy uczestniczący w postępowaniu nie mogli w sposób właściwy skalkulować ceny oferty. Postępowanie dotyczące ww. części zamówienia unieważniono i powtórnie ogłoszono na tą część postępowanie: ogłoszenie nr [...]z dnia 2019-08-[...] r. ZDP w Ł.: "Przebudowa i rozbudowa dojazdów stanowiących drogę powiatową nr [...] na odc. D. – P. km 1+000,00 do km 2+395,36".
Organ wskazał, że w tym postępowaniu doszło także do uchybień w przygotowaniu dokumentacji – w specyfikacji istotnych warunków zamówienia został zamieszczony do wiadomości publicznej niewłaściwy kosztorys inwestorski. Błąd ten będący błędem formalnym, wykrytym dopiero po otwarciu ofert, kiedy nie było już możliwości sprostowania go, doprowadził do konieczności powtórnego unieważnienia postępowania, pomimo uzyskania bardzo korzystnej ceny przedmiotu zamówienia. W ocenie organu niewłaściwe przygotowanie dokumentacji, niewystarczający nadzór jako Dyrektora ZDP, w następstwie doprowadziły do utraty możliwości zrealizowania zadania inwestycyjnego za kwotę bardzo korzystną dla zamawiającego, pozwalającą na znaczne oszczędności środków publicznych w stosunku do szacowanych i przeznaczenia ich na kolejne ważne i oczekiwane inwestycje na drogach powiatowych.
Konsekwencją zaś ww. błędów była konieczność ogłoszenia kolejnego postępowania o zamówienie publiczne na przedmiotowe zadanie: ogłoszenie nr [...] z dnia 2019-08-[...] r. ZDP w Ł.: "Przebudowa i rozbudowa dojazdów stanowiących drogę powiatową nr [...] na odc. D.– P. w km 1+000,00 do km 2+395,36". W tym przypadku w dniu otwarcia ofert tj. [...] września 2019 r. Organ wskazał, że Starosta Ł. i Wicestarosta na podstawie wiadomości tekstowej SMS od A.F. dowiedzieli się, że ZDP w Ł. otrzymał najkorzystniejszą ofertę (poniżej wartości kosztorysu inwestorskiego) z firmy [...] – 1.825 mln zł. Kolejnego dnia rano, w dniu [...] września 2019 r., Starostowie z zamieszczonej w poprzednim dniu w BIP informacji z otwarcia ofert dowiedzieli się, że najniższa oferowana cena firmy [...] to 1.969.920,40 zł. W ocenie organu obowiązkiem A.F. jako zamawiającego, było niezwłoczne wyjaśnienie powstałej rozbieżności cenowej w złożonej ofercie, czego nie uczynił, nawet po natychmiastowej interwencji Starosty (Starosta polecił niezwłocznie wyjaśniać sprawę wynikłej różnicy cenowej w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej już w dniu [...] września 2019 r. o godz. 8.48). Pismo w przedmiotowej sprawie do firmy [...] A.F. podpisał dopiero w piątek [...] września 2019 r. ok. godz. 15.00, tj. kiedy formalnie przebywał już na zwolnieniu lekarskim. Na dzień [...] września 2019 r. Zarząd nadal nie uzyskał informacji, jaki jest wynik postępowania o udzielenie przedmiotowego zamówienia publicznego, co będzie determinować dalsze czynności. Prowadzi to nie tylko do konieczności wydatkowania dodatkowo znacznych środków finansowych z pieniędzy publicznych w stosunku do ceny oferty najkorzystniejszej w drugim postępowaniu (kwota wyższa o 144.231,69 zł), a w przypadku ceny podanej do publicznej wiadomości (kwota wyższa o 288.310,80 zł), ale również konieczności uruchomienia kolejnych skomplikowanych procedur, zarówno przez Powiat Ł., jak i gminy współfinansujące przedmiotowe zadanie, dla których kwota powyżej kosztorysu inwestorskiego stanowi wysokie ryzyko związane z brakiem środków budżetowych, nawet przy posiadaniu przyznanego bardzo wysokiego dofinansowania z Funduszu Dróg Samorządowych.
6. Popełnionych błędów przy przeprowadzaniu i ogłaszaniu postępowań w trybie zamówień publicznych. Organ wyjaśnił, że Starosta Ł. – bezpośredni zwierzchnik służbowy Dyrektora ZDP, zlecił wykonanie zadania audytowego obejmującego kontrolę prawidłowości przeprowadzania postępowań przez ZDP w Ł. Co prawda, projekt ogólnej oceny audytu przekazany Starostom Ł. w dniu 9 września 2019 r., jest pozytywny, jednakże zauważyć należy, że obejmował on okres od [...] stycznia 2018 r. do [...]czerwca 2019 r., nie mniej zalecenia i rekomendacje do niezwłocznego wykonania obejmują szereg wskazań, a w szczególności:
1) należy niezwłocznie wzmóc nadzór w ramach procesu opracowywania i zatwierdzania dokumentacji przetargowej, a w szczególności nad opracowywaniem warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert (w ocenie audytora - ryzyko o charakterze wysokim);
2) należy niezwłocznie dokonać zwrotu wykonawcy gwarancji ubezpieczeniowej nr [...] [...] w ramach postępowania [...] "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] na odcinku R.– S.";
3) należy niezwłocznie wzmóc nadzór nad procedurą badania i oceny ofert; wskazane w treści sprawozdania uchybienia niosą za sobą ryzyko w zakresie wykorzystania przez wykonawców przysługujących im środków ochrony prawnej i w zakresie ewentualnych zwrotów kwot wpisów dokonanych przez podmioty uprawnione (w ocenie audytora - ryzyko o charakterze wysokim);
4) należy wprowadzić praktykę opracowywania przez Zamawiającego w dokumentacji przetargowej wzoru oświadczenia o spełnianiu przez wykonawcę warunków określonych w treści § 5 ust. 5-8 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia (Dz.U. 2016 r., poz. 1126);
5) należy niezwłocznie wprowadzić praktykę obligatoryjnego wskazywania w treści zapytań ofertowych kryteriów oceny ofert na podstawie których dokonany zostanie wybór oferty najkorzystniejszej. Audytor podkreśla, iż w zakresie zamówień poniżej kwoty określonej w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2018, poz. 1986 zez zm.) ramowe zasady postępowań, warunki udziału w postępowaniu oraz kryteria oceny ofert definiowane są przez Zamawiającego, na którym spoczywa obowiązek należytego udokumentowania postępowania oraz zachowania zasady transparentności wyboru wykonawców (w ocenie audytora - ryzyko o charakterze średnim).
Dalej organ wskazał, że przytoczone powyżej czynności i zaniechania A.F. jako Dyrektora ZDP, naruszają w sposób rażący, zwłaszcza:
I. art. 100 § 2 pkt 2 kodeksu pracy w zw. z § 6 ust. 1 Regulaminu pracy Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. ustalonego w uzgodnieniu z Zakładową Organizacją Związków Zawodowych, obowiązującego od dnia 25 listopada 2011 r. (zwanego dalej: "Regulaminem pracy"), który stanowi, że pracownik obowiązany jest potwierdzić przybycie do pracy przez złożenie własnoręcznego podpisu na liście obecności przed rozpoczęciem pracy w danym dniu, poprzez niepotwierdzenie podpisem bez uzasadnionych przyczyn przybycia do pracy w dniu [...] września 2019 r.;
II. art. 100 § 2 pkt 1 i 2 kodeksu pracy w zw. z § 13 Regulaminu pracy przez niepowiadomienie bezpośredniego przełożonego - Starosty Ł., bez zbędnej zwłoki, o możliwej nieobecności w pracy z powodu uzyskania zaświadczenia o niezdolności do pracy, zatajenia tego faktu do czasu, dopiero gdy ujawnienie go leżało w mniemaniu A.F. w jego interesie. Organ wskazał, że Dyrektor ZDP jako pracodawca winien być wzorem postępowania w tym zakresie, tym samym wymagania w stosunku do niego należy uznać za jeszcze wyższe niż w stosunku do podległych mu pracowników, a także, że Dyrektor ZDP, jako podwładny Starosty, nie może podejmować czynności, bądź dokonywać zaniechań, które u bezpośredniego przełożonego – Starosty Ł. powodują całkowitą utratę zaufania do podwładnego;
III. art. 100 § 1 i § 2 pkt 2 kodeksu pracy w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 2[...] listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282, dalej: u.p.s.") przez opuszczenie w dniu [...] września 2019 r. stanowiska pracy bez poinformowania bezpośrednich przełożonych, niewyznaczenie zastępstwa, tym samym doprowadzenie do sytuacji pozostawienia zakładu bez osoby kierującej, stanowi to niesumienne i niestaranne wykonywanie podstawowych obowiązków przez dyrektora jednostki;
IV. art. 100 § 2 pkt 6 kodeksu pracy oraz art. 24 ust. 2 pkt 6 u.p.s. przez zachowanie w dniu [...] września 2019 r. podczas rozmowy ze Starostą, zarówno jako pracownika samorządowego, jak też funkcjonariusza publicznego, w stosunku do bezpośredniego przełożonego – Starosty Ł., w sposób niegodny, noszący znamiona czynu zabronionego w postaci sugerowania określonego rozwiązania uzależniającego własne postępowanie od uzyskania korzystnej decyzji bezpośredniego przełożonego w sferze stosunku pracy A.F. jako podwładnego;
V. art. 100 § 1 kodeksu pracy oraz art. 25 ust. 1 u.p.s. przez niewykonanie polecenia służbowego pozostania na posiedzeniu Zarządu w dniu [...] września 2019 r., celem zreferowania projektów porozumień z Gminą P. odnośnie inwestycji drogowo-mostowych oraz jego spraw personalnych; opuszczenie posiedzenia Zarządu;
VI. art. 100 § 2 pkt 2 i 4 w zw. z art. 92 § 1 pkt 1 kodeksu pracy przez wykonywanie pracy do godz. 15.00 w dniu [...] września 2019 r. (data zakończenia pracy w ZDP w Ł.) oraz przebywanie w niedzielę 22 września 2019 r., pomimo zwolnienia lekarskiego, w godzinach 19.28 – 21.15 w siedzibie ZDP w Ł. (ul. Poligonowa 30) z niewiadomej i nieznanej bezpośredniemu przełożonemu przyczyny; w przypadku choroby - konsekwencją nie stosowania się do zaleceń lekarskich, które nakazywały pozostanie w domu i leczenie, może być wydłużenie okresu zdrowienia, a tym samym nieobecność w ZDP w Ł., co wziąwszy pod uwagę nieobecność Zastępcy Dyrektora ZDP, (który również jest niezdolny do pracy z powodu choroby), prowadzi do trudnej sytuacji jednostki, w której wskutek braku osób zarządzających, może dojść do zaburzenia realizacji licznych inwestycji prowadzonych przez ZDP w Ł., co może generować w przyszłości duże koszty po stronie Powiatu Ł.; organ wskazał, że w przeciwnym wypadku tj. jeśli A.F. czuł się na siłach wykonywać pracę – oznaczałoby to, że wprowadził celowo w błąd zarówno lekarza, jak i pracodawcę, co jest wysoce naganne i niegodne pracownika samorządowego, zwłaszcza sprawującego funkcję kierowniczą, a stwarzanie tego typu sytuacji jest nieakceptowalne;
VII. art. 24 ust. 2 pkt 4 u.p.s. w zw z art. 100 § 2 kodeksu pracy przez ujawnianie w kontaktach z osobami trzecimi (wspomniane wcześniej poszukiwanie poparcia u osób pełniących funkcje w organach powiatu i samorządu gminnego), informacji dotyczących tylko i wyłącznie relacji z bezpośrednim przełożonym – Starostą Ł., czego skutkiem jest możliwość naruszenia wizerunku Starosty Ł., organów Powiatu oraz samej jednostki samorządowej w częstych i koniecznych kontaktach z innymi jednostkami;
VIII. art. 94 pkt 2b, 9 i 10 w zw. z art. 113 kodeksu pracy przez niewłaściwe kształtowanie w kierowanej jednostce, zasad współżycia społecznego, stosowanie nieobiektywnych i niesprawiedliwych kryteriów oceny pracowników i wyników ich pracy, co skutkuje sytuacją wysoce konfliktową w ZDP w Ł., dezorganizacją pracy, uzasadnionymi skargami pracowników kierowanymi bezpośrednio do Starosty lub przekazywanymi do jego wiadomości; w ocenie organu świadczy to o całkowitej nieumiejętności organizowania przez A.F. pracy w podległej jednostce; nakłanianie pracownika do rozwiązania stosunku pracy z przyczyny nierzeczywistej i nieistniejącej, gdy prawdziwym powodem jest przynależność związkowa, co stanowi przykład dyskryminacji;
IX. art. 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 25 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 100 § 1 i § 2 pkt 4 kodeksu pracy przez rażące niedbalstwo przy nadzorowaniu przeprowadzania postępowań o zamówienia publiczne, skutkiem czego realizacja inwestycji została poważnie, w rzeczywisty sposób - zagrożona, lub co najmniej opóźniona, jednakże przy poniesieniu dużo wyższych nakładów, co wpływa na ogólne straty wynikające z konieczności dalszego ponoszenia kosztów utrzymania niewyremontowanych dróg, poniesienia wyższych nakładów finansowych na inwestycje, niemożność zrealizowania w określonym terminie inwestycji; przy ciągłym wzroście kosztów inwestycji, co skutkuje nieplanowanymi dodatkowymi kosztami dla Powiatu Ł.;
X. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: "u.f.p.") przez niewłaściwe wykonywanie obowiązków w zakresie finansów publicznych, tj. w sposób nieracjonalny, niegospodarny i nieterminowy, będący konsekwencją zdarzeń wskazanych w pkt IX.
Reasumując organ stwierdził, że opisane wyżej rażące naruszenia, aktualna sytuacja w ZDP w Ł., niewłaściwy i nieefektywny sposób zarządzania jednostką, nie pozwalają na dalsze pozostawanie A.F. na stanowisku Dyrektora ZDP. W tym stanie rzeczy Zarząd, jako organ wykonawczy Powiatu Ł., odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie jednostek organizacyjnych powiatu, w tym za sprawowanie zarządu drogami powiatowymi, podjął decyzję rozwiązaniu z A.F. stosunku pracy w trybie natychmiastowym bez wypowiedzenia. Na mocy § 3 ww. uchwały, odwołano pełnomocnictwa i cofnięto upoważnienia udzielone A.F. Wykonanie uchwały powierzono Staroście Ł. (§ 6 uchwały).
A.F. wniósł do tut. sądu skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i art. 86 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 Konstytucji RP oraz art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji z dnia 6 września 2001 r. w zakresie, w jakim zasada demokratycznego państwa prawa wymaga zapewnienia adresatom uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej, gwarancji proceduralnych obejmujących prawo do czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, prawo do złożenia wyjaśnień, prawo wglądu do akt sprawy oraz prawo do zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych w ten sposób, że przed podjęciem skarżonej uchwały skarżący nie został powiadomiony o posiedzeniu Zarządu, o planowanym przebiegu posiedzenia, nie otrzymał szansy na zapoznanie się z kierowanymi wobec niego zarzutami, nie miał możliwości wypowiedzenia się w sprawie, w szczególności podczas posiedzenia;
2. naruszenie 26 ust. 4 w zw. z art 21 ust. 7 u.s.p. przez przyjęcie uchwały z niewłaściwym składzie osobowym, tj. z udziałem członka Zarządu - K.P., który powinien podlegać wyłączeniu od głosowania, albowiem w chwili podejmowania uchwały pozostawał w bezpośredniej podległości służbowej skarżącego, a jednocześnie głosował za wypowiedzeniem mu umowy o pracę;
3. naruszenie art. art. 2, art. 8 ust. 1, art. 47 oraz art. 51 ust. 1-5 Konstytucji RP przez ujawnienie w treści publikowanej w biuletynie Informacji Publicznej skarżonej uchwały danych osobowych wrażliwych o stanie zdrowia skarżącego, co stanowi przekroczenie władczych kompetencji administracyjnych i nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego;
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także o: (-) zobowiązanie Starostwa Powiatowego w Ł. do nadesłania nagrań audio z posiedzeń Zarządu z dnia [...] września 2019 r. oraz [...] września 2019 r., na okoliczność braku udziału skarżącego w ww. posiedzeniach; (-) zobowiązanie Starostwa Powiatowego w Ł. do złożenia na piśmie informacji czy skarżący dostał zawiadomienie lub wezwanie na posiedzenie Zarządu z dnia [...] września 2019 r. na okoliczność braku udziału skarżącego w ww. posiedzeniach; (-) zobowiązanie ZDP w Ł. do nadesłania informacji czy w dniach [...] września 2019 r. oraz [...] września 2019 r. K.P. był zatrudniony w ZDP w Ł. i na jakim stanowisku; (-) dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci:
a) uchwały nr 27/113/2019 Zarządu z dnia [...] września 2019 r.
b) uchwały Nr 27/112/2019 Zarządu z dnia [...] września 2019 r.
c) uchwały nr 26/111/2019 Zarządu z dnia [...] września 2019 r.
d) protokołu posiedzenia nr 26/19 Zarządu z dnia [...] września 2019 r.
e) projektu protokołu posiedzenia nr 27/19 Zarządu z dnia [...] września 2019 r.
na okoliczność treści skarżonej uchwały oraz poprzedzających ją uchwał w sprawie wypowiedzenia skarżącemu umowy o pracę, przebiegu posiedzeń Zarządu z dnia [...] września 2019 r. oraz [...] września 2019 r., składu osobowego Zarządu w chwili podejmowania skarżonej uchwały, powodu wykluczenia radnego z głosowania nad uchwałą.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny chroniony przepisami u.p.s. W jego ocenie przyczyny rozwiązania z nim stosunku pracy są pozorne, niezgodne z rzeczywistością i merytorycznie nieprawidłowe. Podał, że zaskarżona uchwała została poprzedzona inną uchwałą Zarządu dotyczącą rozwiązania z nim stosunku pracy, tj. uchwałą z dnia [...] września 2019 r. nr 26/111/2019, która została uchylona uchwałą Zarządu z dnia [...] września 2019 r. nr 27/112/2019. W uchwale tej znalazły się przede wszystkim zarzuty dotyczące postępowań przetargowych prowadzonych przez ZDP w Ł. i ich finansowania, a dodatkowo dopuszczenie do naruszenia relacji pracowniczych w ZDP w Ł. W ocenie skarżącego podjęcie dwóch różnych uchwał tej samej treści w krótkim czasie, poddaje w wątpliwość nie tylko zasadność rozwiązania stosunku pracy, ale także procedowania, które nastąpiło z naruszeniem zasady czynnego udziału strony. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała uzupełnia zarzuty skierowane w pierwszej uchwale, mimo tego, że zdarzenia leżące u podstaw tej uchwały miały miejsce przed podjęciem pierwszej, co przemawia za jej politycznym charakterem. Skarżący podniósł, że nie Zarząd prowadził bez jego udziału czynności wyjaśniające, nie poinformował skarżącego o ich trwaniu, ani nie umożliwił skarżącemu zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności dokumentami lub uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżący nie został wezwany na posiedzenie Zarządu w dniu [...] września 2019 r., nie został wysłuchany podczas tego posiedzenia, a do chwili opublikowania zaskarżonej uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej, nie przedstawiono mu żadnych zarzutów dotyczących jego pracy.
Skarżący wskazał również, że jeden z członków Zarządu, który złożył podpis pod zaskarżoną uchwałą był zatrudniony w ZDP w Ł. na stanowisku drogomistrza – koordynatora, co oznacza, że w chili jej podjęcia, skarżący był jego bezpośrednim przełożonym, co stanowi o naruszeniu art. 26 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 7 u.s.p., bowiem brał on udział w głosowaniu, które dotyczy jego interesu prawnego wynikającego z przepisów pracowniczych u.p.s. i związanego z podległością służbową Dyrektorowi ZDP. Skarżący wskazał również, że ww. członek Zarządu miał również w głosowaniu interes faktyczny, bowiem skarżący nosił się z zamiarem wypowiedzenia mu umowy o pracę.
Ponadto skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały narusza zasadę ochrony jego danych osobowych, które przetworzono bez uzasadnionej potrzeby. Ujawnione publicznie dane naruszają prawa i wolności skarżącego, w tym prawo do poszanowania życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia danych nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z prawem.
Do skargi załączono kserokopię zaskarżonej uchwały; wydruki z BIP: uchwały Zarządu z dnia [...] września 2019 r. nr 26/111/2019 w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem ZDP, uchwały Zarządu z dnia [...] września 2019 r. nr 27/112/2019 w sprawie uchylenia uchwały w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem ZDP, protokołu nr 26/19 z posiedzenia Zarządu z dnia [...] września 2019 r. oraz protokołu nr 27/19 z posiedzenia Zarządu z dnia [...] września 2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając pierwszy z ww. wniosków wskazał, że wedle art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Sprawa ta nie należy zdaniem organu do spraw z zakresu administracji publicznej, bowiem odnosi się do konkretnej sprawy pracowniczej. Ponadto wskazał, że zaskarżona uchwała jest przedmiotem procedowania przez Wojewodę P. w trybie nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie zgodności działań z prawem, zaś wydany w tym trybie akt może podlegać kontroli tut. sądu. W dalszej kolejności organ odniósł się powołanych przez skarżącego zarzutów, wskazując, że art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji nie ma zastosowania w sprawie, bowiem jego przepisy dotyczą spraw administracyjnych i związanych z nimi regulacjami postępowania administracyjnego i nie można ich przenosić na sferę stosunku pracy. Co więcej akt ten jest jedynie rezolucją mającą charakter zalecenia, a nie obowiązującego prawa. Organ wskazał również, że skarżący miał prawo wypowiedzenia się przed podjęciem zaskarżonej uchwały, bowiem Starosta Ł., mający zastrzeżenia do jego pracy, wezwał skarżącego do stawienia się w jego gabinecie dnia [...] września 2019 r. o godzinie 12:30, tj. przed zaplanowanym na godzinę 13:00 posiedzeniem Zarządu, w którym skarżący miał uczestniczyć jako Dyrektor ZDP w celu omówienia i przyjęcia przez tą jednostkę porozumień Powiatu Ł. z Gminą P. w sprawie wspólnych inwestycji drogowych. W trakcie ww. spotkania wskazał na uchybienia skarżącego w jego pracy oraz zaproponował mu rozwiązanie stosunku pracy w drodze porozumienia, na co skarżący się nie zgodził okazując jednocześnie zwolnienie lekarskie świadczące o jego niezdolności do pracy, wystawione tego samego dnia o godzinie 11:26. Organ wskazał, że skarżący nie zastosował się do polecenia Starosty Ł., aby wziąć udział w zaplanowanym posiedzeniu Zarządu, w związku z czym pozbawił się możliwości przedstawienia argumentacji we własnej sprawie. Dalej organ podniósł, że skarżący tego samego dnia o godzinie 15:00 na parkingu przy budynku Starostwa Powiatowego w Ł. wręczał pracownikowi ZDP w Ł. pismo służbowe.
Odnosząc się zaś do twierdzeń skarżącego, że zaskarżona uchwała ma podłoże polityczne, organ wskazał, że pomiędzy [...] września 2019 r. a [...] września 2019 r. miał miejsce szereg zdarzeń, który uzasadniał rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy w trybie natychmiastowym, w tym przebywanie przez skarżącego będącego na zwolnieniu lekarskim z kodem 1 (zakaz poruszania się) na terenie zakładu pracy w godzinach wieczornych dnia ustawowo wolnego od pracy (tj. w niedzielę), o czym nie powiadomił przełożonego, pomimo takiego obowiązku z Regulaminie pracy. Odpowiadając zaś na zarzuty dotyczące pozbawienia skarżącego prawa wypowiedzenia się, organ wskazał, że po zakończeniu pierwszego zwolnienia lekarskiego, do pracodawcy wpłynęło kolejne, które obejmowało dzień [...] września 2019 r., w którym odbyło się posiedzenie Zarządu.
Co do podniesionej przez skarżącego kwestii udziału członka Zarządu K.P. w ww. posiedzeniu Zarządu, organ wyjaśnił, że zakazy zatrudnienia radnego zawiera art. 23 ust. 1 i 2 u.s.p., który w niniejszym stanie faktycznym nie został naruszony, bowiem ww. członek Zarządu nie jest zatrudniony na żadnym z wymienionych w ww. przepisie stanowisk. Ponadto głosował on zgodnie z przysługującą mu na mocy art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. kompetencją, zaś powołany przez skarżącego interes faktyczny nie zaistniał bowiem skarżący nie wystąpił do Rady Powiatu Ł. o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Ponadto powołując się na orzecznictwo tut. sądu, organ wskazał, że nawet udział radnego w głosowaniu, z którego winien był się wyłączyć, nie niweczy tego głosowania, jeżeli jego głos nie miał wpływu na wynik głosowania.
Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżący odniósł się do argumentacji organu powołanej jako uzasadnienie wniosku o odrzucenie skargi, wskazując, że zaskarżona uchwała ma charakter administracyjny, jednocześnie wkraczając w sferę prawa pracy, zaś postępowanie przed sądem pacy nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia skargi, bowiem rozstrzygnięcie tut. sądu, oraz rozstrzygnięcie sądu pracy wywołuje inne skutki prawne, zaś oba są od siebie niezależne, tak jak rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P..
W wykonaniu zarządzenia sędziego z dnia 10 grudnia 2019 r. organ pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. wyjaśnił, że: skarżący został zaproszony na posiedzenie Zarządu zwołane na [...] września 2019 r. w dniu 19 września 2019 r., zgodnie z utrwaloną praktyką za pośrednictwem poczty elektronicznej, która została odebrana przez sekretariat Dyrektora ZDP; skarżący nie został powiadomiony o posiedzeniu Zarządu zwołanym na [...] września 2019 r. bowiem od [...] września 2019 r. do 9 października 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Wraz z pismem do akt złożono: potwierdzenie wysłania pocztą elektroniczną skanu pisma zwołującego posiedzenie Zarządu na dzień [...] września 2019 r. wraz z zaproponowanym porządkiem obrad oraz dwie informacje z ZUS o otrzymanych przez skarżącego zaświadczeniach lekarskich o czasowej niezdolności do pracy w okresie od [...] do [...] września 2019 i od [...] września 2019 r. do [...] października 2019 r., dwa formularze ZUS ZLA, wskazujące na ww. okresy niezdolności do pracy, na których wpisano we wskazaniach lekarskich odpowiednio kod 1 (chory powinien leżeć) i 2 (chory może chodzić) oraz protokoły z posiedzeń Zarządu z dnia [...] września 2019 r. (nr 26/19) i z [...] września 2019 r. (nr 27/19) wraz z listami obecności.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2020 r., złożonym na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r., skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dołączonych do pisma dokumentów, tj.:
1. zawiadomienia o wynikach kontroli wewnętrznej Dyrektora ZDP z [...] września 2019 r.;
2. zawiadomienia o możliwości popełnienia przez K.P. przestępstwa z art. 231 § 1 lub 3 k.k. oraz z art. 305 k.k. z dnia 19 września 2019 r. z potwierdzeniem odbioru w dniu [...] września 2019 r.;
3. uzupełnienia z dnia 3 października 2019 r. ww. zawiadomienia z pkt 2, zawierającego zawiadomienie o możliwości popełnienia przez K.P. także przestępstwa z art.239 § 1, art. 268 § 1, art. 270 § 1, art. 271 § 1 lub art. 276 § 1 k.k. z potwierdzeniem nadania;
4. zawiadomienia Referendarza Prokuratury Rejonowej w Ł. z dnia [...] października 2019 r. o wszczęciu śledztwa pod sygn. [...] w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego – Drogomistrza Koordynatora w ZDP w Ł. na szkodę interesu publicznego i inne tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. i inne;
5. pisma skarżącego z dnia 22 grudnia 2019 r. skierowanego do Komendanta Miejskiego Policji w Ł. zawierającego uzupełnienie złożonych przez niego zeznań;
6. wydruku artykułu prasowego z portalu [...] z dnia [...] października 2019 r.
na okoliczność interesu prawnego członka Zarządu K.P., który powinien zostać wyłączony od głosowania na skarżoną uchwałą. W dalszej części pisma wskazał, że K.P. miał interes w usunięciu skarżącego ze stanowiska Dyrektora ZDP, bowiem skarżący wykrył we wrześniu 2019 r. nieprawidłowości w dysponowaniu przez K.P. środkami publicznymi, w organizowaniu zamówień publicznych oraz w gospodarce sprzętu ZDP w Ł., co stwierdzono w ww. zawiadomieniu o wynikach kontroli wewnętrznej oraz o czym zawiadomiono Starostę Ł., Zarząd i Prokuraturę.
Skarżący podtrzymał na rozprawie swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że żadne postępowanie wyjaśniające dotyczące jego obowiązków służbowych nie było prowadzane i nie było żadnych zarzutów co do jego pracy. Nie został powiadomiony o posiedzeniu z [...] września 2019 r., gdyby zaś w nim uczestniczył mógłby ustosunkować się do okoliczności swojego zwolnienia z zajmowanego stanowiska przedstawionych przez Zarząd.
W trakcie rozprawy w dniu [...] lutego 2020 r. Wicestarosta Powiatu Ł. wskazała, że nie jest prawdą, że nie było zastrzeżeń do pracy skarżącego, bowiem od kilku miesięcy wielokrotnie prowadzone były z nim rozmowy i prośby o większą staranność przy wykonywaniu obowiązków. Nie odbyło się to w formie pisemnej czy nagany. W szczególności zastrzeżenia te dotyczyły wydatkowania pieniędzy publicznych, m.in. w przedmiocie przetargu na kruszywa, które Powiat nabył po najwyższej cenie. Wskazała, że przetarg ten ostatecznie został unieważniony, podobnie jak dwa przetargi dotyczące innej inwestycji, które zostały unieważnione z uwagi na błędy formalne, co mogło narazić Powiat na utratę dotacji. Wyjaśniła również, że posiedzenia Zarządu są zwoływane z dnia na dzień, a dyrektorzy zawiadamiani są telefonicznie albo e-mailowo. Posiedzenie w dniu [...] września 2019 r. zostało zwołane [...] września 2019 r. oraz opublikowane tego samego dnia w BIP-ie Starostwa Powiatowego w Ł. o godz. 12:03. W ww. ogłoszeniu był porządek obrad. W ocenie organu skarżący posiadał wiedzę, że posiedzenia Zarządu są wyznaczane w ten sposób. W tej samej formule zostało wyznaczone posiedzeniu Zarządu z dnia [...] października 2017 r. dotyczące powołania skarżącego na stanowisko Dyrektora ZDP. Organ złożył do akt: fragment Statutu Powiatu Ł. (obejmujący § 1 - § 67), a także wydruki z BIP: porządku obrad posiedzenia Zarządu nr 64 zaplanowanego na 31 stycznia 2017 r., porządku obrad posiedzenia Zarządu nr 65 zaplanowanego na 22 lutego 2017 r., porządku obrad posiedzenia Zarządu nr 66 zaplanowanego na 9 marca 2017 r., porządku obrad posiedzenia Zarządu nr 67 zaplanowanego na 22 marca 2017 r., porządku obrad posiedzenia Zarządu nr 68 zaplanowanego na 29 marca 2017 r., porządku obrad posiedzenia Zarządu nr 22 zaplanowanego na 30 lipca 2019 r., porządku obrad posiedzenia Zarządu nr 24 zaplanowanego na 4 września 2019 r., porządku obrad posiedzenia Zarządu nr 25 zaplanowanego na 4 września 2019 r., porządku obrad posiedzenia Zarządu nr 28 zaplanowanego na 16 października 2019 r., porządku obrad posiedzenia Zarządu nr 29 zaplanowanego na 28 października 2019 r.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sąd dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do pisma strony skarżącej złożonego na rozprawie na okoliczność podstaw do wyłączenia członka Zarządu od głosowania nad zaskarżoną uchwałą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu Ł. (Zarząd) nr 27/113/2019 z dnia [...] września 2019 r., na mocy której rozwiązano z winy pracownika, bez zachowania okresu wypowiedzenia, stosunek pracy z A.F., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. (Dyrektor ZDP), na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony od dnia [...] listopada 2017 r.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 u.s.p., powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. dróg publicznych. W celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne (vide: art. 6 ust. 1 u.s.p.). Wedle art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2018 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018, poz. 2068 ze zm.), zarządcą dróg powiatowych jest, co do zasady, zarząd powiatu.
Nie jest w niniejszej sprawie sporne, że skarżący od [...] listopada 2017 r. zajmował stanowisko Dyrektora ZDP w Ł., który jest jednostką budżetową powołaną do pełnienia funkcji zarządcy dróg Powiatu Ł., utworzoną przez Radę Powiatu Ł. na mocy uchwały z dnia 29 grudnia 1998 r. nr IV/16/98 (http://powiatlomzynski.pl/bip/index.php?wiad=48), o czym stanowi § 4 i 7 Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. (dalej: "RO ZDP") uchwalonego na mocy uchwały Zarządu z dnia 12 grudnia 2012 r. nr 53/191/2012 (http://www.powiatlomzynski.pl/bip/index.php?wiad=4011). Stosunek pracy skarżącego został nawiązany na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony - stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.p.s., wedle którego pracownicy samorządowi, w tym piastujący kierownicze stanowiska urzędnicze, są zatrudniani na podstawie umowy o pracę. Zawarcie umowy o pracę poprzedzała zaś uchwała Zarządu z dnia 30 października 2017 r. nr 84/229/2017 w sprawie zatrudnienia A.F. na stanowisku Dyrektora ZDP w Ł. (http://www.powiatlomzynski.pl/bip/prawo.php?wiad=2858).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., wedle którego do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Odnoszący się wprost do tej normy kompetencyjnej § 6 ust. 1 RO ZDP, stanowi, że Zarząd zatrudnia i zwalnia Dyrektora ZDP. Natomiast wedle § 61 ust. 1 Statutu Powiatu Ł. (http://www.powiatlomzynski.pl/bip/index.php?wiad=153, dalej: "Statut"), Zarząd rozstrzyga w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jego kompetencji wynikające z ustaw oraz przepisów wykonawczych do ustaw i w granicach upoważnień ustawowych.
W orzecznictwie ukształtował się spójny pogląd, że podejmowanie uchwał przez zarządy powiatów w sprawie zatrudniania i zwalniania dyrektorów jednostek organizacyjnych powiatu, jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz kontroli sądów administracyjnych. Równocześnie uchwały te wywierają skutki o charakterze personalnym z zakresu prawa pracy, które z kolei podlegają ochronie i kognicji sądów pracy, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 30 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1092/18, Lex nr 2643705, wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1103/15, Lex 1939451, czy wyrok NSA z 14 maja 2008 r. I OSK 10/12, Lex nr 1403120, w którego uzasadnieniu NSA szeroko doniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P9/02, w którym wyjaśniono wątpliwości m.in. w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy, wskazując, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa jak i osób zainteresowanych; a także postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2000 r. III RN 123/99, OSNP 2000/21/779, którego teza stanowi, że: czynności urzędowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego; z kolei w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 48, NSA wskazał m.in., że akt administracyjny może powodować nie tylko skutki administracyjnoprawne, ale także skutki obligacyjne w sferze prawa cywilnego albo prawa pracy. Mamy wówczas do czynienia z materią leżącą na pograniczu dwóch różnych gałęzi prawa, bowiem nie ma wspólnych, międzygałęziowych instytucji prawa pracy i prawa administracyjnego).
Tut. sąd nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, która podlega kontroli zarówno organów nadzoru jak i sądów administracyjnych, niezależnie od ochrony stosunku pracy przysługującej skarżącemu przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są bowiem odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania nie są ewentualne kwestie związane ze stosowaniem prawa pracy, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów, dotyczących aktu zwolnienia dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu (por. ww. wyrok WAS w Krakowie III SA/Kr 1103/15, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 1084/13, Lex nr 1559288, wyrok NSA z 12 maja 2003 r. II SA/Łd 548/2003, LexPolonica nr 2213977).
Analiza przepisów obowiązującego prawa wykazuje także, że ustawodawca nie zawarł w nich materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, tak jak to uczynił np. w zakresie podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury (vide: art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Dz.U. 2018 r. poz. 1983) czy dyrektora szkoły (vide: art. 66 ustawy z dnia 7 września 1991 r. Prawo oświatowe Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.). Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowane tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. W szczególności zaś czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ w wymaganej formie i czy zawiera wymaganą treść. Nie bada natomiast kwestii uregulowanych normami prawa pracy, do których oceny właściwy jest sąd pracy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 maja 2017 r. IV SA/Wr 506/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").
Nie ulega również wątpliwości tut. sądu, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym wypada, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 14 marca 2002 r. (II SA 2503/01, Lex nr 81964): nawet ewentualna sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta (zarządzenie) nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Orzecznictwo sądów administracyjnych pozostaje w powyższej kwestii jednolite od wielu lat (por. m.in. wyroki NSA z 12 marca 2018 r. II OSK 231/19, Lex nr 2657323, z 19 czerwca 2018 r., II OSK 3147/17, Lex nr 2524307, czy z 11 października 2007 r. I OSK 1109/07, Lex nr 439013).
Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.s. przepisy u.p.s. stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w powiatowych jednostkach organizacyjnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dyrektor ZDP w Ł. jest kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu (w tym przypadku jednostki budżetowej) i mają do niego zastosowanie przepisy u.p.s. kształtujące w sposób ogólny jego sytuację prawną i wyposażające go w określone tam uprawnienia oraz nakładające na niego poszczególne obowiązki (wymienione w rozdziale 3 i 4 u.p.s.). Szczegółowe jego kompetencje normuje natomiast § 9 RO ZDP zaś materię administracyjnoprawną, do której owe kompetencje się odnoszą art. 20 u.d.p., zawierający otwarty katalog zadań należących do zarządcy drogi (odpowiadający niemal literalnie temu zawartemu w § 7 RO ZDP). Skoro zatem na podstawie norm zawartych w ww. przepisach, skarżący sprawował powierzoną mu funkcję kierowniczą w jednostce organizacyjnej Powiatu Ł., zaś na mocy zaskarżonej uchwały Zarząd go tej funkcji pozbawił, to nie ulega wątpliwości, że akt ten co do zasady kształtuje jego prawa lub obowiązki o charakterze publicznoprawnym. W istocie zaś pozbawia go przyznanych mu uprzednio kompetencji, czym narusza interes prawny skarżącego, wynikający z ww. norm prawnych. Takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie. M.in. w wyroku z 12 sierpnia 2010 r. (I OSK 817/10, Lex nr 737512), dotyczącym skargi na zarządzenie prezydenta miasta w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, NSA wskazał, że: odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina, następujące w formie zarządzenia organu gminy, ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, to nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy. Innymi słowy, akt odwołujący dyrektora szkoły jest aktem administracyjnym, a nie aktem z zakresu prawa pracy i dotyka interesu prawnego dyrektora szkoły.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się, że do wad powodujących nieważność uchwały należy m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez wadliwą ich wykładnię) oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyżej powołany już wyrok WSA we Wrocławiu IV SA/Wr 506/16, a także wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932, czy wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Takie zatem naruszenia muszą zaistnieć aby można było stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, sąd uznał, że została ona wydana w granicach kompetencji zarządu powiatu wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., a zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Uchwała spełnia przy tym warunki formalne, w tym zawiera wymaganą treść.
Odnosząc się w tym miejscu do jednego z wywiedzionych przez skarżącego zarzutów, dotyczącego podjęcia uchwały z udziałem członka Zarządu, który w ocenie skarżącego powinien był podlegać wyłączeniu od głosowania z opisanych uprzednio względów, należy w pierwszej kolejności wskazać, że wedle art. 26 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 7 u.s.p. członek zarządu nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Przy tym interes prawny może mieć przy tym podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, prawa procesowego, jak również w przepisach prawa ustrojowego. Dla osób wykonujących funkcje publiczne znaczenie prawne ma nie tylko interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 1446/12, Lex nr 1223301).
Mając na uwadze powyższe kryteria, brak jest podstaw aby stwierdzić, że głosowanie nad zaskarżoną uchwałą dotyczyło interesu prawnego członka Zarządu K.P., będącego jednocześnie pracownikiem ZDP w Ł., którego Dyrektorem, do chwili powzięcia zaskarżonej uchwały, był skarżący. Uchwała ta wywołuje bowiem administracyjnoprawne skutki organizacyjne w zakresie wykonywania ustawowych zadań samorządu powiatowego, a nie w sferze odnoszącej się w sposób bezpośredni do praw i obowiązków owego członka Zarządu. Nie wpływa ona w żaden sposób na stosunek pracy, w którym ów członek Zarządu pozostaje. Zauważyć przy tym należy, że skoro na mocy § 59 Statutu członkowie zarządu są obowiązani brać czynny udział w jego pracach, to biorąc udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą w dniu [...] września 2019 r. K.P. wykonywał swoje obowiązki i korzystał z uprawnień przysługujących mu jako członkowi Zarządu. Powoływane zaś przez skarżącego twierdzenia przemawiające w jego ocenie za przedmiotową nieprawidłowością, co najwyżej świadczyć mogą o ewentualnym interesie faktycznym ww. członka Zarządu w oddaniu głosu "za" podjęciem zaskarżonej uchwały, co z punktu widzenia brzmienia art. 26 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 7 u.p.s. nie ma w sprawie znaczenia.
Wyjaśnić przy tym należy, że jeżeli skarżący faktycznie nosił się z zamiarem rozwiązania stosunku pracy z K.P. to dokumentacja (w szczególności wyniki kontroli wewnętrznej) oraz argumentacja za taką decyzją przemawiająca, pozostaje do oceny następcy skarżącego, a także organu sprawującego nadzór nad ZDP w Ł. (tj. Zarządu – vide: § 14 ust. 1 RO ZDP) oraz jednostek organizacyjnych Starostwa Powiatowego w Ł. (vide: § 14 ust. 2 RO ZDP). Wystąpienie zaś obiektywnych przesłanek świadczących o nienależytym wykonywaniu przez niego obowiązków pracowniczych (stwierdzonych czy to wskutek wewnętrznej kontroli, czy to skazującym wyrokiem karnym) będzie mogło stanowić podstawę ewentualnego rozwiązania z nim stosunku pracy, niezależnie od personalnego obsadzenia stanowiska Dyrektora ZDP. Dodać przy tym należy, że w sytuacji skierowania pod obrady Zarządu powyższej kwestii, zaistnieje podstawa do wyłączenia owego członka Zarządu od głosowania na podstawie art. 26 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 7 u.p.s.
Abstrahując od powyższego, tut sąd zauważa, że zgodnie z § 61 ust. 5 w zw. z § 10 ust. 1 statutu, uchwały Zarządu podejmowane są zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Zarządu w głosowaniu jawnym. Zgodnie z § 53 ust. 2 Statutu Zarząd składa się z pięciu osób. Jak wynika zaś z przedłożonego do akt protokołu posiedzenia Zarządu z dnia [...] września 2019 r. wraz z załącznikiem nr 1, wzięli w nim udział wszyscy członkowie Zarządu, którzy jednomyślnie głosowali "za" podjęciem zaskarżonej uchwały. W konsekwencji wyłączenie od głosowania K.P. w żaden sposób nie wpłynęłoby ani na quorum ani na wynik głosowania w przedmiotowej sprawie. Tut. sąd w podobnym przedmiocie wypowiadał się już w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. (II SA/Bk 168/11, CBOSA), w którym stwierdził, że jeżeli głos radnego nie miał wpływu na wynik głosowania, z którego powinien on był się wyłączyć, jego udział w nim nie niweczy tego głosowania. Tut. sąd wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku, że nie zawsze udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") będzie stanowił istotne naruszenie prawa. Kwestię tą należy, bowiem oceniać w kontekście wyniku głosowania. Jeżeli bowiem wynik głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się z głosowania nie miał wpływu na wybór przewodniczącego rady, należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Naruszenie byłoby zaś istotne, gdyby uczestnictwo radnego w głosowaniu, wbrew zakazowi z art. 25a u.s.g., przesądziło o wyborze przewodniczącego (wiceprzewodniczącego). W takiej sytuacji uchwała rady stwierdzająca wynik głosowania byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna - art. 91 ust. 1 u.s.g. Poglądy wrażone w uzasadnieniu ww. wyroku, tut. skład sądu podziela w pełnej rozciągłości.
Odnosząc się z kolei do pierwszego z wywiedzionych przez skarżącego zarzutów, tut. sąd uznał, że wbrew jego stanowisku, do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło w wyniku prowadzonych czynności wyjaśniających, o których prowadzeniu skarżący został w wystarczającym stopniu poinformowany i o których miał wiedzę, zaś możliwości udziału w postępowaniu wyjaśniającym oraz zaprezentowaniu kontrargumentacji na plenum Zarządu, pozbawił się z w wyniku własnych decyzji. Jak wynika bowiem z twierdzeń Starosty, którym skarżący nie przeczy oraz ze złożonej do akt dokumentacji, został on poinformowany o przyczynach rozwiązania z nim stosunku pracy oraz o terminie poddania pod obrady tej kwestii, około godziny 12:30 w dniu [...] września 2019 r., kiedy to miało miejsce spotkanie skarżącego ze Starostą Ł., (o czym skarżący w swojej skardze nie wspomina). W trakcie tego spotkania Starosta przedstawił skarżącemu propozycję rozwiązania stosunku pracy za porozumieniem stron oraz przemawiające za tym argumenty, na co skarżący nie przystał. Spotkanie to poprzedzało zaplanowane na godzinę 13:00 posiedzenie Zarządu, na którym skarżący jako Dyrektor ZDP miał przedstawić kwestię porozumień z Gminą P. w sprawie wspólnych inwestycji drogowych, zaplanowanych w proponowanym porządku obrad, o którym został powiadomiony drogą e-mailową dzień wcześniej, z racji sprawowanej wówczas funkcji. Podczas ww. spotkania Starosta poinformował skarżącego, że do porządku obrad zostanie włączony dodatkowy punkt, dotyczący rozwiązania z nim stosunku pracy oraz zaprosił go do udziału w posiedzeniu. Skarżący jednak odmówił uczestnictwa w nim oraz okazał Staroście zwolnienie lekarskie wystawione tego samego dnia (na okres od [...] do [...] września 2019 r.) i wysłane za pośrednictwem systemu PUE ZUS o godzinie 11:26 ze wskazaniem medycznym 1 (tj. "chory powinien leżeć"). Dodać przy tym należy, że w tym samym czasie Zastępca Dyrektora ZDP przebywał na urlopie wypoczynkowym, z którego nie został odwołany w związku z ww. zwolnieniem lekarskim skarżącego. W ocenie sądu, jakkolwiek druk ZUS ZLA (zwolnienie lekarskie) jest dokumentem stwierdzającym niezdolność do wykonywania pracy, to jednak zważywszy na obecność skarżącego w dniu [...] września 2019 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Ł., jego udział w spotkaniu ze Starostą oraz zwlekanie z okazaniem zwolnienia lekarskiego, uznać należy, że miał on rzeczywistą i realną możliwość uczestnictwa w zaplanowanym na godzinę 13:00 posiedzeniu Zarządu i przedstawieniu w jego trakcie swoich racji, z której to możliwości dobrowolnie zrezygnował. O możliwości tej świadczy również fakt przebywania przez skarżącego na terenie ZDP w Ł. tego samego dnia około godziny 15:00 kiedy to, pomimo rozwiązania z nim stosunku pracy, wykonywał on czynności służbowe oraz w niedzielę [...] września 2019 r. (tj. w dniu ustawowo wolnym od pracy) w godzinach wieczornych w nieokreślonym celu (niewyjaśnionym również przez samego skarżącego). Jak wynika z materiału dowodowego m.in. wyżej opisane okoliczności zaistniałe w dniu [...] września 2019 r., skutkowały zmianą sposobu rozwiązania ze skarżącym stosunku pracy, na rozwiązanie go bez wypowiedzenia z winy pracownika, czego dokonano na mocy zaskarżonej uchwały.
Skarżący istotnie nie został powiadomiony listownie ani e-mailowo o posiedzeniu Zarządu zaplanowanym na [...] września 2019 r., na którym została podjęta zaskarżona uchwała, co jednak w ocenie tut. sądu, nie stanowi naruszenia prawa skarżącego do obrony jego praw. Jak wynika bowiem z BIP Starostwa Powiatowego w Ł. zawiadomienie o ww. posiedzeniu zawisło tam [...] września o godzinie 12:03, w związku z czym skarżący miał możliwość zapoznania się z jego treścią. Z uwagi zaś na to, że pierwsze zwolnienie lekarskie skarżącego obejmowało okres od [...] do [...] września 2019 r., Starosta miał prawo pozostawać w przekonaniu, że kolejnego dnia (a więc w dniu kolejnego zaplanowanego posiedzenia) skarżący stawi się w pracy. Jednakże jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] września 2019 r., po godzinie urzędowania (co wiadomo sądowi z urzędu), tj. o godzinie 15:31 zostało wysłane za pośrednictwem platformy ZUS PUE kolejne zwolnienie lekarskie skarżącego obejmujące okres od dnia [...] września do [...] października 2019 r. ze wskazaniem 2 (tj. chory może chodzić).
Mając na uwadze ogół wyżej opisanych okoliczności oraz przez wzgląd na konieczność zapewnienia ciągłości funkcjonowanina ZDP w Ł., rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy bez okresu wypowiedzenia, świadczy o racjonalnym i logicznym działaniu Zarządu, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, u podłoża ww. okoliczności leży konflikt, który prawdopodobnie uniemożliwiał dalszą współpracę pomiędzy skarżącym a Starostą. Zauważyć przy tym należy, że rozszerzając porządek posiedzenia Zarządu zaplanowanego na dzień [...] września 2019 r. oraz wyznaczając dodatkowe posiedzenie na dzień [...] września 2019 r., Starosta Ł. działał w granicach prawa, tj. na podstawie § 57 ust. 1 i § 58 pkt 1-3 Statutu, wedle którego Starosta organizuje pracę Zarządu, w tym przygotowuje projekt porządku obrad Zarządu, określa czas i miejsce posiedzenia Zarządu oraz przygotowuje materiały do projektowanego porządku obrad. Starosta zwołuje posiedzenia Zarządu w miarę potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz w miesiącu, przy czym w razie potrzeby może zwołać Zarząd w innym terminie oraz rozszerzyć porządek obrad (vide: § 59 ust. 2 i 3 oraz § 60 ust. 1 Statutu). Do udziału w posiedzeniach Zarządu Starosta może zobowiązać m.in. kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zaprosić inne osoby (vide: § 60 ust. 3 i 4 Statutu). Procedura, która poprzedzała posiedzenie Zarządu, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę, odpowiadała ww. przepisom.
Podkreślić przy tym należy, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. (w tym te podniesione w pierwszym zarzucie przez skarżącego). Jakkolwiek w orzecznictwie przyjmuje się, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi, jest zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co uzasadniałoby zastosowanie w takiej sprawie, na zasadzie analogii legis, wymogów zawartych w ogólnych zasadach przewidzianych w procedurze administracyjnej, (w tym dotyczących zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.), to jednak nie można dokonywać analizy powyższej kwestii bez względu na indywidualne okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie oraz dyscyplinarny charakter zwolnienia skarżącego (tj. w trybie art. 52 §1 pkt 1 k.p.). Jeszcze raz należy podkreślić, że z całościowego obrazu zdarzeń zaistniałych od 19 do [...] września 2019 r. oraz uzasadnienia zaskarżonego aktu, wynika, że skarżący wiedział, że Zarząd będzie obradował nad rozwiązaniem z nim stosunku pracy, a co więcej, część powodów leżących u podstaw tych obrad, została mu przedstawiona przed posiedzeniem w dniu [...] września 2019 r., w którym udziału skarżący odmówił pomimo posiadania obiektywnej ku temu możliwości. Z kolei z uwagi na wykonywanie czynności służbowych w trakcie zwolnienia lekarskiego z zaleceniem "leżenia" oraz wykonywanie nieokreślonych czynności w miejscu pracy dodatkowo w dniu ustawowo wolnym od pracy (również w okresie zwolnienia lekarskiego), a także opublikowanie w BIP Starostwa Ł. w ostatnim dniu tego zwolnienia, informacji o kolejnym posiedzeniu Zarządu (wraz z planem obrad), na którym miało zostać poddane pod głosowanie uchylenie poprzedniej uchwały w sprawie skarżącego oraz podjęcie nowej, uzasadnia przekonanie sądu, że skarżący posiadał wiedzę o zamiarze rozwiązania z nim stosunku pracy w trybie dyscyplinarnym oraz miał możliwość wzięcia udziału w posiedzeniu, na którym głosowana była przedmiotowa kwestia. Ponadto ze względu na przebywanie skarżącego na zwolnieniu lekarskim, Starosta nie mógł zobowiązać go do udziału w posiedzeniu Zarządu w dniu [...] września 2019 r. na podstawie § 60 ust. 3 Statutu, z uwagi natomiast na § 60 ust. 4 Statutu, kwestia ewentualnego zaproszenia skarżącego do udziału w ww. posiedzeniu, i tak podlegała uznaniowości Starosty. Samo zaś rozwiązanie umowy o pracę z przyczyn dyscyplinarnych było dopuszczalne w okresie zwolnienia lekarskiego, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego i która to kwestia podlega kognicji sądów powszechnych. Niezasadny okazał się przy tym również zarzut naruszenia art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który to akt ma charakter zalecenia i nie zawiera wiążących norm prawnych.
Zauważyć przy tym należy, że rozwiązanie stosunku pracy z Dyrektorem ZDP ma charakter uznaniowej kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie dróg publicznych. Przepisy prawa nie zawierają bowiem materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych. Z tego względu przyjmuje się, że rozwiązanie stosunku pracy w takiej sytuacji, powinno zostać szczegółowo uzasadnione w akcie prawnym ten stosunek rozwiązującym (por. m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, Lex nr 1071215, wyrok NSA z 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, Lex nr 597395), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Co więcej w akcie tym wyczerpująco uzasadniono konieczność natychmiastowego rozwiązania tego stosunku. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały w sposób wyczerpujący wyjaśnia, jakimi powodami kierował się organ podejmujący zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest ono na tyle szczegółowe, że daje pełne podstawy do przyjęcia przez sąd, że organ prawidłowo działał w ramach swojego władztwa administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zaś sama forma aktu prawnego oraz tryb procedowania były właściwe. Mając na uwadze granice i charakter kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza brak podstaw do kontrolowania przez sąd administracyjny prawidłowości zastosowania norm prawa pracy, tut. sąd doszedł do przekonania, że w świetle motywów zaskarżonej uchwały sposób skorzystania przez organ w realiach niniejszej sprawy z władczych kompetencji administracyjnych, odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego.
Również powoływanie się przez skarżącego na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mogło wywrzeć zamierzonego przez niego skutku prawnego, bowiem kontrolowana sprawa nie jest sprawą zawisłą w materii udzielenia informacji publicznej. Podobnie ostatni zarzut, dotyczący naruszenia ochrony danych osobowych skarżącego, której to materii nie rozstrzyga na tym etapie tut. sąd.
Z powyższych względów żaden z podniesionych przez skarżącego zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, zaś sąd nie dopatrzył się innych uchybień branych pod rozwagę z urzędu. W konsekwencji sąd skargę oddalił, na podstawie z art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).