III SA/Kr 602/23

III SA/Kr 602/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
Art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 145 par. 1  pkt 1 lit. c, art. 200 i 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny – Drożdżejko Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/1285/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez J. K., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/1285/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 20 września 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z opieką nad córką Z. K.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy Z. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z opieką nad niepełnosprawną córką.
Decyzją z dnia 17 maja 2022 r. nr SKO.SR/4111/630/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji nie ustalił ile dziecko skarżącej spędza czasu w szkole oraz ile czasu zajmują wizyty u specjalistów.
Decyzją z dnia 20 września 2022 r. nr [...] Wójt Gminy Z. ponownie odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z opieką nad niepełnosprawną córką.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, która w okresie od 1 marca 2022 r. do 24 maja 2022 r. była zawieszona.
W okresie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, czyli od 25 maja 2022 r. do chwili obecnej świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje, zaś z uwagi na fakt, że zawieszenie działalności gospodarczej nie oznacza zdaniem organu rezygnacji z zatrudnienia, organ odmówił skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia także w okresie od 1 marca 2022 r. do 24 maja 2022 r.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podkreśliła, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do otrzymania prawa do przedmiotowego świadczenia muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki. Wskazała, że świadczenie to przysługuje zatem matce lub ojcu jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji uznał, że został spełniony warunek dotyczący opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i zostało to potwierdzone dostarczonymi dokumentami, tj. orzeczeniem o niepełnosprawności, zaświadczeniem o stanie zdrowia córki, orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, opinią logopedyczną, opinią ze szkoły – IPET oraz wywiadem środowiskowym. Podniosła, ze w kwestii spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej już wypowiedziało się uprzednio Kolegium "opiniujące moje pierwsze odwołanie z dnia 26.04.2022..." i uznało, że w przedmiotowej sprawie spełniony został ten warunek. Wobec tego, w ocenie skarżącej, spełnione zostały obydwie przesłanki do otrzymania prawa do przedmiotowego świadczenia.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, po przedstawieniu przebiegu sprawy, że w trakcie postępowania ustalono, iż:
- stan zdrowia córki skarżącej, wykazany orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia
18 lutego 2020 r., zaświadczeniem o stanie zdrowia, orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, opinią logopedyczną, opinią ze szkoły, wywiadem środowiskowym z marca i sierpnia 2022 r. nie uległ zmianie;
- wszystkie czynności w ciągu doby zajmują ok. 12 godzin i związane są z obsługą córki z uwagi na jej niepełnosprawność sprzężoną, tj. umysłowo - ruchową, wynikającą z wady genetycznej i powikłania po chemioterapii w czasie rocznego leczenia onkologicznego;
- praca zawodowa skarżącej polega na konsultacjach okulistycznych z zakresu weterynarii w wybranych klinikach weterynaryjnych w K., okolicach i Małopolsce, skarżąca nie miała możliwości wykonywania pracy zawodowej bez wspólnej opieki nad córką z mężem, dlatego zawiesiła działalność gospodarczą na ww. okres;
- córka skarżącej w okresie od 1 marca do 24 maja 2022 r. spędzała ok. 3-4 godzin w szkole (od 8:30 lub 9:25 do 12.50), po obiedzie skarżąca odbierała córkę z uwagi na nadwrażliwość słuchową; skarżąca nie ma dostępu do planu lekcji z poprzedniego roku szkolnego;
- w czasie zawieszenia działalności gospodarczej córka skarżącej miała zajęcia dodatkowe: rehabilitację w poniedziałek 14-15 na ul. [...] w K., we wtorek o godz. 16:10 psychologa na ul. [...] w K., w środę i czwartek 15:00 -17:00 rehabilitację w Z. lub W., przy czym odległości między domem, szkołą, terapią zajęciową są znaczne, co z utrudnieniami komunikacyjnymi zajmuje więcej czasu;
- przed zawieszeniem działalności gospodarczej skarżąca dzieliła się z mężem opieką nad córką, lecz w czasie choroby, agonii i śmierci i po pogrzebie teścia była z córką sama, ponieważ mąż musiał być przy rodzicach w J. Z tego powodu strona nie mogła pracować;
- po odwieszeniu działalności gospodarczej skarżąca tak ułożyła grafik konsultacji, żeby córka nie odczuwała strachu przed jej nieobecnością w domu, a pacjentów przyjmowała tylko, gdy dziecko pozostawało pod opieką męża.
Skarżąca oświadczyła, że nie wykonywała pracy zarobkowej w okresie od 1 marca 2022 r. do 24 maja 2022 r., a do akt sprawy złożyła dokument z ZUS o wyrejestrowaniu z ZUS na czas zawieszenia działalności i ponownym jej zarejestrowaniu po podjęciu prowadzenia działalności gospodarczej.
Pomimo stosownych wezwań skarżąca nie udzieliła odpowiedzi co do związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad córką oraz zakresu opieki.
W piśmie z dnia 4 stycznia 2023 r. skarżąca podała, że nie miała możliwości czasowego wykonywania pracy zawodowej z powodu osobistej, całodobowej i wyłącznej opieki nad chorą córką, bowiem w tym okresie jej mąż był nieobecny w domu z powodu udzielanej swojej mamie pomocy nad ciężko chorym ojcem. Zmarły teść również był pomocą w opiece nad córką, z którym dziecko łączyły bliskie relacje. Z kolei zakres opieki, jakie wymaga córka skarżącej jest porównywalny do zakresu opieki i czynności, jakich wymaga niemowlę. Skarżąca nie może więc zostawić dziecka w domu i wyjechać do pracy do różnych klinik weterynaryjnych w Małopolsce. Dodała, że w okresie od 1 marca 2022 r. do 24 maja 2022 r. nie wykonywała żadnej pracy zawodowej, a szczegóły o stanie zdrowia dziecka znajdują się w aktach sprawy.
Kolegium wskazało dalej, że w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem złożyła jej matka, a więc osoba, należąca do kategorii osób z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Przesądzenie powyższej okoliczności nie daje jednak, zdaniem Kolegium, samoistnej podstawy do przyznania świadczenia bez poczynienia ustaleń faktycznych związanych z pozostałymi ustawowymi przesłankami. Przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niepodejmowanie z tego powodu pracy.
W trakcie postępowania organ ustalił również, że dziecko skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 19 grudnia 2019 r. zaliczającym je do osób niepełnosprawnych od urodzenia, w którym potwierdzono konieczność stałego -współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8), a także uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6). Orzeczenie to zostało zmienione orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania
o Niepełnosprawności w K. z dnia 18 lutego 2020 r. w zakresie punktu IV, 7) i 9) w ten sposób, że ustalono, iż orzeczenie zostaje wydane do 20 lipca 2026 r., istnieje konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i spełnione są przez osobę niepełnosprawną przesłanki określone w art. 8 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. Prawo o ruchu drogowym.
W przedmiotowej sprawie przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest w ocenie organu pierwszej instancji zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. ustalenie, że nie został spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza zaprzestania jej wykonywania.
Zdaniem Kolegium stanowisko powyższe jest jednak nieuzasadnione, bowiem za rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać również zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej, a stanowisko takie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Kolegium uznało jednak, że w niniejszej sprawie zachodzi inny uzasadniony powód uniemożliwiający przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, a to fakt, iż skarżąca nie wykazała, że zrezygnowała z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką.
W poprzedniej decyzji z dnia 17 maja 2022 r. Kolegium zwróciło uwagę na potrzebę ustalenia, czy zakres sprawowanej nad córką opieki uniemożliwia skarżącej kontynuowanie działalności zawodowej. Czynności takie, jak: odwożenie do szkoły czy na zajęcia dodatkowe, organizacja wizyt lekarskich czy realizacja recept nie wymagają całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują i wykonują je przed i po pracy. Kolegium wskazało też, że materiał dowody nie potwierdzał twierdzeń skarżącej, że harmonogram i częstotliwość koniecznych zajęć prowadzonych przez różnego rodzaju specjalistów (logopedów, fizjoterapeutów motoryki małej i dużej, psychologa, pedagoga, rehabilitantów, lekarzy) nie pozwala skarżącej na podjęcie jakiejkolwiek pracy.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy skarżąca poinformowała, że odwiesiła działalność gospodarczą od 25 maja 2022 r. Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. wyjaśniała, że opiekę nad córką sprawuje osobiście, jej zakres jest zgodny ze stanem zdrowia dziecka i wymogami rehabilitantów, terapeutów i pedagogów. Córka potrzebuje wsparcia w samoobsłudze, poruszaniu się i komunikowaniu z otoczeniem, co wynika z orzeczenia o niepełnosprawności. W dniu 19 sierpnia 2022 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w którym skarżąca wskazała, że osobiście stale i długotrwale opiekuje się córką. Na niej spoczywa ta opieka, ponieważ mąż prowadzi działalność gospodarczą, co wymaga jego dyspozycyjności w czasie godzin pracy. Skarżąca pomaga córce w czynnościach dnia codziennego, wozi i odbiera ją z zajęć usprawniających takich, jak: rehabilitacyjne, z psychologiem, na basenie dla dzieci niepełnosprawnych, co wymaga ciągłej dyspozycyjności i umiejętności logistycznych. Ustalono również, że córka skarżącej posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, z którego wynika szereg zaburzeń rozwojowych: niepełnosprawność ruchowa, zespół kolistego chromosomu 13, stan po chorobie nowotworowej, niepełnosprawność intelektualna w stopniu lekkim. Z opinii logopedycznej z dnia 20 kwietnia 2022 r. wynika, że dziecko ma stwierdzoną dyslalię wieloraką złożoną oraz oligofazję, zaś zaświadczenie lekarskie z dnia 15 marca 2022 r. dowodzi, że córka skarżącej wymaga systematycznej i kompleksowej terapii psychologicznej, pedagogicznej, logopedycznej i rehabilitacyjnej. W ramach opieki skarżąca wykonuje następujące czynności: ubieranie, czynności higieniczne i pielęgnacja, przygotowanie posiłków, kontakty z lekarzami, dowożenie i odbiór z zajęć usprawniających jej funkcjonowanie. W harmonogramie są: rehabilitacja ruchowa (2x tygodniowo, środa i czwartek), rehabilitacja si (poniedziałek), psycholog (wtorek), bas (poniedziałek). Od września 2022 r. dziecko będzie uczęszczało do IV klasy Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w K., trzeba ją zawieźć na 9.30 i odebrać o 13.00, co w połączeniu ze stałą opieką w miejscu zamieszkania umożliwia skarżącej zaplanowanie stałej pracy. Autoagresywne zachowania córki są uwarunkowane jej nieobecnością. Powyższe okoliczności co do zakresu opieki i harmonogramu zajęć dziecka skarżąca potwierdziła w oświadczeniu z dnia 19 sierpnia 2022 r.
Kolegium przeprowadziło zatem (na podstawie art. 136 k.p.a.) uzupełniające postępowanie dowodowe, podczas którego skarżąca w piśmie z dnia 27 listopada 2022 r. potwierdziła okoliczności wskazane podczas wywiadu środowiskowego co do zakresu opieki nad córką oraz czasu jej przebywania w szkole i dni, w których dziecko korzysta z dodatkowych zajęć usprawniających, uszczegółowiając te dane o godziny zajęć i ogólne miejsce ich prowadzenia. Dodała, że przed zawieszeniem działalności gospodarczej z mężem dzielili się opieką nad córką. Skarżąca nie miała jednak możliwości wykonywania pracy zawodowej bez wspólnej opieki nad córką z mężem, dlatego zawiesiła działalność gospodarczą na ww. okres. Było to spowodowane faktem, że w czasie choroby agonii i śmierci oraz okresu po pogrzebie teścia była z córką sama, ponieważ jej mąż musiał być przy rodzicach w Jastrzębiu Zdroju.
Kolegium podniosło, że powyższe wyjaśnienie nie koresponduje z poprzednimi oświadczeniami skarżącej złożonymi podczas wywiadu środowiskowego z dnia 19 sierpnia 2022 r., gdzie akcentowała fakt osobistej opieki nad córką i pełną dyspozycyjność męża w czasie jego godzin pracy, jak też brak możliwości opiekowania się dzieckiem przez ojca. Skarżąca konsekwentnie wskazywała na osobistą opiekę nad dzieckiem. Skoro zaś przed i po zawieszeniu działalności gospodarczej skarżąca godziła opiekę nad córką z wykonywaniem pracy, Kolegium nie znalazło podstaw do uznania, że rezygnacja z prowadzenia działalności gospodarczej była spowodowana wyłącznie koniecznością opiekowania się chorą córką. Nadto niepełnosprawność dziecka datuje się od urodzenia, zaś skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od 23 stycznia 2020 r. Zatem niepełnosprawność córki nie stanowiła przeszkody w podjęciu działalności gospodarczej w ww. dacie, prowadzeniu jej do dnia 23 lutego 2022 r., a po wznowieniu w dniu 25 maja 2022 r. dalszym jej prowadzeniu do chwili obecnej. Skarżąca nie wykazała, by stan zdrowia córki w okresie zawieszenia działalności gospodarczej uległ pogorszeniu oraz, że rezygnacja z pracy od 1 marca 2022 r. do 24 maja 2022 r. była podyktowana wyłącznie opieką nad chorą córką.
Nadto, zdaniem Kolegium podany przez skarżącą zakres obowiązków opiekuńczych nie jest na tyle obciążający, by faktycznym powodem zawieszenia przez nią wykonywania działalności gospodarczej w ww. okresie była wyłącznie konieczność opieki nad dzieckiem. Skarżąca potrafiła bowiem pogodzić opiekę nad dzieckiem z pracą zawodową zarówno przed marcem 2022 r., jak i po 24 maja 2022 r. Nadto skarżąca nie wyjaśniła w jakim wymiarze czasu pracy, gdzie oraz w jakich godzinach wykonywała pracę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej do czasu jej zawieszenia i jak kwestie te wyglądają od 25 maja 2022 r. oraz na czym konkretnie polega Jej wzmożona pomoc dziecku. Podała, że czynności opiekuńcze nad dzieckiem zajmują Jej około 12 godzin i są związane z obsługą córki ze względu na niepełnosprawność, jednak nadal nie wiadomo jakie konkretnie czynności wykonuje przy dziecku i ile czasu każda z nich zajmuje, w tym np. ile czasu zajmują dojazdy na poszczególne zajęcia. Z indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego z dnia 23 września 2021 r. wynika, że córka skarżącej wymaga terapii logopedycznej, pedagogicznej, psychologicznej, wymaga m.in. niwelowania napięcia emocjonalnego, lecz ma łatwość wchodzenia w relacje z innymi osobami, jest samodzielna w czynnościach samoobsługowych, stosuje się do zasad przyjętych w klasie. Z kolei z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalistycznego wynika, że dziecko samodzielnie korzysta z wc, zjada posiłki, chętnie bierze udział w proponowanych aktywnościach, jest otwarta na kontakty z rówieśnikami. Z tymi informacjami z dokumentów nie koresponduje twierdzenie skarżącej z pisma z dnia 4 stycznia 2023 r., że jej córka wymaga opieki i czynności takich, jakich wymaga niemowlę.
Nadto Kolegium podniosło, że takie jednak czynności, jak: przygotowywanie posiłków, odwożenie do szkoły czy na zajęcia dodatkowe, pomoc w czynnościach higienicznych - nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności skarżącej. Czynności te mogą być bowiem wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym. Z kolei takie czynności, jak realizacja recept, organizacja wizyt lekarskich czy też czynności gospodarcze (np. gotowanie) stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego, co tym bardziej nie może usprawiedliwiać powstrzymywania się skarżącej (niepodejmowania) przed wykonywaniem przez pracy zarobkowej i wiązania braku aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki nad córką. W związku z tym czynności odnoszące się do opieki nad córką są realizowane w pewnych odstępach czasowych i nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu. Mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający kontynowanie zatrudnienia, choćby w niepełnym zakresie czasu pracy.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie można było uznać istnienia związku przyczynowo -- skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej a sprawowaniem przez skarżąca opieki nad niepełnosprawną córką.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów:
- art. 7, 15, 77 § 1, art. 80 i 136 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności wobec nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy ,mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, bezpodstawnym gromadzeniu nowych dowodów i poczynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenę, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że nie zostały spełnione przez skarżąca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres objęty wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z wszystkich przyczyn w niej podniesionych.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – matka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad córką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o niepełnosprawności w K. z dnia 19 grudnia 2019 r. zaliczających ją do osób niepełnosprawnych od urodzenia, w którym potwierdzono konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8), a także uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6). Orzeczenie to zostało zmienione orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 18 lutego 2020 r. w zakresie punktu IV, 7) i 9) w ten sposób, że ustalono, iż orzeczenie zostaje wydane do 20 lipca 2026 r., istnieje konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Rację ma oczywiście Kolegium, że w świetle powyższego skarżąca niewątpliwie znajduje się w kręgu tych podmiotów, które są uprawnione do ubiegania się o przyznanie jej prawa do przedmiotowego świadczenia, jednak nie daje to samoistnej podstawy do przyznania tego prawa bez poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych związanych ze spełnieniem pozostałych ustawowych przesłanek.
Zasadnie również wskazało Kolegium, że rolą organów orzekających w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest kwestionowanie orzeczenia o niepełnosprawności i weryfikacja samej potrzeby zapewnienia opieki niepełnosprawnej osobie. Trafnie bowiem zaakcentowało Kolegium, że obowiązkiem organów orzekających jest jednakże ustalenie, czy w danym stanie faktycznym i prawnym sprawy istnieje, czy też nie istnieje, związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem pracy lub innego rodzaju zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organy zobowiązane są zatem do oceny, czy zakres czynności opiekuńczych jest tak absorbujący w czasie, że wyklucza jakąkolwiek pracę zawodową, nawet
tą w ograniczonym czasie pracy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że sytuacja osób niepełnosprawnych legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji jest różna. Są przypadki, że czynności opiekuńcze wykonywane u niektórych osób niepełnosprawnych legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności z powyższymi wskazaniami pozwalają jednak na wykonywanie pracy choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a u innych wykluczają taką możliwość. Nie ma więc racji w tym zakresie skarżąca, że organy kwestii tych ustalać nie mogą.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednakże kategorycznego stanowiska Kolegium i dokonanej przez nie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, iż nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną córką.
Stanowisko to wywiedzione zostało przedwcześnie, bez dokonania wnikliwej i dogłębnej analizy wszystkich okoliczności tego konkretnego stanu faktycznego, tj. okoliczności związanych z możliwością samodzielnego funkcjonowania niepełnosprawnej córki skarżącej w życiu codziennym, wykluczającymi możliwość wykonywania przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zawodowej. Zastrzec przy tym należy, że w głównej mierze chodzi tu o okres od 1 marca 2022 r. do 24 maja 2022 r., w którym skarżąca zawiesiła swoją działalność gospodarczą. Podjęcie bowiem działalności gospodarczej niweczy możliwość przyznania od daty jej podjęcia prawa do przedmiotowego świadczenia, gdyż osoba jest w stanie godzić pracę ze sprawowaną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Sąd podkreśla przy tym, że nie podziela stanowiska Kolegium, iż rezygnacja skarżącej z pracy od 1 marca 2022 r. do 24 maja 2022 r. była podyktowana wyłącznie opieką nad chorą córką skoro jej niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Zwrócić należy uwagę, że brak jest przepisu wskazującego termin w jakim ubiegający się musiałby złożyć wniosek o przyznanie mu prawa do przedmiotowego świadczenia. Jedynym jest przepis art. 24, w szczególności ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale dotyczy on zupełnie innych kwestii. Ważne jest natomiast owo powiązanie rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zatem nie wystarczy zdaniem Sądu podniesienie tylko li argumentu, że niepełnosprawność córki nie stanowiła przeszkody w podjęciu przez skarżącą działalności gospodarczej w dacie prowadzenia jej od 23 lutego 2022 r. i po jej wznowieniu od 25 maja 2022 r. i prowadzeniu jej do chwili obecnej. Istotnie nie jest to bez znaczenia, ale organ, w tym Kolegium działające jako organ odwoławczy, musi wskazać w motywach dlaczego tak uważa, co go doprowadziło do takiego stanowiska, a nie ograniczać się do ogólnych stwierdzeń. Nie może w tym stanie rzeczy przemawiać za tym wskazanie, że skarżąca nie wykazała, że stan zdrowia córki w tym okresie się pogorszył. To organy, w tym Kolegium winno ocenić, czy ze względu na ten stan zdrowia, jako elementu związku przyczynowo – skutkowego, możliwe było prowadzenie tejże działalności w tym okresie. Dopuszczalne są rzecz jasna domniemania, ale wskazanie, że skoro skarżąca mogła pogodzić prowadzenie działalności gospodarczej z opieką nad niepełnosprawną córką po 25 maja 2022 r. także nie jest w ocenie Sądu wystarczającym argumentem dla przyjęcia, że w okresie poprzedzającym tę datę nie istniały przeszkody do jej prowadzenia. W okresie poprzedzającym tę datę uwarunkowania mogły być odmienne i zadaniem organów było je ustalić i zweryfikować. Sąd podkreśla, że każda sprawa ma odmienny, specyficzny i indywidualny stan faktyczny, który należy ustalić i ocenić. Odwoływanie się zatem do ogólnych i generalnych stwierdzeń bez ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy stanowi naruszenie postanowień artykułów: 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.).
Sąd nie podziela co do zasady zarzutu skarżącej i jej pełnomocnika, że organ odwoławczy "wszczął od nowa sprawę w tym zakresie, tj. ustaleń stanu faktycznego".
Po pierwsze, nie doszło do żadnego wszczęcia "od nowa" sprawy, gdyż cały czas była ona w toku, a jedynie na skutek wniesienia odwołania uruchomione zostało w świetle procedury, postępowanie odwoławcze przed Kolegium. Po drugie, organ odwoławczy ma kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zgodnie z postanowieniami art. 136 i 138 § 2 k.p.a.,
a czy nie przekroczył w tym wypadku zakresu tego postepowania i czy w konsekwencji nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności jest inną rzeczą. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postepowaniu przed pierwszą instancją. Jeżeli w wyniku tej oceny stwierdzi, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał tak naprawdę sprawy, bo nie dysponował dowodami, nie przeprowadził ich w celu ich uzyskania, to takiej wadliwości z pewnością organ odwoławczy nie może konwalidować przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Naruszyłby w takim wypadku rzeczywiście zasadę dwuinstancyjności pozbawiając stronę dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.). Jeżeli natomiast organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, bo nie zostały ustalone wszystkie istotne mające znaczenie prawne okoliczności faktyczne lub przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dowody nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione, to może skorzystać z instytucji art. 136 k.p.a. Może to uczynić sam organ odwoławczy, ale może to także zlecić organowi pierwszej instancji.
Sąd dostrzega, że przeprowadzone postępowanie uzupełniające obejmowało zbyt szczegółowe kwestie, niemniej jednak nie można odmówić intencji organu dokonania ustaleń wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia kwestii. Z drugiej strony skarżąca musi zrozumieć, że organ ma prawo zapytać o pewne kwestie, gdyż jego rolą jest właśnie ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Nie udzielając jednoznacznych odpowiedzi strona musi sobie zdawać sprawę z negatywnych tego konsekwencji, gdyż to ona zainicjowała postępowania domagając się od organu w związku z jej żądaniem władczego objawu woli w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej tak zawiązaną sprawę administracyjną, pomiędzy skarżącą a organem administrującym, co do jej istoty.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium stwierdziło, że podany przez skarżącą zakres obowiązków opiekuńczych nie jest na tyle ją obciążający, by faktycznym powodem zawieszenia przez nią wykonywania działalności gospodarczej w ww. okresie była wyłącznie konieczność opieki nad dzieckiem. Zdaniem Kolegium pomimo, że skarżąca wskazała, iż czynności opiekuńcze nad córką zajmują Jej ok. 12 godzin i są związane z obsługą córki ze względu na niepełnosprawność, to jednak nadal nie wiadomo jakie konkretnie czynności wykonuje przy dziecku i ile czasu każda z nich zajmuje, w tym np. ile czasu zajmują dojazdy na poszczególne zajęcia. Dalej Kolegium wskazało, że z indywidualnego programu edukacyjno - terapeutycznego z dnia 23 września 2021 r. wynika, że córka skarżącej wymaga terapii logopedycznej, pedagogicznej, psychologicznej, wymaga m.in. niwelowania napięcia emocjonalnego, lecz ma łatwość wchodzenia w relacje z innymi osobami, jest samodzielna w czynnościach samoobsługowych, stosuje się do zasad przyjętych w klasie. Z kolei z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalistycznego wynika, że dziecko samodzielnie korzysta z wc, zjada posiłki, chętnie bierze udział w proponowanych aktywnościach, jest otwarta na kontakty z rówieśnikami. Kolegium podniosło więc, że w jego ocenie z tymi informacjami z dokumentów nie korespondują twierdzenie skarżącej z pisma z dnia 4 stycznia 2023 r., że jej córka wymaga opieki i czynności takich, jakich wymaga niemowlę. Nie wskazało jednakże Kolegium dlaczego tak uważa. Nie jest, zdaniem Sądu wystarczające stwierdzenie, że takie czynności, jak: przygotowywanie posiłków, odwożenie do szkoły czy na zajęcia dodatkowe, pomoc w czynnościach higienicznych - nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności skarżącej. Istotnie czynności te mogą być bowiem wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym, ale Kolegium nie wyjaśniło i nie wykazało, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zakres i charakter czynności opiekuńczych sprawowanych przy niepełnosprawnej córce rzeczywiście niweczył we wskazanym już okresie wykonywanie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy i co o tym przesądza. Podobnie jak stwierdzenie, że takie czynności, jak realizacja recept, organizacja wizyt lekarskich czy też czynności gospodarcze (np. gotowanie) stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego. Owszem, tylko w sytuacji, gdy organ nie odnosi tego do okoliczności stanu faktycznego sprawy, lecz ogranicza się do ogólnikowych stwierdzeń bez ich relacji do stanu zdrowia niepełnosprawnej osoby i możliwości jej samodzielnej egzystencji w życiu codziennym, to uzasadnione jest stanowisko, że nie zbudował tak naprawdę rzeczywistego obrazu sprawy, lecz co najwyżej jej powierzchowny obraz, który jest niewystarczający. Co to oznacza, zdaniem Kolegium, że "...czynności odnoszące się do opieki nad córką są realizowane w pewnych odstępach czasowych i nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu..." oraz, że "Mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający kontynowanie zatrudnienia, choćby w niepełnym zakresie czasu pracy". Jeżeli organ odwoławczy decyduje się na takie stwierdzenia, to musi wskazać z jakiego powodu tak uważa i co za tym przemawia. Zabrakło w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, kompleksowej oceny i rozważań organów obydwu instancji, czy z uwagi na uwarunkowania niepełnosprawności córki skarżącej, która dotknięta jest szeregiem zaburzeń rozwojowych, w tym niepełnosprawnością ruchową, zespołem kolistego chromosomu 13, jest po chorobie nowotworowej, ma niepełnosprawność intelektualną w stopniu lekkim, ma stwierdzoną dyslalię wieloraką złożoną oraz oligofazję, wymaga systematycznej i kompleksowej terapii psychologicznej, pedagogicznej, logopedycznej i rehabilitacyjnej, możliwe jest jej samodzielne funkcjonowanie w życiu codziennym bez pomocy skarżącej jako matki lub innego członka rodziny. Już sięgnięcie choćby do doświadczenia życiowe i ogólnej wiedzy w tym zakresie, czy nawet jej poszerzenia, choćby z Internetu, dawało podstawy do dokonania rzetelnej oceny organów istnienia, bądź nie istnienia, związku przyczynowo – skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy muszą sobie zdawać sprawę ze szczególnego rodzaju niepełnosprawności, jaką dotknięta jest córka skarżącej i funkcjonowaniu takiej osoby na co dzień. Podkreślić należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale to z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11).
Stąd stanowisko Kolegium, że skarżąca nie wykonuje czynności pielęgnacyjnych i innych wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych), bez wniknięcia "w głąb" w charakter tych czynności i to, co ważne, w relacji do niepełnosprawności córki skarżącej, nie jest przekonywujące.
Każdy przypadek wymaga w tym względzie, rzecz jasna indywidualnej, wnikliwej oceny. Organ musi więc stwierdzić, czy rzeczywiście czynności opiekuńcze przy niepełnosprawnym są tak absorbujące dla wnioskującego o przyznanie tego świadczenia z uwagi na niepełnosprawność podopiecznego i w związku z tym wpływają na jego możliwość samodzielności w życiu codziennym, że wykluczają podjęcie, bądź wymuszają rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, właśnie z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki.
Zdaniem Sądu niezbyt wnikliwie oceniło Kolegium, że w tym wypadku zakres czynności opiekuńczych - nie uzasadnia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie ustaliło w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego niniejszej sprawy w aspekcie tego, na ile córka skarżącej może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym bez pomocy osób bliskich, w szczególności przy uwzględnieniu rodzaju uwarunkowań zdrowotnych, którymi jest dotknięta.
Nie jest więc na tym etapie trafne stwierdzenie Kolegium, że skarżąca nie wykazała, aby zakres sprawowanej opieki nad córką umożliwiał jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, skoro stan zdrowia wymagającej opieki córki skarżącej zdaje się wskazywać, że wymaga ona także bacznego dozoru z uwagi
na naturę swoich schorzeń.
Organy orzekające winny, zdaniem Sądu, wnikliwiej ustalić, stan samodzielnego funkcjonowania córki skarżącej przy wykorzystaniu skali Barthela, tj. międzynarodowej skali stosowanej w ocenie sprawności chorego i jego zapotrzebowania na opiekę. Taki formularz wypełnia w przychodni lekarz, bądź pielęgniarka środowiskowa, by pacjent, który wymaga opieki długoterminowej mógł zostać do niej zaklasyfikowany. Na skalę Barthela składa się dziesięć czynności dnia codziennego, takich jak np. spożywanie posiłków, poruszanie się, ubieranie, rozbieranie, higiena osobista, korzystanie z toalety czy kontrolowanie czynności fizjologicznych. W tym celu organy winny wezwać skarżącą do przedstawienia takiego dokumentu.
Dopiero tak zebrany materiał dowodowy da, w ocenie Sądu, pełny obraz rzeczywistego stanu faktycznego i pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i zgodnie z zasadą dochodzenia przez organ do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) stwarzając organowi możność wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z zasadami praworządności (art. 6 k.p.a.) i ochrony zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.), poprzez wskazanie w jego uzasadnieniu, w myśl art. 11 k.p.a., motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności tych odnoszących się do kwestii faktycznych i prawnych istnienia, bądź nie, w oparciu o zebrany w pełni i całościowo oceniony materiał dowodowy, związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, czy tez niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zawodowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki przez nią nad niepełnosprawną córką.
Zgromadzony dotąd materiał dowodowy został więc nie tylko niewłaściwie oceniony, co jeszcze nie dawał wystarczającej podstawy do orzekania co do istoty sprawy. Nie dawał on więc podstawy do skorzystania przez Kolegium, jako organu odwoławczego, ze swych kompetencji merytoryczno - reformatoryjnych, w ramach których organ odwoławczy może odmiennie od organu pierwszej instancji ocenić zgromadzony materiał dowodowy i wydać odmienne rozstrzygnięcie, lecz z tym zastrzeżeniem, że materiał ten jest ku temu wystarczający. Skoro dotychczas zebrany materiał dowodowy jest niepełny, to orzekanie w takiej sytuacji przez Kolegium w trybie odwoławczym, przy braku ustalenia przez organ pierwszej instancji przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiło jednak naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a.
Właściwe więc zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Tak się nie stało w niniejszej sprawie. Działanie Kolegium było więc z tego powodu nieprawidłowe.
Nadto w kontrolowanej sprawie wskazać także należy, że z twierdzeń podnoszonych przez skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak też sądowoadministracyjnego (por. protokół z rozprawy; k. 30 akt sądowych) wynikało, że jej brak aktywności zawodowej w okresie od 1 marca 2022 r. do 24 maja 2022 r. podyktowany był faktem wzmożonej opieki jakiej wymagała córka z uwagi na nieobecność męża skarżącej (ojca dziecka), z którym dotychczas współdzieliła czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną. Nieobecność ta miała być wynikiem konieczności zajęcia się przez męża sprawami związanymi ze zgonem teścia skarżącej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca wyjaśniła, że teść zmarł 12 lub 13 marca 2022 r. (k. 30 akt sądowych). Z uwagi więc na podnoszone przez skarżącą twierdzenia (podane powyżej), Kolegium oceniając istnienie w tej sprawie związku przyczynowo – skutkowego nie rozważyło tego, czy deklarowany przez skarżącą czasookres jej pasywności zawodowej (od 1 marca 2022 r. do 24 maja 2022 r.), mającej wynikać ze zwiększonych obowiązków opiekuńczych będących następstwem nieobecności męża skarżącej, może być uznany za obiektywnie miarodajny, tj. usprawiedliwiony faktyczną potrzebą zajęcia się sprawami, jakie wiążą się ze śmiercią członka bliskiej rodziny. W przedstawionym aspekcie uwaga Kolegium winna więc obejmować ocenę tego, czy okres ponad dwóch i pół miesiąca nieobecności opiekuna niepełnosprawnego dziecka, któremu przysługuje władza rodzicielska (art. 92 i art. 95 § 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy; Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), może być, w świetle akt sprawy i doświadczenia życiowego – uznany za uzasadniony wskazanymi wyżej okolicznościami. Nie jest więc wystarczająca konstatacja Kolegium w tym względzie, że: "...nie zostało wykazane, ze mąż Strony z powodu śmierci swego ojca był nieobecny w domu przez okres 2,5 miesiąca." Organy kwestie te muszą ustalić z zachowaniem reguł proceduralnych. Pozytywna wypowiedź w tym zakresie, przy uwzględnieniu rzetelnie ustalonego spektrum czynności opiekuńczych względem niepełnosprawnego dziecka skarżącej – pozwalałaby dopiero przyjmować istnienie związku przyczynowo – skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy
o świadczeniach rodzinnych.
Skarga z powyższych przyczyn musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, stosownie do postanowień § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), gdyż skarżąca, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.