II SA/BK 81/23

II SA/Bk 81/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Elżbieta Trykoszko
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
aert. 88 ust. 4 i art. 95 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budowę domu oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] września 2022r. nr [...] o odmowie przyznania T. H. pomocy finansowej na budowę domu. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco:
Pismem z dnia 28 lipca 2022r. T. H. (dalej powoływany jako: "Skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości Ł. gm. D.. Oświadczył, że zamieszkuje grzecznościowo w domu położonym w miejscowości Ł. gm. D., do którego tytuł prawny posiada ojciec zainteresowanego – A. H.
W dniu 1 sierpnia 2022r. Skarżący złożył raport z informacją, że w dniu 29 lipca 2022r. zawarł związek małżeński. Następnie, złożył oświadczenie mieszkaniowe "aktualizacyjne" do ustalenia uprawnień do równoważnia pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dołączając odpis skrócony aktu małżeństwa oraz akt notarialny z dnia [...] października 2015r., z którego wynikało, że żona Skarżącego jest właścicielem lokalu mieszkalnego w B..
W oparciu o powyższe ustalenia Komendant Powiatowy Policji w S. decyzją z dnia [...] września 2022r. nr [...]odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na budowę domu wskazując, że Skarżący posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, a zatem ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Powyższa okoliczność stanowi zaś negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej (art. 88 ust 1 i art. 94 ust 1 ustawy o Policji ustawy 6 kwietnia 1990r. o Policji - t.j. Dz.U. 2021r., poz.1882 ze zm.)
Odwołanie od tej decyzji wniósł Skarżący zarzucając jej błędne rozpoznanie wniosku, tj. według stanu faktycznego na dzień wydania decyzji, a nie na dzień złożenia wniosku. Jak podkreślił, wniosek o przyznanie pomocy finansowej został złożony przed wstąpieniem w związek małżeński i na tą chwilę Skarżący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.
Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją dnia [...] grudnia 2022r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podzielił pogląd Skarżącego, że ocenę prawną i faktyczną sprawy należy ustalić na dzień złożenia wniosku, tj. 28 lipca 2022 r. Dalej, dokonując analizy dokumentów dołączonych do oświadczenia mieszkaniowego, doszedł do wniosku, że na dzień złożenia wniosku Skarżący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Za sporną organ II instancji uznał z kolei ocenę, czy miejscowość Ł., w której Skarżący wybudował dom, jest miejscowością pobliską w stosunku do D., gdzie pełni służbę.
Powołując się na § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 864 z poźn. zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie MSWiA") organ stwierdził, że wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej może dotyczyć wyłącznie przypadku ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Dalej nawiązując do art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, wywiódł, że o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Przy czym, nawiązując do orzecznictwa sądów administracyjnych, Komendant doszedł do wniosku, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny.
Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę przedmiotowej sprawy organ II instancji stwierdził, że Skarżący (jak podał w oświadczeniu z dnia 14 listopada 2022r.) pełni służbę w systemie zmianowym dwunastogodzinnym, w godzinach 6.00-18.00 na zmianie dziennej lub 18.00-6.00 na zmianie nocnej. Z grafiku służby za miesiące maj - lipiec 2022 r. wynika, że w miesiącach maj
czerwiec zaczynał służbę również o godz. 14.00 oraz 20.00. Tymczasem pomimo, że czas przejazdu pomiędzy D., a Ł. wynosi 11 minut, to połączenia te nie są kompatybilne z rozkładem służby skarżącego funkcjonariusza. Z Ł. do D. istnieją tylko dwa połączenia, o godz. 7.52 oraz 17.02. Podobnie jest z połączeniem powrotnym, z D. do Ł. można dojechać o godz. 6.50 oraz 11.15. W świetle tych faktów organ stwierdził, że Ł., w której funkcjonariusz wybudował dom nie jest miejscowością pobliską w stosunku do D. - gdzie pełni służbę.
Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozumieniu ww. przepisu dla uzyskania miana miejscowości pobliskiej konieczne jest istnienie połączeń środkami publicznego transportu zbiorowego w godzinach umożliwiających dojazd funkcjonariusza Policji na pełnione służby.
Zdaniem skarżącego z dosłownego brzmienia powyższego przepisu w żaden sposób nie wynika, że funkcjonariusz Policji zobligowany jest do korzystania z publicznego transportu celem dotarcia na służbę oraz powrotu z niej. Jak podkreślił, użyte przez ustawodawcę w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji określenie stanowi swego rodzaju sposób określenia odległości pomiędzy dwoma miejscowościami, które zapewni funkcjonariuszowi jak najkrótszy czas pobytu poza miejscem zamieszkania. Mając zaś na względzie sposób skomunikowania D. z innymi miejscowościami oraz godziny służb funkcjonariuszy Policji KP w D. żadna miejscowość nie spełnia kryteriów miejscowości pobliskiej w stosunku do D. Na marginesie wskazał, że w ostatnich latach wykluczenie komunikacyjne w naszym kraju przyjęło niewyobrażalną skalę. Przyjmowanie w takiej sytuacji kryterium istnienia połączeń odpowiadających godzinom służby funkcjonariusza jest w ocenie Skarżącego, po pierwsze nadinterpretacją art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, a po drugie jest całkowicie oderwane od realiów społecznych panujących w Polsce, przez co prowadzi do naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, tj. dyskryminacji funkcjonariusza Policji ze względu na pełnienie służby/zamieszkanie w miejscowości dotkniętej istotnym wykluczeniem komunikacyjnym. Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie i jego argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2022 r. nie jest bowiem dotknięta wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023., poz. 259 ze zm.), a które to wady przemawiałyby za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Przy czym dodatkowego podkreślenia wymaga, uwzględniając charakter podniesionych w skardze - zarzutów, że sąd kontrolując decyzję bada ją wyłącznie pod względem zgodności z prawem (legalności), a nie celowości, a tym bardziej słuszności.
Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja o odmowie udzielenia Skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak stanowi zaś art. 94 ust. 1 ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Szczegółowe zasady przyznawania pomocy finansowej, o której mowa w przywołanym przepisie przewiduje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013r. poz. 864 z poźn. zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej może dotyczyć wyłącznie przypadku ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
Z wymienionych przepisów wynika, że pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego przysługuje funkcjonariuszowi Policji, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych policjantów ma charakter pomocniczy, związany z należytym funkcjonowaniem organów bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie ma zaś ogólnego charakteru zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich policjantów. Dlatego też przepis art. 94 ust. 1 nie może być interpretowany rozszerzająco i w oderwaniu od innych przepisów, w szczególności art. 88 tej ustawy.
Przy czym, jak trafnie stwierdził organ II instancji, oceniając wniosek o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu jednorodzinnego, należy brać pod uwagę stan prawny i faktyczny na dzień złożenia wniosku (tak NSA w wyroku z 7 lipca 2021r., III OSK 3597/21, Lex nr 3194406).
W niniejszej sprawie oceny podstaw przyznania wnioskowanej pomocy należało zatem dokonać na dzień 28 lipca 2022r. (dzień złożenia wniosku). Na ten dzień, jak prawidłowo ustalił organ II instancji, Skarżący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.
W tych okolicznościach zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy miejscowość Ł., w której Skarżący wybudował dom jest miejscowością pobliską w stosunku do D., gdzie pełni służbę.
Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej może dotyczyć wyłącznie przypadku ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Definicję pojęcia "miejscowość pobliska miejsca pełnienia służby" zawiera art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. I tak, jak stanowi powyższy przepis, jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby policjanta decydują zatem dwie przesłanki, po pierwsze czas dojazdu, a po drugie rodzaj środka transportu. Pierwsza ze wskazanych przesłanek kwalifikowania miejscowości - czas dojazdu jest wedle wskazanych przepisów obliczany od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, z uwzględnieniem czasu oczekiwania na przesiadkę, jednakże bez uwzględniania czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w tych miejscowościach, zgodnie z rozkładem jazdy i maksymalnie nie może on przekraczać 2 godzin w obie strony. Kolejna przesłanka - środek transportu z miejsca zamieszkania policjanta do miejsca pełnienia służby, obejmuje wyłącznie środki transportu publicznego. Wskazuje na to nie tylko użycie w definicji legalnej terminu miejscowość pobliska sformułowanie "środkami publicznego transportu zbiorowego", ale również obliczanie czasu zgodnie z rozkładem. Zakres przedmiotowy tego sformułowania nie obejmuje bezspornie przejazdu prywatnym samochodem. Jako błędne należy zatem ocenić wywody Skarżącego, jakoby z dosłownego brzmienia powyższego przepisu w żaden sposób nie wynikało, że funkcjonariusz Policji zobligowany jest do korzystania z publicznego transportu celem dotarcia na służbę oraz powrotu z niej.
Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin. Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia miejscowości pobliskiej w szczególności zwraca uwagę, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Nawet jeżeli zatem nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r., I OSK 886/18; 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Podzielając w pełni powyższe stanowisko należy podkreślić, że uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 93 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. Zatem dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być bowiem powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18, wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2008 r., III SA/Kr 1007/07 oraz wyroki WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., III SA/Lu 365/14 i z 30 grudnia 2014 r., III SA/Lu 446/14, CBOSA). Brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. Nawet jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r, sygn. I OSK 932/19, CBOSA).
Jak ustalono w niniejszej sprawie, Skarżący pełni służbę w systemie zmianowym dwunastogodzinnym, w godzinach 6.00-18.00 na zmianie dziennej lub w godz. 18.00-6.00 na zmianie nocnej. W miesiącach maj - lipiec zaczynał z kolei służbę o godz. 14.00 oraz 20.00. Z rozkładu jazdy środków komunikacji publicznej wynika, że na trasie Ł. – D. kursuje autobus. Czas przejazdu wynosi 11 minut, jednak połączenia pomiędzy tymi miejscowościami, jak trafnie stwierdził organ II instancji, nie są kompatybilne z rozkładem służby funkcjonariusza. Z Ł. do D. istnieją tylko dwa połączenia, o godz. 7.52 oraz 17.02. Podobnie jest z połączeniem powrotnym, z D. do Ł. można dojechać wyłącznie o godz. 6.50 oraz 11.15. Zestawiając dostępne połączenia z ww. rozkładu jazdy z godzinami służy Skarżącego, należy dojść do wniosku, że w przedmiotowej sprawie brak jest dogodnego dojazdu. W sytuacji zaś ustalenia, że nie istnieją połączenia, w których czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w powiązaniu z godzinami pełnienia przez Skarżącego służby, nie przekracza 2 godzin, nie można uznać miejscowości Ł., w której Skarżący wybudował dom, za pobliską D., w której pełni on służbę. To z kolei prowadzi do wniosku, że odmowa przez organ przyznania Skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej znajdowała oparcie w przepisach prawa.
W rezultacie należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Wbrew zarzutom zawartym w skardze, Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.