II SA/BK 805/23

II SA/Bk 805/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Białystok na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 11 września 2023 r. nr WG-VI.7534.157.2023.PŁK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z 11 września 2023 r. nr WG-VI.7534.157.2023.PŁK Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Kolneńskiego z 31 lipca 2023r. znak GN.6821.2.2020 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. 1. W dniu 3 lipca 2020 r. J. B. oraz J. K. wystąpili do Prezydenta Miasta Białegostoku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Białymstoku, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Wskazali, że cel publiczny, na realizację którego Skarb Państwa nabył nieruchomość, nie został zrealizowany.
2. Postanowieniem z 3 września 2020 r. Wojewoda Podlaski wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę Kolneńskiego. Ustalił bowiem, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodzi w skład nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] będące własnością Gminy Białystok.
3. W związku ze śmiercią wnioskodawcy J. K. postępowanie było zawieszone w okresie 4 marca 2021 r. – 15 września 2022 r. aż do ustalenia następcy prawnego, którym została D. B. (k. 48 akt adm.). Uzyskała ona przymiot strony postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wnioskodawcy).
4. Przeprowadzono w sprawie dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił wartość rynkową prawa własności spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę 9 229 zł, a kwotę zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 234, 96 zł.
III. Decyzją z 31 lipca 2023 r. Starosta:
- zwrócił J. B. i D. B. na współwłasność w udziałach po ½ części, nieruchomość położoną w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0024 ha (nr KW [...]); ustalił wartość rynkową ww. działki na kwotę 9 229 zł, zaś wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 234,52 zł; zobowiązał ww. do zwrotu na rzecz Gminy Białystok kwoty 234, 52 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w ten sposób że każdą ze współwłaścicielek obciążył kwotą po 117, 26 zł; wskazał, że działka nr [...] podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu;
- odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Białymstoku w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0048 ha.
Organ pierwszej instancji ustalił, że poprzednicy prawni wnioskodawczyń (A. i S. P.) na mocy aktu własności ziemi z 1974 r. stali się właścicielami gospodarstwa rolnego, które składało się z kilku działek, w tym m.in. z działki nr [...]. W 1987 r. A. P. oraz jej córka D. P. nabyły spadek po zmarłym S. P. w udziałach po ½ części gospodarstwa rolnego każda. W konsekwencji stały się właścicielkami całego gospodarstwa rolnego w częściach ¾ (A. P.) i ¼ (D. P.). Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z 18 listopada 1988 r. współwłaścicielki sprzedały Skarbowi Państwa działkę nr [...] wraz z innymi działkami stanowiącymi gospodarstwo rolne – z przeznaczeniem częściowo pod projektowane usługi osiedlowe, projektowaną zabudowę jednorodzinną szeregową i bliźniaczą, poszerzenie i projektowaną ulicę, pas linii energetycznej, pod przemysł i bazy przemysłowo-składowe, częściowo pod zieleń leśną. Z kolei z pisma Kierownika Oddziału Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Białymstoku z 15 listopada 1988 r. znak UAN.II-U/8331A/496/88 wynika, że działka nr [...] znajdowała się na obszarze obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr XI/83/86 z 17 kwietnia 1986 (Woj. Dz. Urz. nr 11 poz. 120 z 30 kwietnia 1986 r.) oraz miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr VI/44/85 z 30 maja 1985 r. (Woj. Dz. Urz. nr 8 poz. 146 z 31 maja 1985 r.). Zgodnie z tymi dokumentami działka nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod projektowane usługi osiedlowe, tj. w granicach obszaru oznaczonego symbolem 3BIV IMN - istniejące i projektowane tereny zabudowy jednorodzinnej, w których przewidziana była realizacja nowej zabudowy według planu szczegółowego; w myśl szczegółowego opracowania planistycznego działka nr [...] usytuowana była na obszarze oznaczonym symbolem 8. UH, UG, UR, Ul - tereny handlu, gastronomii, usług rzemieślniczych, administracji i innych, w granicach których zaprojektowana została realizacja pawilonów usługowo - handlowych 2-kondygnacynych według projektów indywidualnych z programem handlu, punktu gastronomicznego, usług rzemieślniczych nieuciążliwych (np. zakład fryzjerski, krawiectwo lekkie, zegarmistrz, jubiler itd.) oraz punktu surowców wtórnych, rozmównicy publicznej, jednostki administracji, punktu praktycznej pani itp.
Starosta wskazał dalej, że decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 28 maja 2015 r. nr 517/2015 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] została podzielona na działki, tj. nr [...] o powierzchni 0,0048 ha (pod realizację drogi) oraz nr [...] o powierzchni 0,0024 ha (w dotychczasowym użytkowaniu). Zgodnie z informacją uzyskaną z Zarządu Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w Białymstoku (pismo znak ZDM-IV.7211.4.2023 z 24 marca 2023 r.) działka nr [...] pełni funkcję komunikacyjną i zagospodarowana jest jako droga - stanowi część pasa drogowego ulicy [...] (jezdnia, chodnik i zieleniec). Organ również ustalił, że w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] działki nr [...] i [...] zapisane są obecnie na własność Gminy Białystok: działka nr [...] oznaczona jest jako droga (dr), działka nr [...] jako grunt rolny klasy VI (RVI). Dla nieruchomości została założona księga wieczysta [...], w której na podstawie decyzji Wojewody Białostockiego nr GG.I.0181/01/2255/91 z 6 sierpnia 1991 r. jako właściciel ujawniona jest Gmina Białystok.
Mając tak ustalony stan faktyczny Starosta wskazał, że orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w przedmiotowej sprawie powinno poprzedzać ustalenie, iż umowa zbycia sprzedaży – akt notarialny z 18 listopada 1988 r. została zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne, z zachowaniem procedury wywłaszczeniowej określonej we właściwym przepisie prawa obowiązującym w dniu zawarcia umowy.
Analizując z tej perspektywy materiał dowodowy organ wskazał, że według dokumentacji archiwalnej z 1988 r. prowadzono rokowania dotyczące przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] i [...], a przedstawiciel Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Białymstoku proponował współwłaścicielkom nabycie nieruchomości do zasobu gruntów państwowych za kwotę 4.000.000 zł. Istniała też tożsamość celów, na które przeznaczone były nieruchomości w obowiązującym od 1988 r. planie miejscowym osiedla [...], celów wynikających z protokołu rokowań oraz celów wymienionych w treści aktu notarialnego. Przeprowadzenie rokowań oraz wytyczne planu szczegółowego osiedla [...] wskazują na przymusowy charakter zbycia nieruchomości. Dodatkowo J. B. w piśmie z 1 grudnia 2022 r. wskazała, że jej babcia i mama nie chciały, aby doszło do sprzedaży nieruchomości. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Umowy takie miały szczególny charakter, stanowiły w zasadzie efekt negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, a zatem nie były w pełni dobrowolne. Były zawarte z zastrzeżeniem wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku podpisania aktu notarialnego.
Zdaniem Starosty całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że umowa sprzedaży z 1988 r. była zawarta pod przymusem wywłaszczenia, a więc ma do niej zastosowanie tryb zwrotu uregulowany w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.), z wyłączeniem konieczności badania zachowania terminów wynikających z art. 137 u.g.n. (które zaczęły obowiązywać 1 stycznia 1998 r. oraz 22 września 2004 r.). Skoro zaś "wywłaszczona" w powyżej opisany sposób działka nr [...] składa się obecnie z działek nr [...] i [...], a stan działki nr [...] jest tożsamy ze stanem w dniu wywłaszczenia (zbycia) - jest niezabudowana i niezagospodarowana - to należy przyjąć, że nie zrealizowano na niej celu publicznego, który był przyczyną nabycia ani też nie zaczęto prac związanych z realizacją tego celu. Dlatego należało orzec o jej zwrocie za zwrotem odszkodowania.
W zakresie odszkodowania Starosta wywiódł, że za wszystkie działki o łącznej powierzchni 1,9996 ha objęte aktem notarialnym Rep. A Nr [...] zapłacono sprzedającym 4.000.000 zł. Kwota ta miała być uregulowana w ciągu 30 dni od dnia podpisania aktu notarialnego. Przyjęto zatem dzień 18 grudnia 1988 r. jako dzień dokonania zapłaty. Wyliczono cenę 1 m2 gruntu w wysokości 200,04 zł (4.000.000 zł: 19996 m2), a cenę za powierzchnię 24m2 na kwotę 4.888,96 zł (po denominacji 0,48 zł). Kwota ta podlegała waloryzacji, której dokonano w oparciu o ogłaszane przez GUS roczne oraz miesięczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, począwszy od 18 grudnia 1988 r. do 31 lipca 2023 r. (art. 5 ust. 4 u.g.n.). Zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości na dzień 29 czerwca 2023 r. wynosi 9.229 zł, a więc zwaloryzowana kwota odszkodowania nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, w związku z czym podlega zwrotowi w całości
Odnośnie działki nr [...] organ wskazał na decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 28 maja 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która spowodowała, że działka ta stanowi obecnie pas drogowy drogi publicznej. Właścicielem drogi publicznej może być tylko podmiot publiczny, co wynika wprost z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm., dalej: u.d.p.). Należało zatem odmówić zwrotu tej działki.
IV. Odwołanie wniosła Gmina Białystok, która zakwestionowała decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej zwrotu działki nr [...], a także zakwestionowała ustalenie stanu faktycznego jako niewyczerpujące oraz nie zgodziła się z interpretacją obowiązujących przepisów prawa sformułowaną przez organ. Wskazała, że wątpliwości budzi ocena o zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości w warunkach wywłaszczenia, co otwiera drogę do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenia w tym zakresie są zbyt daleko idące. W szczególności nie ma żadnych dowodów, które świadczą o wyznaczeniu zbywcom nieruchomości terminu do zawarcia aktu notarialnego pod rygorem wdrożenia procedury wywłaszczeniowej. Przyznała, że istotnie w art. 216 u.g.n. ustawodawca enumeratywnie wyliczył przypadki, w stosunku do których będą miały zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jednak normy te mają charakter wyjątkowy i jako takie nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający. Wadliwe jest utożsamianie realizacji celów publicznoprawnych w formach prywatnoprawnych bez związku z istnieniem realnego zamiaru uruchomienia procedury wywłaszczeniowej w razie niedojścia do skutku odpowiedniej umowy cywilnoprawnej oraz zagadnienia umów cywilnoprawnych zawieranych na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego. Dla odpowiedniego zastosowania przepisów o zwrocie nieruchomości nabywanych w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: u.g.g.w.n.) niezbędne jest ustalenie, że nabycie nieruchomości w formie umowy cywilnoprawnej miało związek z procedurą wywłaszczeniową i zaistnieniem sytuacji przymusowej, w której swoboda zbywcy została poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. To przepisy u.g.g.w.n. wskazywały, że gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy i była niezbędna na cel publiczny, to następowało wówczas wywłaszczenie nieruchomości. Jednak w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że doszło do przymusowego odjęcia prawa własności nieruchomości. Przepisy u.g.g.w.n. nie uzależniały wywłaszczenia od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. Dlatego nie ma podstaw do uznania, że doszło do wywłaszczenia a nie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze cywilnej nieuzasadniającej uruchomienia procedury zwrotu nieruchomości.
V. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał jego oceny prawnej w sposób tożsamy z orzekającym w pierwszej instancji Starostą. Podzielił konkluzję o ziszczeniu się przesłanek zwrotu działki nr [...] jako nabytej w warunkach wywłaszczenia i niedopuszczalności zwrotu działki nr [...] jako stanowiącej drogę publiczną.
Dokonując interpretacji art. 136 ust. 3 i następne u.g.n. Wojewoda wskazał, że możliwy jest na tej podstawie zwrot nieruchomości nabytej w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej pod rządami u.g.g.w.n. Może to nastąpić, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obowiązujących w chwili nabycia, a zatem gdy zawarcie przez zbywcę umowy nie było dobrowolne ale związane z przymusem rozumianym jako bezpośrednia perspektywa objęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej wywłaszczeniowej. Dalej organ odwoławczy wywiódł, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. umożliwiający stosowanie zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie u.g.g.w.n. - nie wprowadza ograniczeń w postaci konkretnych podstaw prawnych nabycia nieruchomości, zaś sama ustawa zawierała regułę pierwszeństwa umowy. W orzecznictwie przyjęto, że z pojęcia "nabycia" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi.
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Wojewoda wskazał, że umowa sprzedaży działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa przez poprzedników prawnych wnioskodawczyń została zawarta w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. Ustawa ta stanowiła wówczas jedyny akt rangi ustawowej regulujący zasady gospodarowania gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy oraz zasady wywłaszczania nieruchomości. Działka położona była na terenie obowiązywania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Miejskiej Rady Narodowej Nr XI/83/86 z 17 kwietnia 1986 r.) oraz miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (uchwała Miejskiej Rady Narodowej Nr V1/44/85 z 30 maja 1985 r.). Cele, na które w 1988 r. przeznaczono działkę nr [...] zgodnie z planem miejscowym były tożsame z tymi wskazanymi w § 1 aktu notarialnego sprzedaży z 1988 r. Dodatkowo zgodnie z wytycznymi planu szczegółowego osiedla [...] przejęcie terenu na rzecz budownictwa jednorodzinnego miało nastąpić niezwłocznie "po opracowaniu planu podziału geodezyjnego i wyjaśnieniu stanu projektowanego na gruncie. Biorąc pod uwagę pilne potrzeby budownictwa jednorodzinnego w mieście Białystok". Powyższe okoliczności, jak również fakt sporządzenia protokołu z rokowań, mimo iż nie został ostatecznie opatrzony podpisami stron, świadczą o podjęciu negocjacji ze współwłaścicielkami w zakresie warunków sprzedaży nieruchomości, a więc o podjęciu procedury poprzedzającej wywłaszczenie. Dodatkowo J. B. w oświadczeniu z 1 grudnia 2022 r. wskazała, że jej mama i babka bardzo żałowały sprzedaży i twierdziły, że zostały do tego przymuszone. Całokształt tych okoliczności wskazuje, że zawarcie umowy sprzedaży nie było dobrowolne, a akt notarialny stanowił umowę, o której mowa w art. 53 § 1 u.g.g.w.n. i doszło do przymusowego zbycia nieruchomości stanowiącej wówczas działkę nr [...].
Uwzględniając dokonany w 2015 r. podział tej działki decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Wojewoda oddzielnie ocenił dopuszczalność i możliwość zwrotu wydzielonych części. Odnośnie działki nr [...] wskazał, że skoro
stanowi ona część pasa drogowego ulicy [...] (droga gminna), to nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu. Powołał się również na ustawę o drogach publicznych wywodząc, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – własność właściwych województw, powiatów i gmin. Odnośnie działki nr [...] Wojewoda stwierdził, że jej stan faktyczny i prawny oraz wartość ustalił na podstawie operatu szacunkowego. Wynika z niego, że jej stan jest tożsamy ze stanem istniejącym w dniu wywłaszczenia, co potwierdzają także ortofotomapy z lat: 1996, 2005, 2006, 2008, 2011, 2014, 2019, 2020, 2022 dostępne w serwisie Miejski System Informacji Przestrzennej Białegostoku (załączone do akt sprawy). Na działce ani nie zrealizowano celu wywłaszczenia, ani nie rozpoczęto nawet prac. Odwołująca się Gmina nie kwestionowała prawidłowości operatu, który w ocenie organu drugiej instancji spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2021 r., poz. 555). Dlatego na podstawie operatu ustalono wartość nieruchomości i kwotę należnego do zwrotu, zwaloryzowanego odszkodowania.
VI. Skargę do sądu administracyjnego wywiodła Gmina Białystok. Zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;
2) art. 93, art. 136 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 137 u.g.n. przez uznanie, że nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w akcie nabycia na rzecz Skarbu Państwa.
Uzasadnienie zawiera argumenty zbieżne z przytoczonymi w treści odwołania i koncentruje się na kwestionowaniu ustalenia stanu faktycznego, oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa. Podkreślono, że oprócz protokołu rokowań – na którym nie ma podpisów zbywców ani przedstawicieli Skarbu Państwa – nie ma żadnego innego dowodu potwierdzającego, że zbycie odbyło się w warunkach wywłaszczenia. Nie potwierdzają przymusowości oświadczenia stron odwołujące się do zasłyszanych twierdzeń zstępnych o przymusie towarzyszącym zbyciu. Nie ma jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałby fakt skierowania do właścicieli wezwania do zawarcia aktu notarialnego pod rygorem wdrożenia procedury wywłaszczeniowej. Dojście do innych wniosków ma świadczyć o braku oparcia rozstrzygnięcia na całokształcie zebranego w sprawie materiału dowodowego.
VII. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
VIII. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest w zasadzie wyłącznie ta część wydanych w sprawie decyzji, w której rozstrzygnięto o zwrocie na rzecz wnioskodawców działki nr [...] o pow. 0,0024 ha. Gmina nie kwestionowała bowiem ani w odwołaniu, ani nie kwestionuje w skardze odmowy zwrotu działki nr [...] stanowiącej obecnie część drogi publicznej, która to kwestia jest w sprawie bezsporna.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy pt. "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" dotyczące warunków i zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: u.g.g.w.n.).
W rozdziale 6 działu III u.g.n. znajduje się art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu jest zwrot odszkodowania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę, stosownie do treści art. 140 u.g.n. Wedle art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli nie upłynęły wskazane w tym przepisie okresy na rozpoczęcie prac związanych z realizacją inwestycji bądź na zrealizowanie inwestycji. Zgodnie zaś z art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu), ustalone w decyzji odszkodowanie pieniężne, które podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u.g.n., nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości, a jeżeli zwrotowi podlega udział w wywłaszczonej nieruchomości albo w jej części, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do wielkości udziału (art. 140 ust. 3 i 3a u.g.n.).
Z powyższych przepisów należy wyprowadzić, że w przypadku gdy przejście nieruchomości na Skarb Państwa miało miejsce na podstawie umowy (a nie decyzji administracyjnej), aby zastosować instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości : po pierwsze, nabycie nieruchomości musiało się odbyć w czasie obowiązywania u.g.g.w.n.; po wtóre, nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa (ewentualnie jednostkę samorządu terytorialnego) powinno być równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obowiązujących w chwili nabycia (a więc gdy do zawarcia umowy między zbywcą a nabywcą doszło pod wpływem przymusu, a nie wskutek dobrowolnego zamiaru zbywcy). Jako przymus można rozumieć sytuację, gdy zbywca podpisuje umowę w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dla zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. do przypadku cywilnoprawnego zbycia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego konieczne jest, aby istniał związek nabycia w formie cywilnoprawnej z realizacją celu publicznego, a także z zagrożeniem przymusem zbycia na ten cel, jeśli nie dojdzie do niego w sposób dobrowolny.
Z zakresu hipotezy ww. regulacji należy wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi (por. wyroki NSA: z 16 października 2009 r., sygn. I OSK 37/09; z 18 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1136/08; z 18 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 1116/22; wyroki przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
IX. 1. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (złożone przez uprawnione podmioty – spadkobierców właścicieli) dotyczą dawnej działki nr [...], która 18 listopada 1988 r. została sprzedana przez poprzedniczki prawne wnioskodawców na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego Nr rep. A nr [...]. Obecnie działkę nr [...] tworzą działki nr: [...] o powierzchni 0,0048 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0024 ha, powstałe na mocy decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z 28 maja 2015 r., nr DAR-V.6740.2.4.2015 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Jak wynika z § 1 ww. aktu notarialnego, działająca w imieniu Skarbu Państwa I. C. będąca kierownikiem Oddziału Wywłaszczeń i Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w Białymstoku, przedłożyła notariuszowi pismo Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, z którego wynika, że działki opisane w akcie notarialnym (w tym działka nr [...]) przeznaczone są częściowo pod: projektowane usługi osiedlowe, projektowaną zabudowę jednorodzinną, szeregową i bliźniaczą, poszerzenie i projektowaną ulicę, pas linii energetycznej, pod przemysł i bazy przemysłowe, składowe, a częściowo pod zieleń leśną. Nie ma też wątpliwości, że umowę sprzedaży zawarto w okresie obowiązywania u.g.g.w.n. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" (uchwała Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku nr VI/44/85 z dnia 30 maja 1985 r., dalej: plan miejscowy). Plan ten przeznaczał obecne działki nr [...] oraz nr [...] pod handel, gastronomię, usługi rzemieślnicze, administrację i inne (projektowane pawilony usługowo-handlowe dwukondygnacyjne według projektów indywidualnych z programem handlu, punktu gastronomicznego, usług rzemieślniczych nieuciążliwych np.: zakład fryzjerski, krawiectwo lekkie, zegarmistrz, jubiler itd., punkt surowców wtórnych, rozmównica publiczna, jednostka administracji, punkt praktycznej pani itp. - symbol 8.UH, UG, UR, UI, k. 99 akt administracyjnych).
Skarżąca Gmina kwestionuje ustalenia organów o przymusowym charakterze okoliczności w jakich doszło w listopadzie 1988 r. do sprzedaży działki nr [...]. Akcentuje, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, iż zawarcie umowy sprzedaży było poprzedzone wyznaczeniem terminu na zawarcie umowy, że zbywcy działali pod przymusem, podkreśla brak podpisania protokołu rokowań przez uczestniczące w nich strony (co wyklucza, iż umowę zawarto na tzw. przedpolu wywłaszczenia). W jej ocenie podpisanie umowy stanowiło po prostu wypełnienie obowiązku z art. 53 u.g.g.w.n., zgodnie z którym wywłaszczenie może nastąpić tylko wtedy, gdy niemożliwe okaże się nabycie nieruchomości w drodze umowy.
2. Argumenty i zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze wskazać trzeba, że akt notarialny został zawarty w okresie obowiązywania u.g.g.w.n., która była wówczas jedynym aktem prawnym rangi ustawowej regulującym zasady gospodarowania gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy oraz zasady wywłaszczania nieruchomości (art. 1 ust. 1 u.g.g.w.n.). Przepis art. 216 ust.
2 pkt 3 u.g.n (dotyczący u.g.g.w.n.) nie wprowadza też ograniczeń w postaci konkretnych podstaw prawnych nabycia nieruchomości, w przeciwieństwie do pkt 1 i 2 tego przepisu. Oznacza to, że swoim zakresem obejmuje wszelkie formy nabycia nieruchomości, przez które należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje m.in. przeniesienie własności nieruchomości (zob. art. 4 ust. 3b u.g.n.), a przy tym i nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej.
Po drugie, istotnie u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym 18 listopada 1988 r. zawierała w art. 53 ust. 1 regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy. Przepis ten stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele
i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Jak wskazuje przy tym NSA, z regulacji art. 53 ust.
1 i 2 u.g.g.w.n. wynika niezbicie, że procedurę wywłaszczenia poprzedzał tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W sytuacji jednak, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości - nie można przyjąć, że ta czynność cywilnoprawna nie miała żadnego związku z wywłaszczeniem. Jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa
w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2159/16). W sprawie zaś niniejszej przeznaczenie działki nr [...] na realizację celu publicznego w momencie zawierania aktu notarialnego (wyżej wskazane) nie budzi wątpliwości sądu i ustalenia organów w tym zakresie nie naruszają prawa. Cele wynikające z planu miejscowego dla obszaru zlokalizowania działki (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędnym programem usług podstawowych) oraz cele dla tej konkretnej działki wynikające z pisma z 15 listopada 1988 r. znak UAN.II-U/8331A/496/88 (k. 97 akt adm. – pod projektowane usługi osiedlowe) są tożsame z tymi sprecyzowanymi w § 1 aktu notarialnego. Nie bez znaczenia pozostają w tym kontekście również i te zapisy planu miejscowego, z których wynika, że przejęcie terenu na rzecz budownictwa jednorodzinnego nastąpić miało niezwłocznie po opracowaniu planu podziału geodezyjnego i wyjaśnieniu stanu projektowanego na gruncie, biorąc pod uwagę pilne potrzeby budownictwa jednorodzinnego w mieście. Posłużenie się sformułowaniem "przejęcie terenu" w ocenie sądu w sposób jednoznaczny sugeruje przymusowy charakter zbycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości objętych postanowieniami tego planu, przez dotychczasowych ich właścicieli. Zgodność celów planu miejscowego i aktu notarialnego wskazuje też na istnienie po stronie Skarbu Państwa obowiązku przeznaczenia przedmiotowej działki na realizację celu wskazanego w planie miejscowym (celu publicznego) i nie pozostaje bez wpływu na ustalenie okoliczności zawarcia aktu notarialnego jako spełniających cechę przymusowości.
Sąd również zwraca uwagę, że w rozpoznanej przez tutejszy sąd sprawie o sygn. akt II SA/Bk 797/19 dotyczącej nieruchomości nr [...] (obecnie nr [...], [...], [...]), nabytej tym samym aktem notarialnym co działka nr [...] oraz dotyczącej tych samych wnioskodawców, przesłuchano w charakterze świadka J. D. (byłego Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Białymstoku). Potwierdził on, że: stawał do zawarcia niektórych aktów notarialnych; nieruchomości na terenie osiedla [...] nabywane były pod budownictwo jednorodzinne, usługi i ul. [...]; akty notarialne sporządzała notariusz A. K., która przed ich zawarciem prosiła o podanie szczegółowych informacji co do celu nabycia, który był wskazywany w piśmie Wydziału Urbanistyki dołączanym każdorazowo do aktu notarialnego i opisywanym w jego treści (vide uzasadnienie wyroku dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto w niniejszej sprawie wnioskodawczyni jednoznacznie wskazała, że jej babka zgodziła się na zawarcie umowy sprzedaży ze względu na uzyskanie informacji, iż przewidziane na działce nr [...] cele publiczne zostaną zrealizowane bez względu na to, czy wyrazi ona na to zgodę czy nie, co w konsekwencji pozbawiło ją możliwości dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że poszczególne dowody korespondują ze sobą tworząc spójną całość i uprawniają do wniosku o przymusowym charakterze zbycia nieruchomości na cel publiczny związany z realizacją mieszkaniowego zagospodarowania osiedla [...], w tym na realizację usług pomocniczych. Organy trafnie wskazały, że w wypadku niedojścia do skutku zbycia w formie umowy cywilnoprawnej istniały podstawy do wywłaszczenia nieruchomości. Ustalenie to znajduje oparcie nie tylko w stanowisku wnioskodawców, ale w szeregu okoliczności towarzyszących zawarciu umowy sprzedaży. Dlatego, w ocenie sądu, nie było konieczne uzupełnienie materiału dowodowego dodatkowymi dokumentami, gdyż przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zostały wystarczająco wykazane. W 1988 r. na terenie osiedla [...] prowadzone były postępowania zmierzające do zawarcia umów sprzedaży położonych na nim działek, zaś ze względu na postanowienia ówczesnego planu miejscowego, obligujące państwo do określonego jego zagospodarowania w przypadku braku możliwości zawarcia tych umów, nastąpiłoby przejęcie tych działek w trybie wywłaszczenia, o którym mowa w rozdziale 6 u.g.g.w.n. Sąd akceptuje w całości ustalenia organów, które dopełniły obowiązków opisanych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wyjaśniając za pomocą dostępnych możliwych dowodów okoliczności zawarcia aktu notarialnego.
Nie narusza również prawa ustalenie organów o zbędności działki nr [...] na cele wywłaszczenia. Z materiału dowodowego wynika, że pozostaje ona do chwili obecnej niezagospodarowana i niezabudowana (vide operat szacunkowy i dołączony do niego materiał zdjęciowy), w związku z czym trudno mówić o realizacji na niej któregokolwiek z celów wywłaszczenia opisanych w akcie notarialnym i odpowiadającym mu postanowieniom ówczesnego planu miejscowego. Także przeznaczenie działki wynikające z aktualnych dokumentów planistycznych nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia. O zbędności działki na cel wywłaszczenia orzeka się na podstawie treści decyzji wywłaszczeniowej lub umowy przenoszącej własność nieruchomości, co słusznie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę.
W sprawie nie ma też zastosowania przepis art. 137 u.g.n. i wskazane w nim terminy, bowiem przepis ten wszedł w życie później niż data nabycia.
3. Marginalnie jedynie wskazać trzeba na prawidłowość ustalenia i oceny organów odnośnie braku możliwości zwrócenia, na tej samej podstawie prawnej, działki nr [...] – z uwagi na zlokalizowanie na niej pasa drogowego drogi publicznej. Dopuszczalność zwrotu w takiej sytuacji wyklucza treść art. 2 u.g.n. w zw. z art. 2a u.d.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż w sytuacji, w której zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, potencjalny zwrot nie powinien naruszać treści innych ustaw w zakresie dotyczącym nieruchomości, w tym także ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. I OSK 1767/10). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej nieruchomości) nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną (zob. np. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1084/20).
4. W świetle powyższego zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie są skuteczne. Organy dopełniły wszelkich wymogów procesowych przy ustalaniu okoliczności faktycznych, które są istotne w kontekście prawidłowego rozpatrzenia wniosków o zwrot przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości. W sposób prawidłowy skompletowały materiał dowodowy oraz oceniły go zgodnie zasadami prawdy obiektywnej, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Przedstawiły w uzasadnieniach decyzji motywy rozstrzygnięć, w pełni oddając rzeczywisty stan rzeczy i zawierając przekonującą argumentację (bez naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.). Stanowisko skarżącej Gminy stanowi polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów. Strona skarżąca, formułując zarzuty niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności ani dowodów, które mogłyby wpłynąć na przyjęcie przez sąd odmiennego stanowiska niż organy, a które powinny zostać przeprowadzone.
X. Jak wskazano na wstępie, warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, którego wysokość ustala się na podstawie wartości wywłaszczonej (nabytej w tym przypadku) nieruchomości.
W tym celu organ pierwszej instancji dopuścił dowód z operatu szacunkowego, którego prawidłowości Gmina nie kwestionowała.
Zdaniem sądu, związanego regulacją art. 134 § 1 p.p.s.a., powyższy operat spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), w tym opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Nie zawiera wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Rzeczoznawca dokonał wyczerpującego opisu położenia działek i otoczenia, stanu techniczno-użytkowego oraz stanu zagospodarowania, a także określił ich przeznaczenie opierając się na zapisach obowiązującego w dacie zbycia planu miejscowego. Ponadto logicznie uzasadnił wybór podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, którą w sposób zrozumiały i czytelny zdefiniował, opisując jednocześnie uwarunkowania i procedurę przyjętą przy wykorzystaniu tej metody szacowania. Ustalił współczynniki korygujące oraz uwzględnił art. 140 u.g.n., posiłkując się wytycznymi z art. 5 u.g.n. dotyczącymi waloryzacji kwoty odszkodowania. Operat jest kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada przepisom prawa, został oparty na rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpującą argumentację. Jako dowód sporządzony w sposób prawidłowy, którego merytoryczna weryfikacja leży poza uprawnieniami organów (i wobec braku w tym zakresie zarzutów) - mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia aktualnej wartości prawa własności objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości oraz wysokości zwaloryzowanego, należnego od nich odszkodowania.
Wskazać trzeba, że co prawda decyzja organu drugiej instancji została wydana 11 września 2023 r. a 9 września 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832 z późn. zm.), jednak zgodnie z jego § 85 ust. 1 do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.
XI. Z uwagi na powyższe skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – z uwagi na wniosek strony o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym przy braku wniosku pozostałych stron o przeprowadzenie rozprawy.