II SA/Bk 804/06

II SA/Bk 804/06 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2007-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Danuta Tryniszewska-Bytys
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 908/07 - Postanowienie NSA z 2009-06-22
II OSK 1024/09 - Wyrok NSA z 2009-12-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 57ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Tezy
1.Instytucja wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego przewidziana art. 71 "a" nie obejmuje sytuacji, gdy samowolna zmiana użytkowania obiektu jest
jednocześnie jednym z istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, bo wiąże się ze zmianą funkcji obiektu nie po zakończeniu jego budowy
ale jeszcze w trakcie realizacji robót budowlanych, określonych co do wielkości i funkcji w zatwierdzonym projekcie budowlanym. 2.Obowiązek inwestora
powstrzymywania się z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego przed upływem terminu na zgłoszenie ewentualnego sprzeciwu po dokonanym
zawiadomieniu o zakończeniu budowy bądź przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, o ile jest ono wymagane, wynika wprost z ustawy, tj. art. 54
Prawa budowlanego. Jest to przepis prawa powszechnie obowiązującego, którego nieznajomością obywatel nie może się zasłaniać w myśl zasady
"ignorantia iuris nocet"
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi H.Sz. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.P. powołując się na art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane oraz wynik kontroli nieruchomości skarżącej (nr działki [...]/99) położonej w B. przy ulicy A.K, orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w kwocie 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku z przeznaczeniem na warsztat o trzech stanowiskach oraz sklep sprzedaży części zamiennych. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., którą stała się ostateczną w dniu [...] marca 2006 r. skarżąca po zatwierdzeniu projektu zamiennego na opisany obiekt, została zobowiązana do uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Przeprowadzona w dniu [...] maja 2006 r. kontrola wykazała, że obiekt jest użytkowany jako sklep i warsztat naprawy samochodów mimo braku pozwolenia na to. Stąd zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 – Prawa budowlanego w zw. z art. 55 tejże ustawy uzasadnione stało się nałożenie kary pieniężnej. Karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym, że stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z załącznikiem do obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane dla budynków z kategorii XVII współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 15, współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1, a zgodnie z art. 59 "f" ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stawka opłaty (s) wynosi 500.
W zażaleniu na to postanowienie H.S. wniosła o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem i krzywdzącego.
Podała, że z przedłożonego przez nią projektu zamiennego wynikał zakres robót budowlanych, które należało wykonać przed doprowadzeniem budynku do zgodności z tym projektem i warunkami technicznymi.
Po wykonaniu tych robót dnia [...] kwietnia 2006 r. skarżąca zawiadomiła odpowiednie służby – zgodnie z art. 56 Prawa budowlanego o zamiarze przystąpienia do użytkowania. O pozwolenie na użytkowanie nie występowała przed zajęciem stanowiska przez właściwe inspekcje, które miały 14 dni na zajęcie stanowiska. Ostatnią kontrolę przeprowadził WIOŚ w B. w dniu [...] maja 2006 r.
i skarżąca po otrzymaniu protokołu z tejże kontroli wystąpiła w dniu [...] maja 2006 r.
o pozwolenie na użytkowanie.
Skarżąca zakwestionowała przy tym ustalenie, jakoby obiekt był już użytkowany zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z projektu zamiennego podając, że znajdujący się na stanowisku naprawy samochód jest jej własnym, a w sklepie
i w warsztacie czynione są dopiero przygotowania do ich wyposażenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 k.p.a. i stwierdziła, że nie jest właścicielką działki
Nr [...]99 położonej w B.
Organ II instancji przeprowadził w dniu [...] czerwca 2006 r. uzupełniający dowód z kontroli, po czym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. orzekł
o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego stwierdzając, co następuje:
Ustalenia organu l instancji, potwierdzone przez organ odwoławczy, w pełni uzasadniają nałożenie na H.S. kary za samowolne użytkowanie budynku z przeznaczeniem na warsztat o trzech stanowiskach oraz sklep sprzedaży części zamiennych, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]/6 przy ulicy A.K.
w B. Stosownie do przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Z decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r. (nr [...]) Starosty B. o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej z obiegu prawnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. wynikało, że H.S. była obowiązana dokonać zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (zgłosić obiekt do użytkowania). Zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby H.S. tego obowiązku dopełniła.
Natomiast pozostająca w obiegu prawnym decyzja ostateczna z dnia
[...] lutego 2006 r. nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.P., oprócz zatwierdzenia projektu zamiennego budynku, zrealizowanego na działce o nr ewid. [...]/6 przy ulicy A.K. w B., nakładała na H.S. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego. Tymczasem, wbrew obowiązującym przepisom prawa, przedmiotowy budynek jest użytkowany. Świadczą o tym protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2005 r. dokonanych przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.P., a także protokół kontroli z dnia [...] maja 2006 r. z dokumentacją fotograficzną, potwierdzającą stwierdzony stan faktyczny.
W związku z zarzutami H.S., zawartymi w zażaleniu także przedstawiciele organu odwoławczego dokonali w dniu [...] czerwcu 2006 r. kontroli spornego obiektu budowlanego. Stwierdzono jego użytkowanie zarówno w części sklepu, jak i warsztatu. Sklep był otwarty dla klientów, na podstawie duplikatów faktur VAT ustalono sprzedaż akcesoriów samochodowych od dnia [...] grudnia 2005 r. (data najwcześniejszej faktury). W trakcie kontroli stwierdzono, iż w warsztacie jest dokonywana naprawa samochodu osobowego; trzy inne samochody były przygotowane do naprawy. Przywołane ustalenia potwierdza dokumentacja fotograficzna.
Organ odwoławczy zbadał wysokość kary nałożonej na skarżącą i stwierdził, iż kwota 75.000,00 zł odpowiada przepisom prawa. Stosownie do przepisu art. 57 ust. 7
w związku z art. 59 "f" ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, kara za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) oraz liczby 10. Rezultatem dokonanych przez H.S. odstępstw od pozwolenia na budowę jest obiekt budowlany należący do kategorii XVII obiektów budowlanych, dla którego współczynnik "k" wynosi 15, a współczynnik "w" – 1. Stawka opłaty "s" - to 500,00 zł. Zatem kara w niniejszej sprawie winna być liczona w sposób następujący: 500 x 15 x 1 x 10 = 75.000,00 zł. Wysokość ta nie wynika z uznania organów nadzoru budowlanego i odpowiada kwocie nałożonej na H.S. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.P.
Mając powyższe na uwadze oraz nie podzielając zarzutu skarżącej o braku zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, organ II instancji orzekł
o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego H.S. podniosła zarzut naruszenia skarżonym postanowieniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie wyłącznie bezpośrednich przesłanek związanych z użytkowaniem przez skarżącą budynku
z przeznaczeniem na warsztat i sklep z pominięciem uchybienia przez organ przepisom art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie strony o treści art. 55 i 57 art. 7 ustawy "Prawo budowlane". Rozwijając ów zarzut w uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że gdyby organ nadzoru budowlanego wymierzył skarżącej karę bezpośrednio po kontroli przeprowadzonej dnia [...] kwietnia 2005 r., to kara wyniosłaby jedynie 5.000,00 zł zważywszy na kategorię budynku gospodarczego
i wynoszący "1" współczynnik "k" dla takiej kategorii obiektu. Maksymalnie, wówczas wymieniona sankcja finansowa wyniosłaby 10.000,00 zł, tj. 5.000,00 zł tytułem kary pieniężnej wymierzonej przy zastosowaniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego
i 5.000,00 zł tytułem grzywny, wymierzonej w oparciu o obowiązujący wówczas
art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego. Skarżąca dodała, że wdrożenie procedury legalizującej odstępstwa od warunków pierwotnego pozwolenia na budowę, utwierdziło ją w przekonaniu, że żadne dalsze konsekwencje – poza koniecznością sporządzenia projektu zamiennego – skarżącej nie dotkną oraz zaakcentowała, że użytkowanie obiektu nie było wstrzymane zaś zatwierdzenie projektu zamiennego, stanowiącego de facto inwentaryzację budynku handlowo-usługowego, odebrała jako akceptację zmienionego sposobu użytkowania. Brak informacji organu
o niemożności użytkowania obiektu stanowił naruszenie art. 9 k.p.a. Takie postępowanie organu spowodowało, że skarżąca znalazła się w sytuacji zasadniczo gorszej niż przed spełnieniem obowiązków związanych z projektem zamiennym. Zważywszy fakt, że skarżąca stosowała się do wszystkich decyzji wydanych
w sprawie przez organ I instancji i dodatkowo nie była informowana o skutkach użytkowania budynku bez pozwolenia, nie ulega wątpliwości, że PINB działaniem swym rażąco naruszył zasady wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie skarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem nałożenie na skarżącą kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego nastąpiło bez naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Ustawą z dnia
16 kwietnia 2004 r. zmieniającą ustawę – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 z 2004 r., nr 888) przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego otrzymał brzmienie następujące
"W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 "f" ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Przepis w powyższej postaci zaczął obowiązywać od 31 maja 2004 r. Naruszenie art. 54 Prawa budowlanego związane jest z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy i przed upływem 21 dni do doręczenia temu organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy i dotyczy obiektów budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na użytkowanie, natomiast naruszenie art. 55 Prawa budowlanego jest związane z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji ostatecznej
o pozwoleniu na użytkowanie i dotyczy obiektów budowlanych wymienionych
w trzech podpunktach tego przepisu, tj. zaliczonych przez ustawodawcę do obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
W okolicznościach niniejszej sprawy jest niewątpliwe, że użytkowanie przez skarżącą spornego obiektu budowlanego od początku było samowolne i jako takie kwalifikowało się już w dacie pierwotnej kontroli do wymierzenia kary pieniężnej
w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który w brzmieniu przytoczonym wyżej obowiązywał w dacie kontroli przeprowadzonej dnia [...] kwietnia 2005 r.
W dacie tej ujawniono, iż skarżąca w trakcie realizacji budynku gospodarczego, na budowę którego uzyskała pozwolenie z dnia [...] sierpnia 1999 r., odstąpiła od warunków tego pozwolenia zwiększając wymiary budynku oraz zmieniając jego funkcję poprzez wybudowanie obiektu z przeznaczeniem w części na sklep
z artykułami motoryzacyjnymi, a w części na warsztat samochodowy. Nadto w trakcie pierwotnych oględzin stwierdzono, iż obiekt funkcjonuje już jako sklep i warsztat mimo, iż skarżąca nie zawiadomiła starosty o zakończeniu budowy. Już wówczas istniały więc podstawy do nałożenia kary pieniężnej przy zastosowaniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przy czym – zdaniem Sądu – wysokość tej kary, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, nie mogłaby się różnić od kary nałożonej zaskarżonym postanowieniem, albowiem budynek już wtedy był użytkowany jako obiekt handlowo-usługowy, a nie jako budynek gospodarczy. Tym samym już
w dacie pierwszej kontroli obiekt należał do kategorii XVII, dla której współczynnik "k" stanowiący jeden z mnożników przy obliczaniu kary wynosił 15. Należy też zauważyć, że w dacie pierwszej kontroli obowiązywał również przepis art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego, penalizujący jako wykroczenie zachowanie polegające na użytkowaniu obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie (derogowany został dopiero ustawą
z dnia 28 lipca 2005 r. zmieniającą prawo budowlane z dniem 26 września 2005 r.), co mogłoby się wiązać z dodatkowym orzeczeniem grzywny za opisane wyżej wykroczenie. Stan samowolnego użytkowania spornego budynku przez skarżącą został stwierdzony również w dacie kolejnej kontroli przeprowadzonej w maju 2006 r., przy czym w tej dacie skarżąca już była zobowiązana do uzyskania decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu, albowiem z momentem zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego (nastąpiło to decyzją z dnia [...] lutego 2006 r.) na skarżącą nałożony został wynikający z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Z odpowiedzialności za przystąpienie do użytkowania obiektu, na początku bez stosownego zawiadomienia o zakończeniu budowy, a na końcu bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie zwalnia skarżącej powoływanie się na brak orzeczenia o wstrzymaniu użytkowania budynku. Organ nadzoru budowlanego nie miał bowiem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy podstawy prawnej do orzekania o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego. Instytucja wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego przewidziana art. 71 "a" nie obejmuje sytuacji, gdy samowolna zmiana użytkowania obiektu jest jednocześnie jednym
z istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, bo wiąże się ze zmianą funkcji obiektu nie po zakończeniu jego budowy ale jeszcze w trakcie realizacji robót budowlanych, określonych co do wielkości i funkcji w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Traktując zmianę funkcji budynku jako odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, organ zastosował procedurę przewidzianą art. 51 Prawa budowlanego. Procedura ta odczytywana w powiązaniu w art. 50 Prawa budowlanego nie przewiduje wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego
a jedynie wstrzymanie robót budowanych, o ile są one jeszcze w toku. Obowiązek inwestora powstrzymania się z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego przed upływem terminu na zgłoszenie ewentualnego sprzeciwu po dokonanym zawiadomieniu o zakończeniu budowy bądź przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, o ile jest ono wymagane, wynika wprost z ustawy, tj. z art. 54 Prawa budowlanego. Jest to przepis prawa powszechnie obowiązującego, którego nieznajomością obywatel nie może się zasłaniać w myśl zasady "ignorantia iuris nocet".
Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest tak skonstruowany, że nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego swobody decyzyjnej. Stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, obliguje organ do wymierzenia kary pieniężnej, której wysokość stanowi iloczyn współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) i 10-krotnej stawki opłaty (s)
(vide: art. 57 ust. 7 zdanie drugie w połączeniu z treścią art. 59 "f" ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego był oceniany przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P 19/06) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w zakresie,
w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał dostrzegając kategoryzm i automatyzm ocenianego przepisu stwierdził, że przewidziana nim kara pieniężna wiąże się z niewypełnieniem wymogów formalnych, ważnych z punktu widzenia właściwego funkcjonowania życia społecznego. Wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas, gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm ustawy. Podstawą zastosowania sankcji
z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest obiektywny fakt naruszenia prawa. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia, bezprawność czym rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Regulacja (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) jest konsekwencją przyjęcia koncepcji odpowiedzialności obiektywnej, która znajduje zastosowanie nie tylko na gruncie prawa cywilnego, ale także na gruncie prawa administracyjnego.
Sąd administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia w sprawie przez organ art. 8 i 9 k.p.a Kategoryzm przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego
i automatyzm w stosowaniu sankcji nim przewidzianej, nie dawał bowiem organowi możliwości udzielenia wskazówki, która pozwoliłaby skarżącej uniknąć kary. Stwierdzenie naruszenia przez skarżącą przepisu obligowało do wymierzenia sankcji pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne
i w konsekwencji skargę oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270).-