II SA/Bk 804/04

II SA/Bk 804/04 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2005-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Jerzy Bujko
Stanisław Prutis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 738/05 - Wyrok NSA z 2006-01-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 3, art. 26a ust. 1, art. 28 f, art. 33 ust. 4, art. 91, art. 98 a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Tezy
I.Nawet gdyby przyjąć, jak chce strona skarżąca, iż dopuszczalny jest wybór sekretarza, na wniosek burmistrza składany za pośrednictwem przewodniczącego rady gminy, na przeszkodzie uznania powołania sekretarza - za ważne i skuteczne - stoi sprzeczność dokonanego powołania z zasadą nemo est iudex in propria causa (nikt nie może być sędzią we własnej sprawie). Zgodnie z ustawą, powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy następuje "na wniosek wójta". Taka konstrukcja powołania wyklucza tożsamość obu podmiotów - wójta oraz sekretarza - nie można bowiem być jednocześnie wnioskodawcą i powoływanym (beneficjentem wniosku).
II.Nie ulega wątpliwości, iż wójt nie może być równocześnie sekretarzem gminy. Wobec odrębności obu stanowisk wykluczona jest tożsamość osoby sprawującej obie funkcje; dotyczy to również powołania na stanowisko sekretarza. Wniosek wójta (burmistrza) o powołanie siebie na stanowisko sekretarza gminy jest wnioskiem "we własnej sprawie", co powoduje, iż dokonane powołanie uznać należy za próbę obejścia obowiązującego prawa.
III. Zgodnie z art. 26 "a" ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt, w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców. Nie ulega wątpliwości, iż wójt nie może powołać siebie na stanowisko swojego zastępcy. Podobnie wójt nie może wnioskować o powołanie siebie na stanowisko sekretarza gminy. Odmienna interpretacja jest sprzeczna z zasadą nemo iudex in causa sua oraz z regulacją prawną rozwiązań antykorupcyjnych ustawy o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr), Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Jarosław Sacharczuk, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2004 r. w sprawie powołania Sekretarza Gminy J., oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2004 roku Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2004 r. w sprawie powołania Sekretarza Gminy J.
W uzasadnieniu organ nadzoru przedstawił następujący stan sprawy:
Dnia 25 października 2004 roku do P. Urzędu Wojewódzkiego w B. wpłynęła uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w J., na podstawie której Rada powołała na stanowisko sekretarza gminy M. Ch. - burmistrza J.
Przeprowadzona analiza, w ocenie Wojewody P., wykazała, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem prawa.
Stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - ustawowym uprawnieniem wójta (burmistrza) jest zgłaszanie radzie gminy kandydata na sekretarza gminy, która w drodze głosowania powołuje go na to stanowisko.
Sytuacja prawna burmistrza M. Ch. – wnioskującego o powołanie go na stanowisko sekretarza, była znana Radzie Miejskiej w J. przynajmniej z prasy lokalnej od sierpnia 2004 r., kiedy to uprawomocnił się wyrok skazujący burmistrza za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, a od 15 września 2004 r., kiedy to organ nadzoru przesyłając kserokopie wyroków bezspornie świadczących o prawomocnym skazaniu burmistrza, wezwał Radę Miejską w trybie art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. l pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.).
Podejmowane przez rady gmin w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.... uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło, jak i zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia [...] października 2004 r. mają charakter aktów deklaratoryjnych, na co wskazują użyte sformułowania "stwierdza rada" zarówno w cyt. ustawie, jak i w zarządzeniu zastępczym. Pogląd taki, zdaniem Wojewody P., znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeprowadził analogiczny wywód w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego skazanego za przestępstwo popełnione z winy umyślnej uznając w tezie, iż "...skutki wygaśnięcia mandatu radnego wskutek prawomocnego wyroku sądu orzeczonego za przestępstwo popełnione z winy umyślnej biegną od dnia zdarzenia, jakim jest uprawomocnienie się wyroku," - wyrok NSA z 25.07. 2000 r. II SA 119/00 opubl. Lex nr 54145.
Organ nadzoru podnosi, iż w zaistniałej sytuacji burmistrz J., którego mandat wygasł formalnie z dniem 11 sierpnia 2004 r. (data uprawomocnienia się wyroku) nie mógł wnioskować o powołanie sekretarza, a uchwała powołująca sekretarza w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wniosek o powołanie sekretarza pochodził od osoby nieuprawnionej.
Uprawnienie do złożenia wniosku o powołanie określonej osoby na stanowisko sekretarza, po uprawomocnieniu się zarządzenia zastępczego Wojewody P., będzie przysługiwało osobie pełniącej jego funkcję wyznaczonej przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 28 f ustawy o samorządzie gminnym lub burmistrzowi wybranemu w wyborach przedterminowych.
Uznając wreszcie, że wygaśnięcie mandatu burmistrza nastąpiło z dniem 11 sierpnia 2004 r., a podjęty przez organ nadzoru akt w postaci zarządzenia zastępczego potwierdza jedynie to zdarzenie prawne, to zapis uchwały, iż powołuje się M. Ch. na stanowisko sekretarza Gminy z dniem wygaśnięcia mandatu Burmistrza J. czyli, jak wyżej wywiedziono, z dniem 11 sierpnia 2004 r. jest sprzeczny z przepisami prawa pracy regulującymi zatrudnienie na podstawie powołania. Stosownie do art. 68 ze zn. 2 Kodeksu pracy stosunek pracy nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania. W kontekście tego, zdaniem Wojewody P., przyjęty przez Radę Gminy w analizowanej uchwale zapis jest zatem sprzeczny z uregulowaniami prawa pracy mającymi charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. – Rada Miejska w J. – domaga się jego uchylenia .
Skarżąca wskazuje, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2004 r. stanowiące nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2004 r. w sprawie powołania Sekretarza Gminy J. jest niezgodne z prawem, ponieważ stan faktyczny i prawny podjęcia tej uchwały przez Radę Miejską w J. jest inny od przedstawionego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Uchwała nr [...] w sprawie powołania sekretarza Gminy J. została podjęta przez Radę Miejską w dniu [...].10.2004 r., ale wniosek został skierowany do Rady za pośrednictwem Przewodniczącego Rady przez Burmistrza w dniu 10.08.2004 r., a więc w czasie kiedy wyrok skazujący Burmistrza był jeszcze nieprawomocny.
Skarżąca Rada podkreśla, że cytowana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego teza orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy wygaśnięcia mandatu radnego i nie może być zastosowana analogicznie w odniesieniu do Burmistrza J. Zadania, uprawnienia i obowiązki takich osób jak radny, a wójt, burmistrz i prezydent są zupełnie inne, określone innymi przepisami. Wspólnym mianownikiem tych osób może być tylko fakt dokonania ich wyboru przez społeczeństwo, skutki tego na pewno inne. Odnosząc tę tezę w stosunku do Burmistrza, który zarządza gminą, można byłoby uznać jego działania w tej sytuacji za całkowicie bezprawne, a przecież tak nie jest. Skoro ustawodawca przewidział w określonych przypadkach drogę odwoławczą, to skuteczne wygaśnięcie mandatu może być stwierdzone po jej wyczerpaniu. Mając powyższe na uwadze, wg skarżącej, nie został naruszony też przepis art.682 Kodeksu Pracy.
Przepis ten stanowi, że stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony w dniu doręczenia powołania – chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Zdaniem skarżącej, z Komentarza do Kodeksu Pracy opracowanego przez Józefa Iwulskiego i Waleriana Sanetrę wynika - może się jednakże zdarzyć, że termin o którym mowa w art. 682 § l, zostanie wyznaczony w sposób pośredni, a mianowicie, iż terminem nawiązania pracy jest dzień wskazany w tym charakterze jako dzień rozpoczęcia pracy. Rada właśnie w taki sposób w swojej uchwale określiła dzień nawiązania stosunku pracy w charakterze Sekretarza. Ma to nastąpić z upływem skutecznego wygaśnięcia mandatu a więc po wyczerpaniu drogi odwoławczej, a ta procedura jeszcze się nie zakończyła.
W odpowiedzi na skargę organ wnosi o odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § l ust. 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewoda P. zaznacza, że zgodnie z art. 98 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - podmiotami uprawnionymi do złożenia skargi, a tym samym posiadającymi zdolność sądową jest gmina lub związek między gminny.
Natomiast w niniejszej sprawie skargę składa Rada Miejska czyli organ gminy, któremu, zdaniem Wojewody P., nie można przypisać przymiotu strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W tej sytuacji zasadny stał się wniosek postawiony na wstępie o odrzucenie skargi stosownie do art. 58 § l ust. 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Wojewody P., skarga nie zasługuje również na uwzględnienie pod względem merytorycznym.
Organ podkreśla, że z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. powoływanie sekretarza gminy na wniosek wójta. Z uwagi na pozycję sekretarza konieczna jest ścisła współpraca z wójtem, dlatego wskazana wyżej ustawa zapewnia wpływ wójta na powołanie sekretarza. Uchwała rady gminy w tej sprawie podjęta bez wniosku wójta byłaby sprzeczna z przywołanym przepisem, a więc nieważna.
W związku z powyższym, w ocenie Wojewody P., jest oczywiste, że rada gminy nie może powołać na sekretarza gminy osoby, której kandydatura nie została zgłoszona przez wójta. Rada nie może wykorzystać swojej kompetencji do "narzucenia" wójtowi własnego kandydata na sekretarza, ponieważ intencją ustawodawcy było umożliwienie wójtowi dokonania wyboru osoby, z którą będzie ściśle współpracował, po powołaniu jej na stanowisko sekretarza. Organ wskazuje, że należy zwrócić uwagę na fakt, iż do dnia podjęcia uchwały o powołaniu sekretarza stanowisko to w Gminie J. nie było obsadzone od początku kadencji. Zdaniem Wojewody P. – uznać więc trzeba, że Rada Miejska w J. powołując M. Ch. na stanowisko Sekretarza Gminy z dniem wygaśnięcia mandatu pozbawia w sposób bezpośredni, ewentualnego nowo wybranego burmistrza, możliwości skorzystania z uprawnienia przysługującego mu na mocy cytowanego artykułu "narzucając" mu Sekretarza.
W ocenie Wojewody P., nie ma znaczenia, iż podanie burmistrza o "zgłoszeniu swojej osoby do dyspozycji rady na stanowisko sekretarza" datowane jest 10 sierpnia 2004 r.; najistotniejsze znaczenie ma data sesji Rady Miejskiej, kiedy wniosek ten był formalnie zgłoszony i rozpatrywany, a nastąpiło to w dniu 15 października 2004 r.
Organ nadzoru uważa, że za chybiony należy uznać podniesiony w skardze zarzut odnośnie prawidłowości terminu określonego w uchwale co do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Zgodnie z art. 682 Kodeksu pracy akt powołania może określać, iż stosunek pracy nawiązuje się w dniu podjęcia pracy przez pracownika powołanego na określone stanowisko. Może również uzależniać nawiązanie stosunku pracy od zdarzenia przyszłego, jednakże takiego, które z pewnością nastąpi /pogląd taki wyrażony został w Komentarzu do Kodeksu Pracy pod red. A.M.Świątkowskiego, t. I, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 423/. W przedmiotowej sprawie prawomocne stwierdzenie wygaśnięcia mandatu burmistrza nastąpi po wyczerpaniu postępowania sądowoadministracyjnego, którego wynik w dacie podjęcia uchwały o powołaniu burmistrza na stanowisko sekretarza, nie był ani pewny co do ostatecznego rozstrzygnięcia ani co do daty.
Wskazując na motywy rozstrzygnięcia nadzorczego i wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. uważa, iż zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z dnia [...] listopada 2004 roku, dlatego też skarga podlega oddaleniu.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż wniosek organu nadzoru o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest bezzasadny. Wprawdzie do reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądami uprawniony jest organ wykonawczy (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), jednakże przepisy ustawy o samorządzie gminnym regulujące sądową kontrolę legalności rozstrzygnięć organu nadzorczego przewidują szczególne rozwiązania, gdy chodzi o legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Skoro zatem podstawę do wniesienia skargi stanowi uchwała rady gminy, nie ulega wątpliwości, iż organ ten jest uprawniony do wniesienia skargi.
Stanowisko to potwierdza, expressis verbis, treść przepisu art. 98 ust. 3 "a" ustawy
(do złożenia skargi ... uprawniona jest rada gminy następnej kadencji).
Co się tyczy merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić należy, iż jest ono zgodne z obowiązującym prawem, albowiem uchwała nr [...] Rady Miejskiej w sprawie powołania Sekretarza Gminy J. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy - na wniosek wójta. Ustawa nie przewiduje możliwości kierowania wniosku wójta (burmistrza) – o powołanie sekretarza – "do rady za pośrednictwem przewodniczącego rady" (jak twierdzi w skardze skarżąca rada), dlatego też – oceniając stan faktyczny sprawy – stwierdzić należy, iż powołanie sekretarza gminy nastąpiło na wniosek przewodniczącego rady, a zatem osoby nieuprawnionej, co powoduje, że zasadnie stwierdzono nieważność uchwały w sprawie powołania sekretarza gminy.
Nawet gdyby przyjąć, jak chce strona skarżąca, iż dopuszczalny jest wybór sekretarza, na wniosek burmistrza składany za pośrednictwem przewodniczącego rady gminy, na przeszkodzie uznania powołania sekretarza – za ważne i skuteczne – stoi sprzeczność dokonanego powołania z zasadą nemo est iudex in propria causa (nikt nie może być sędzią we własnej sprawie). Zgodnie z ustawą, powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy następuje "na wniosek wójta". Taka konstrukcja powołania wyklucza tożsamość obu podmiotów – wójta oraz sekretarza – nie można bowiem być jednocześnie wnioskodawcą i powoływanym (beneficjentem wniosku). W niniejszej sprawie burmistrz, zagrożony utratą swojego stanowiska, doprowadził do powołania siebie na sekretarza gminy "z dniem wygaśnięcia mandatu Burmistrza J". Wprawdzie sekretarz gminy nie ma określonych ustawowo kompetencji; nie jest organem gminy, a tylko prowadzi w imieniu wójta (burmistrza) powierzone mu sprawy gminy (art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), jednakże nie ulega wątpliwości, iż wójt nie może być równocześnie sekretarzem gminy. Wobec odrębności obu stanowisk wykluczona jest tożsamość osoby sprawującej obie funkcje; dotyczy to również powołania na stanowisko sekretarza. Wniosek wójta (burmistrza) o powołanie siebie na stanowisko sekretarza gminy jest wnioskiem "we własnej sprawie", co powoduje, iż dokonane powołanie uznać należy za próbę obejścia obowiązującego prawa.
Zgodnie z art. 26 "a"ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt, w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców. Nie ulega wątpliwości, iż wójt nie może powołać siebie na stanowisko swojego zastępcy. Podobnie wójt nie może wnioskować o powołanie siebie na stanowisko sekretarza gminy. Odmienna interpretacja jest sprzeczna z zasadą nemo iudex in causa sua oraz z regulacją prawną rozwiązań antykorupcyjnych ustawy o samorządzie gminnym.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)