II SA/Sz 446/23

II SA/Sz 446/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4, art. 32 ust. 1-6, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 10 par. 1, art. 76a, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 31, par. 36
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi E. S. i W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 21 grudnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwanej dalej: "p.b."), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Starosta P. (zwany dalej: "organem I instancji") zatwierdził projekt zagospodarowania terenu wraz projektem architektoniczno-budowlanym oraz udzielił pozwolenia na budowę S. G. (zwany dalej: "inwestorem")
w zakresie: budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego oznaczonego lit. "A" wraz zewnętrznymi instalacjami: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej z dwoma zbiornikami bezodpływowymi, kanalizacji deszczowej ze zbiornikami bezodpływowymi i energii elektrycznej; budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego oznaczonego lit. "B" wraz zewnętrznymi instalacjami wody z dwóch studni wierconych, gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikami bezodpływowymi i energii elektrycznej; budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego oznaczonego lit. "C" wraz zewnętrznymi instalacjami wody z dwóch studni wierconych, gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikami bezodpływowymi i energii elektrycznej - wraz z urządzeniami zagospodarowania terenu, do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w M. , obręb M. [...], gm. D..
W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że inwestor wnioskiem
z 4 października 2022 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania przedmiotowymi działkami na cele budowlane, przedłożył odpowiednią ilość egzemplarzy projektu a w trakcie postępowania dokonał niezbędnych poprawek i uzupełnień, w tym doprowadził do zgodności projektu z ostateczną decyzją Wójta Gminy D. z 7 grudnia 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, przeniesioną następnie decyzją Wójta z 15 lutego 2022 r. na rzecz inwestora. Organ I instancji wskazał również, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami p.b., przez osoby posiadające odpowiednie specjalności z zakresu projektowania, co spełnia wymagania określone w art. 32, art. 33 i art. 33 p.b.
Organ I instancji nie dopatrzył się niezgodności planowanego zamierzenia
z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, zwanego dalej: "rozporządzeniem''), w zakresie zapewnienia budynkom sąsiednim dostępu do światłą słonecznego, ochrony przeciwpożarowej, minimalnej odległości do granic z działkami sąsiednimi i obiektami zlokalizowanymi
w najbliższym otoczeniu.
Ponadto organ I instancji nie stwierdził niezgodności projektu budowlanego
w obszarze przepisów ustawy o drogach publicznych, z zakresu ochrony środowiska, ustawy Prawo wodne w zakresie naruszenia stosunków wodnych. Zdaniem organu, realizacja zaprojektowanych obiektów nie doprowadzi do kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu.
Z uwagi na fakt, że inwestycja obejmuje budowę 4 studni wierconych oraz 2 zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, organ I instancji przyjął, kierując się postanowieniami zawartymi w § 31 ust. 1 pkt. 4 i 5 oraz § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, że lokalizacja wymienionych urządzeń może potencjalnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, objął postanowieniami decyzji właścicieli działek nr [...], [...] oraz [...], [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) a także nr [...], [...], [...], [...] i [...].
Właściciele i współwłaściciele działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]
i nr [...] wyrazili swój sprzeciw do zamiaru wykonania przedmiotowej inwestycji, bowiem jak podnieśli, planowana budowa wpłynie niekorzystnie na ich nieruchomości oraz wskazali, że może ona również spowodować w przyszłości ograniczenia możliwości ich zabudowy i zagospodarowania. Z zarzutami tymi nie zgodził się organ I instancji, odnosząc się do nich w uzasadnieniu decyzji, powołując się przy tym na zgodność projektu budowlanego z wspomnianymi wyżej przepisami prawa materialnego.
E. S. i W. S. (zwani dalej: "uczestnikami"
lub "skarżącymi"), będący właścicieli działki nr [...] w M. , wnieśli odwołanie od ww. decyzji organu I instancji z 21 grudnia 2022 r., której zarzucili naruszenie, art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 pkt 2 ust. 3 p.b., § 31 rozporządzenia, art. 6, art. 8, art. 76, art. 76a k.p.a.
Według uczestników, zarówno projektant jak i organ pominęli określenie wielkości oddziaływania inwestycji na działkę uczestników, która w znacznym stopniu (około 30%) obejmuje teren ich działki i powoduje, że projektowane na działce inwestora studnie wiercone wpłyną negatywnie w przyszłości na możliwość realizacji zabudowy działki uczestników. Na projekcie zagospodarowania terenu brak jest wyraźnego określenia przez projektanta odległości od granicy działki sąsiedniej, co uniemożliwia ustalenie czy zaprojektowane studnie spełniają normy odległościowe. Tym samym nastąpiło naruszenie § 9 pkt 1 b rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Ponadto uczestnicy podkreślali, że zatwierdzenie projektu budowlanego w takim kształcie całkowicie uniemożliwi lub ograniczy wykonywanie na ich działce robót budowlanych z uwagi na niemożność spełnienia przepisów techniczno-budowlanych. Dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem budowa studni wierconych raz na zawsze ograniczy możliwość zabudowy działki uczestników, chociażby przez możliwość budowy w wyznaczonym przez projektanta obszarze niektórych urządzeń technicznych np. zbiorników bezodpływowych. Organ I instancji nie podjął żadnych skutecznych działań, żeby ochronić prawa właścicieli działek sąsiednich i z niewiadomych dla uczestników przyczyn stwierdził, że ewentualne przyszłe ich zamierzenia, związane z potencjalną zabudową działki nie mogą teraz ograniczać inwestorowi realizacji wspomnianego zamierzenia budowlanego. Według uczestników, taka ocena sytuacji, jest nie do przyjęcia, jak również dalsze z tym związane stanowisko organu I instancji, który stwierdza, że dla oceny prawidłowości okoliczności postępowania istotnym jest jedynie aktualny stan faktyczny i prawny (tj. z daty podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę), a nie ewentualne przyszłe zamierzenia inwestycyjne właścicieli działek sąsiednich. Zdaniem uczestników, takie podejście stoi w sprzeczności z przepisami prawa, które wyraźnie odnoszą się do kwestii wprowadzenia ograniczeń w zabudowie terenu sąsiedniego wywołanych inwestycją, a więc odnoszą się do oceny wpływu realizowanej inwestycji na przyszłe zamierzenia budowlane na działkach sąsiednich.
Dalej uczestnicy wskazywali, że w aktach postępowania znajdują się jedynie kopie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzone za zgodność z oryginałem jedynie przez projektanta.
Decyzją z 23 marca 2023 r., [...], wydaną na podstawie
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda Zachodniopomorski (zwany dalej: "organem
II instancji"), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 21 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy D. z 7 grudnia 2021 r. [...], przeniesioną następnie na rzecz inwestora, decyzją z 15 lutego 2022r., na terenie działek nr [...], nr [...] oraz części działki drogowej nr [...] (droga gminna) w obrębie M. [...] gm. D., dopuszczono realizację trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym zjazdu z drogi gminnej na działce nr [...], ul. [...]. Organ II instancji przedstawił określone ww. decyzją o warunkach zabudowy parametry, które powinno spełnić planowane zamierzenie. Nakładają one na inwestora obowiązek zaopatrzenia 2 lokali mieszkalnych w wodę z sieci wodociągowej, a pozostałych 4 lokali z własnych studni do czasu możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej. Poza tym z uwagi na fakt, że poziom wodonośny na działce nr [...] może znajdować się na głębokości 40 m p.p.t., ustalono konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zobowiązano również inwestora do przeprowadzenia i załączenia opinii hydrologicznej gruntu. Dopuszczano odprowadzanie ścieków sanitarnych z czterech lokali mieszkalnych do kanalizacji, sanitarnej a w pozostałych dwóch lokalach dopuszczono odprowadzenie ścieków do dwóch zbiorników bezodpływowych. Poza tym, odprowadzenie wód opadowych ma zostać realizowane na własnym terenie, poprzez zastosowanie studni chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Z kolei, zaopatrzenie w ciepło ma nastąpić z zastosowaniem kotła na paliwo stałe, natomiast zaopatrzenie w gaz przewidywane jest z istniejącej sieci gazowej.
Organ II instancji stwierdził, w kontekście przedstawionych powyżej założeń zawartych w decyzji, że analiza projektu budowlanego wykazała jego zgodność co do kwestii funkcji obiektu, który ma zostać zrealizowany w ramach inwestycji na działkach nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2.340 m2. Wysokość każdego budynku liczona do kalenic dachów ma wynieść - zgodnie z rysunkiem przekroju - 8,41 m, natomiast wysokość elewacji frontowych zgodnie z projektem ma mieć 4,0 m, tym samym mieści się w ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy wymogach dot. dopuszczalnej wysokości budynku i elewacji. Projekt przewiduje również budowę 12 miejsc postojowych, co także spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęta w projekcie powierzchnia zabudowy wynieść ma 418,5 m2, co w stosunku do powierzchni terenu całej inwestycji określa wskaźnik na poziomie 17,85% powierzchni inwestycji. Powierzchnia biologicznie czynna zgodnie z ustaleniami projektanta wynosi 1.201,52 m2, co przekłada się na wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej w terenie objętym inwestycją na poziomie 51,24%. Projektowane budynki usytuowano z uwzględnieniem nieprzekraczalnych linii zabudowy wskazanych decyzji o warunkach zabudowy. Kąt nachylenia połaci głównych projektowanych dachów dwuspadowych wyniósł 40°
i mieści się w dopuszczonym przedziale wyznaczonym przed decyzję o warunkach zabudowy, podobnie jak projektowana szerokość elewacji frontowej wynoszącej zgodnie z projektem 13,24 m. Odległość projektowanych budynków do zabudowy znajdującej się na działce nr [...] wynosi ponad 25 m.
Na podstawie analizy projektu zagospodarowania terenu organ ustalił, że odległość budynku "C" do granicy z działkami położonymi od strony wschodniej wynosi w najszerszym miejscu 6,27 m, a w najwęższym miejscu 4 m. Z kolei odległości budynków "A", "B" i "C" do granicy z działką nr [...] wynoszą odpowiednio 9,25 m, 12,56 m oraz 10,08 m. Z kolei od strony północnej do granicy z działką nr [...] odległości budynków "A", "B" i "C" wynoszą odpowiednio 7,49 m, 7,08 m i 10,13 m. Poza tym, od strony zachodniej odległość budynku "A" do granicy z działką nr [...] wynosi 6 m.
Według organu II instancji, powyższe ustalenia dokonane w oparciu o analizę przedłożonego projektu zagospodarowania terenu pozwalają stwierdzić, że nie doszło do naruszenia norm odległościowych względem istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz granic działek sąsiednich, określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia.
Wskazując na § 213 rozporządzenia, organ II instancji podał, że w badanym przypadku mamy do czynienia z zabudową bliźniaczą, więc budynki zostały zaliczone do klasy ognioodporności - ZL IV. Zgodnie z częścią opisową do projektu zagospodarowania terenu, ochrona przeciwpożarowa została zapewniona, poprzez zastosowanie przegród o klasie odporności El 30, zgodnie z wymogami zapisanymi w § 217 rozporządzenia. Nie stwierdzono również aby planowane obiekty wywołały ograniczenia z uwagi na normy określające odległości, o których mowa w § 271 rozporządzenia. Organ II instancji nie stwierdził też niezgodności inwestycji z normą zawartą w § 273 rozporządzenia.
Analizując warunek zachowania norm odległościowych względem miejsc postojowych, organ II instancji wskazał na § 19 ust. 5 rozporządzenia i stwierdził,
że zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku. W badanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, że na każdy lokal przypadają 2 miejsca postojowe, tym samym normy odległościowe określone w § 19 ust. 1 rozporządzenia nie mają zastosowania.
Uwzględniając formę architektoniczną projektowanego budynku i położenie względem obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich, w ocenie organu II instancji w badanej sprawie nie możne wystąpić zjawisko przesłaniania i zacieniania określone w §13, § 57 i § 60 rozporządzenia.
Dalej organ II instancji wskazał, że w dokumentacji znajduje się wymagana ustaleniami decyzji o warunkach hydrologicznych opinia hydrologiczna oraz kopia decyzji Starosty P. z 24 stycznia 2022 r. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie trwałego włączenia gruntów rolnych działek nr [...] i nr [...] ze względu na kategorię gruntu rolnych.
Organ II instancji uznał, że projekt budowlany zawiera wszystkie wymagane p.b. dokumenty (art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 3 p.b.).
Przechodząc do badania kwestii posadowienia 4 studni oraz 2 zbiorników bezodpływowych organ II instancji potwierdził zgodność ich lokalizacji z normami zawartymi odpowiednio § 31 i § 36 rozporządzenia. Projekt zagospodarowania terenu wykazał bowiem, zachowanie norm odległości studni do granicy działki wynoszących min. 5 m. Zgodnie bowiem z rysunkiem mapy odległość względem granicy działki nr [...], wynosi 9 m (w przypadku studni zaprojektowanych przy budynku "B" oraz 7 m - w przypadku studni zaprojektowanych przy budynku "C". Poza tym, stwierdzono, że projektant umiejscowił studnie na terenie gdzie poziom wód znajduje się na głębokości 20 m p.p.t., co nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zaprojektowanie studni zostało poprzedzone sporządzeniem opinii hydrologicznej. Analizując prawidłowość posadowienia zbiorników bezodpływowych położonych przy budynku "A", organ II instancji zbadał ją pod kątem realizacji wymogów zawartych w § 36 ust. 2 rozporządzenia, dotyczących zabudowy jednorodzinnej. W wyniku tej analizy stwierdził, że odległość od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi powyżej 5 m, a odległość od granicy działki sąsiedniej oraz drogi wynosi powyżej 2 m. Z kolei odległość projektowanych przy budynku "A" zbiorników bezodpływowych do najbliżej studni (projektowanej przy budynku "B") wynosi w linii prostej odpowiednio 26 m i 35 m.
Odnosząc się za zarzutu odwołania, jakoby projektant (a także organ I instancji) pominęli ustalenie dokładnej wielkości wpływu inwestycji na działkę wnoszących odwołanie, organ II instancji stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu zawiera wszystkie niezbędne elementy opisowe i graficzne - np. wyróżnione granice działek, zwymiarowane odległości budynków czy urządzeń znajdujących się na terenie inwestycji do granic z działkami sąsiednimi czy też zaznaczenie obszarów (zasięgów odziaływania) urządzeń infrastruktury technicznej na działki sąsiednie - pozwalające na ustalenie, czy projekt spełnia normy zawarte w przepisach techniczno-budowlanych, czy też nie.
Jak zauważył organ II instancji, wnoszący odwołanie nie zgadzają się z takim umiejscowieniem elementów infrastruktury na działce inwestycyjnej (studnie), które wprowadzą ograniczenia np. w przyszłym posadowieniu na działce nr [...] np. zbiornika bezodpływowego. Takie ograniczenia stoją w sprzeczności z zasadą poszanowania prawa własności wnoszących odwołanie. Organ II instancji nie zgodził się z ww. tezami. Podniósł, że w ugruntowanym orzecznictwie utrwalił się pogląd, że ochrona interesów osób trzecich nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 560/17, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych innych osób.
Organ II instancji argumentował, że nie jest przedmiotem postępowania
o udzielenie pozwolenia na budowę analiza wszelkich utrudnień czy oddziaływań inwestycji na działki sąsiednie, które zostały wymienione w treści odwołania, ale tylko takich, które z uwagi na przepis prawa ograniczają zabudowę działek sąsiednich. Przez zabudowę organ II instancji rozumiał możliwość zabudowy działki budynkami. W opinii organu II instancji, inwestycja nie wpływa na zabudowę działki nr [...] budynkami, bowiem działka ta nie traci takiej możliwości, jedynie na co ma wpływ inwestycja to możliwość posadowienia na działce wnoszących odwołanie urządzeń technicznych w dowolnym miejscu, ale nie jest to tożsame z utratą paramentów do zabudowy działki. Działka ta przez swój kształt i powierzchnię nadal może realizować funkcję zabudowy. Za trafne, organ II instancji uznał stanowisko organu I instancji, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego prowadzonym na podstawie art. 28 w zw. z art. 32 i art. 5 ust. 1 pkt 6 p.b., ochronie podlegać mogą tylko realnie istniejące uprawnienia osób trzecich, zatem takie, które w chwili orzekania o pozwoleniu na budowę znajdują się w sferze realizacji, a nie te, które są deklarowane jako przyszłe i potencjalne.
Wobec zarzutu dotyczący posługiwania się kopiami decyzji o warunkach zabudowy, potwierdzonymi przez projektanta za zgodność z oryginałem, na które powołał się organ I instancji, organ II instancji stwierdził, że nie dyskwalifikuje to prawidłowości prowadzonego postępowania. Ustalenia organu co do zgodności przyjętych rozwiązań projektowych względem obowiązujących regulacji prawnych potwierdziło również dodatkowe postępowanie wyjaśniające prowadzone przed organem odwoławczym.
E. S. i W. S. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z 23 marca
2023 r. wnosząc o uchylenie jej w całości, jak też poprzedzającej ją decyzji organu
I instancji z 21 grudnia 2022 r.
Wydanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:
1) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w związku z art. 76a k.p.a.,
2) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżących o stanowisku zajętym przez pełnomocnika inwestora w związku z zobowiązaniem zawartym w piśmie tego organu z 17 lutego 2023 r., jak też o możliwości zapoznania się z tym stanowiskiem,
3) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w związku z § 31 rozporządzenia oraz w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 1609), gdyż planowana inwestycja nie zapewni poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, a wręcz je naruszy (ograniczy).
W uzasadnieniu skargi wnoszący ją wskazali, iż organ II instancji, pismem z dnia 17 lutego 2023 r., którego kopię doręczono też skarżącym, wezwał pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień w odniesieniu co do zgodności przyjętych rozwiązań projektowych, wskazując też na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nie ma jednak w zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek wzmianki o treści złożonych przez inwestora wyjaśnień, jak też nie ma jakiejkolwiek wzmianki o ustaleniach owego postępowania wyjaśniającego, o czym w piśmie z 17 lutego 2023 r., a wydają się one istotne dla oceny prawidłowości wydanej decyzji, skoro organ II instancji uznał je na tyle istotne, iż wystosował do inwestora stosowne pismo w tej sprawie. Po uzyskaniu - jak skarżący przypuszczają - stanowiska inwestora, będącego odpowiedzią na pismo z 17 lutego 2023 r. organ II instancji nie poinformował też skarżących o uzyskaniu takowego stanowiska i nie umożliwił skarżącym zaznajomienie się z tym stanowiskiem, co jest oczywistym naruszeniem prawa (art. 10 § 1 k.p.a.), a w sprawie nie występuje przecież okoliczność, o jakiej mowa w art. 10 § 2 k.p.a..
Dalej skarżący podnieśli, że w zaskarżonej skargą decyzji, liczącej ponad 8 stron uzasadnienia, organ w trzech tylko wierszach (jednym tylko zdaniem) odniósł do zarzutu posłużenia się przez inwestora nieuwierzytelnionymi w sposób prawem przewidziany kopiami i wzięcia tych dokumentów za dowód w sprawie (art. 76a k.p.a.), stwierdzając, że nie dyskwalifikuje to prawidłowości prowadzonego postępowania.
Według skarżących, kserokopia tej decyzji znajdująca się w aktach (kserokopia lub skan) nie może być traktowana jako dokument urzędowy. Argumentowali, że zgodnie
z wyrokiem NSA z 21 września 1999 r., sygn. akt III SA 7375/98, "Niepoświadczone urzędowo kopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to co jest w nich zapisane". Kserokopia, jako odwzorowanie oryginału, może być uznana za odpis, jednakże pod warunkiem poświadczenia jego zgodności z oryginałem, jak to wynika ze stanowiska Sądu Najwyższego (wyrok z 16 czerwca 2000 r. IV CKN 59/00, oraz w postanowieniu z 27 lutego 1997 r., III CKU 7/97).
Na marginesie skarżący zauważyli, że organ II instancji w swoim uzasadnieniu - przywołując art. 35 pkt 1 p.b., pominął kluczową wg skarżących kwestię, na którą zwrócili uwagę zaznaczając ją pogrubioną czcionką, a mianowicie, iż sprawdzeniu podlega: "zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".
Zdaniem skarżących decyzja dotknięta jest wadami prawnymi wyżej wskazanymi. Nie można bowiem w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy opierać się na kserokopiach, które nie są prawidłowo poświadczone za zgodność z oryginałem w sposób, jaki to ustala prawo (por. art. 76a k.p.a., ale także - nie można w oczywisty sposób naruszać prawa strony, o jakim mowa w art. 10 § 1 k.p.a.).
Ponadto skarżący podtrzymali też, zawarte w odwołaniu o decyzji organu I instancji z 21 grudnia 2022 r., zarzuty co do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., w związku z § 31 rozporządzenia oraz w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż planowana inwestycja nie zapewni poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, a wręcz je naruszy (ograniczy).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 21 czerwca 2023 r. inwestor, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), w związku ze spełnieniem przesłanek w nim przewidzianych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola sprawy sprawowana wg ww. kryteriów nie wykazała zasadności wniesionej skargi.
Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym oraz udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorowi w zakresie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oznaczonego lit. "A", "B" i "C" wraz zewnętrznymi instalacjami oraz urządzeniami zagospodarowania terenu, do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w M. , obręb [...], gm. D..
Skargę wnieśli E. S. i W. S., właściciele działki nr [...], tj. nieruchomości sąsiedniej względem ww. inwestycji.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwanej dalej: "p.b.").
Zgodnie z art. 4 ww. ustawy, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis z art. 32 ust. 1-6 p.b., określa warunki wydania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego.
Projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 p.b.).
Stosownie do art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Skarżący kwestionują legalność udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę podnosząc, że organ II instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu (art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."). W ramach badania kompletności ww. dokumentacji przez organ, skarżący podważali prawidłowość posługiwania się przez inwestora kopią decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla planowanego zamierzenia, która zostało opatrzona adnotacją projektanta, iż jest zgodna z oryginałem. Skarżący zakwestionowali ponadto zgodność zaskarżonej decyzji z art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5, art. 33 pkt 2 i ust. 3 p.b. oraz § 31 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, zwanego dalej: " rozporządzeniem") w zw. z § 18 z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 1609 z 2020 r.), gdyż planowana inwestycja nie zapewni poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, a wręcz je naruszy (ograniczy).
Sąd nie podziela trafności zarzutów skargi.
Zgodnie ze wskazanym przez skarżących art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzucane uchybienie uznane być może za zasadne jedynie wówczas, gdy zaniechanie organu uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali w jaki konkretny sposób, niedoręczenie skarżącym wyjaśnień inwestora z 24 lutego 2023 r., na wezwanie organu z 17 lutego 2023 r. mogło naruszyć prawo skarżących do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w szczególności, które konkretnie ustalenia organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie zaopatrzenia części planowanych budynków w wodę, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy, są według skarżących wadliwe i stawiają im uszczegółowione zastrzeżenia co do zgodności z przepisami prawa. Skarżący nie podali w tym względzie żadnej konkretnej argumentacji pozwalającej zweryfikować, że ww. naruszenie organu mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi o braku należytego odniesienia się przez organ II instancji do posłużenia się przez inwestora nieuwierzytelnionymi w sposób prawem przewidziany kopiami dokumentów i wzięcia tych dokumentów za dowód w sprawie (art. 76a k.p.a.). W ocenie Sądu, nie narusza prawa twierdzenie organu, że posłużenie się przez inwestora kopią decyzji o warunkach zabudowy, nie dyskwalifikuje prawidłowości prowadzonego postępowania. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd orzecznictwa wskazujący, że badanie kompletności dokumentacji, którą inwestor posługuje się składając wniosek o pozwolenie na budowę, dotyczy przede wszystkim weryfikacji, czy zostały dołączone wszystkie wymagane przez przepisy prawa opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W razie stwierdzenia braków w tym zakresie, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia. Oczywiste jest jednak, że obowiązek taki dotyczyć może wyłącznie dokumentów wymaganych przepisami prawa (por. wyrok WSA w Lublinie z 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 82/23). W ocenie Sądu, na gruncie kontrolowanej sprawy nie sposób znaleźć przepisu, z którego wynikałby bezwzględny wymóg posługiwania się przez inwestora w dokumentacji oryginałem decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 76a k.p.a., na który powołują się skarżący winien mieć zastosowanie w przypadkach bezwzględnego wymogu posługiwania się przez zainteresowanego oryginałem dokumentu albo jego odpisem, który winien spełniać wymagania ze wskazanego przepisu. Oznacza to, że brak poświadczenia przez właściwy podmiot kopii decyzji za zgodność z jej oryginałem, nie pozbawia mocy prawnej takiego dokumentu. Sąd uznaje, że zbyt rygorystyczne, jak oczekują tego skarżący, byłoby stanowisko, że przedmiotowy dokument nie mógł być traktowany przez organy jak dokument urzędowy. Nie należy zapominać, że art. 4 p.b. statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą zapewnić inwestorowi realizację jego inwestycji i należy zapobiegać poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. Jedynie poprzez wykazanie niezgodności przedstawionej przez inwestora kopii decyzji z jej oryginałem, skarżący mogliby podnieść skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego powołanych w skardze, a tego skarżący nie wykazali.
Za nietrafny na gruncie sprawy Sąd uznaje pogląd, na który powołali się skarżący, na podstawie uzasadnienia wyroku NSA z 21 września 1999 r., sygn. akt III SA 7375/98 w ww. kwestii, ponieważ sprawa dotyczyła zupełnie innego rodzaju przedmiotu sprawy z postępowania podatkowego, a ocena NSA dotyczyła przede wszystkim potrzeby uporządkowania akt administracyjnych, bez wyraźnego wskazania, że kopia decyzji organu administracji publicznej nie może być traktowana jako dowód w sprawie.
Poprzedzając ocenę zarzutów skargi o naruszeniu zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego Sąd podkreśla, że organ przy wydawaniu pozwolenia na budowę jest obowiązany jedynie do zbadania spełnienia przez inwestora wymagań, o których mowa w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 p.b. Jeśli zostały one spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę o czym stanowi art. 35 ust. 4 p.b. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym i ograniczone jest zakresem wniosku inwestora. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do korygowania zamierzeń inwestycyjnych, bowiem takie uprawnienie posiada wyłącznie inwestor. Przepis art. 35 ust. 4 p.b. nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani też możliwości uzależnienia wydania go od spełniania warunków innych niż te przewidziane ustawowo (np. od zgody sąsiadów).
Sąd analizując akta kontrolowanej sprawy uznał, że organy architektoniczno-budowlane dopełniły ciążącego na nich obowiązku zbadania przedstawionego projektu budowlanego pod kątem wszystkich wymaganych przez art. 35 ust. 1 p.b. wymogów.
Kwestią sporną w kontrolowanym postępowaniu jest dla skarżących zgodność ww. zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na ich przekonania, że rozwiązania w zakresie studni wierconych i posadowienia zbiorników bezodpływowych, mają w stopniu znacznym ograniczyć możliwość zabudowy działki skarżących, na co powoływali się w odwołaniu od decyzji organu I instancji z 21 grudnia 2022 r. W skardze skarżący podnieśli, że planowana inwestycja nie zapewni poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, a wręcz je naruszy (ograniczy).
Sądowa kontrola sprawy nie potwierdza zasadności ww. zarzutów skargi. Trafnie organ II instancji powołał się na stanowisko judykatury wypracowane na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Wynika z niego, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich - takie, które mają umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi zatem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2184/15). Podnoszący zarzut w ww. zakresie zobligowany jest do wskazania naruszenia konkretnego przepisu, bez tego organ nie ma możliwości odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem każda inwestycja ze swej istoty wiąże się z niedogodnościami dla sąsiadów. Skarżący ogólnikowo powołali się w postępowaniu administracyjnymi oraz w skardze na ograniczenie możliwości zabudowy działki. Nie sprecyzowali bliżej, w jaki konkretny sposób zachodzi kolizja pomiędzy inwestycją opisaną w zaskarżonej decyzji, a realizacją praw właścicielskich skarżących w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Skarżący nie wykazali rzeczową argumentacją, że z uwagi na kwestionowaną decyzję, zagospodarowanie działki skarżących zgodnie z przepisami prawa budowalnego będzie znacznie utrudnione czy też będzie niemożliwe. W takiej sytuacji, rację należy przyznać argumentacji organu, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazywał, że ochronie podlegać mogą tylko takie realnie istniejące uprawnienia osób trzecich, które w chwili orzekania o pozwoleniu na budowę znajdują się w sferze realizacji, a nie takie, które są deklarowane jako przyszłe i potencjalne.
Sąd wskazuje, że kwestię posadowienia planowanych przez inwestora 4 studni oraz 2 zbiorników bezodpływowych organ II instancji potwierdził, badając zgodność warunków ich usytuowania z normami zawartymi w § 31 i § 36 rozporządzenia. Organ wskazywał w uzasadnieniu decyzji na zachowanie normy odległości studni od granic działek sąsiednich, wynoszącej min. 5 m. Projektant umiejscowił studnie na terenie gdzie poziom wód znajduje się na głębokości 20 m p.p.t., co nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zaprojektowanie studni zostało poprzedzone sporządzeniem opinii hydrologicznej. Organ II instancji wyjaśnił ponadto prawidłowość posadowienia zbiorników bezodpływowych przy budynku "A", którą rozpatrywał pod kątem realizacji wymogów zawartych w § 36 ust. 2 rozporządzenia, dotyczących zabudowy jednorodzinnej. W wyniku tej analizy stwierdził, że odległość od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi powyżej 5 m,
a odległość od granicy działki sąsiedniej oraz drogi wynosi powyżej 2 m. Organ II instancji prawidłowo więc uznał, że inwestycja nie wpływa na zabudowę działki skarżących budynkami, bowiem działka ta nie traci takiej możliwości, jedynie na co ma wpływ inwestycja to możliwość posadowienia na działce wnoszących odwołanie urządzeń technicznych w dowolnym miejscu, ale nie jest to tożsame z utratą paramentów do zabudowy działki. Działka ta przez swój kształt i powierzchnię nadal może realizować funkcję zabudowy.
Sąd wyjaśnia, że analiza spełnienia wymogu zapewnienia zaopatrzenia budynku w wodę oraz odprowadzania ścieków powinna być sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. należy bowiem nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnienia wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Za tak przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe odpowiedzialność ponosi projektant, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma uprawnień do podważania i weryfikacji przyjętych rozwiązań, obliczeń, techniki i technologii wykonania robót. Projektant składa w tym zakresie oświadczenie wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 p.b., zaś badany przez organy projekt stosowne oświadczenia, zaświadczenia i uprawnienia zawiera. Rozwiązanie to projektant powinien przyjąć w formie i rodzaju odpowiednim do charakteru obiektu i wiedzy technicznej. We wskazanym zakresie Sąd nie stwierdził wadliwości zbadania wniosku inwestora przez organ.
Zdaniem Sądu, zebrany w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, ani też innych przepisów, które Sąd winien uwzględnić nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.