II SA/Kr 1649/24

II SA/Kr 1649/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 38 ust 4 , art 37 ust 1  ust 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. P. i I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 października 2024 r. znak SKO ZP/415/401/2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących A. P. i I. P. kwotę 6917 zł (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy K. decyzją znak WGP.6725.3.1.2024 z dnia 03.07.2024 r. ustalił skarżącym opłatę w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działki: [...] o powierzchni 0,4142ha i [...] o powierzchni 0,0968ha, położonej w obrębie [...] K., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu decyzji przedstawiono treść mającego znaczenie dla nin. postępowania aktu planistycznego tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktualnie obowiązującego dla terenu, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, stan prawny działki nr [...], z której zostały wydzielone przez podział działki nr [...] i nr [...] stanowiące przedmiot postępowania. Wskazano na ustalenia faktyczne i prawne, które stanowiły zasadnicze przesłanki dla wszczęcia postępowania, oraz orzeczenia opłaty jednorazowej. Są nimi: zbycie przez stronę nieruchomości gruntowej ozn. działkami nr [...] i nr [...] obr. [...]1 K., (umowa z 19.01.2024r nr aktu Rep A nr [...]). Zdarzenie to miało miejsce przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w K. z 24.09.2020r. Wedle jej zapisów ówcześnie istniejąca działka nr [...], z której powstały obecnie wyceniane działki [...] i nr [...] położone w obrębie: K., według postanowień planu miejscowego sprzed zmiany, znajdowała się w terenie: U4 — tereny zabudowy usługowej; MN1.1 teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz KDW - tereny dróg wewnętrznych. Wskutek zmiany planu, działka [...] znalazła się na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (MWU3 i MWU5) w granicach otuliny Parku Krajobrazowego [...], w granicach obszaru i terenu górniczego "K. I" oraz w granicach terenu ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody z rzeki R. y. Następnie Burmistrz Miasta K. przytoczył i objaśnił obowiązujące w przedmiocie opłaty planistycznej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Min. Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109, z późn. zm.) Przedstawiono zasady, jakie powinny zostać zachowane przy stosowaniu obranej przez autorkę operatu mgr M. C. - G.. Organ I instancji wyjaśnił również sposób obliczania renty planistycznej z wartości jednostkowych 1 metra nieruchomości.
W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 36 ust. 4 , art. 37 ust. 1, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023r., poz. 977. dalej jako "u.p.z.p."), oraz art. 150 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U 2024.1145 dalej jako "u.g.n), oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów wykonawczych rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023r. w sprawie wyceny nieruchomości, i art. 7, art. 8 kpa poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie jako dowód operatu, bez jego dokładnej analizy. Wycena sąsiedniej działki nr [...] przeprowadzona wcześniej przez Organ w oparciu o operat wykonany również przez rzeczoznawcę majątkowego — M. C. - G. nie wykazała różnicy wartości rynkowej prawa własności w/w nieruchomości, związanego z uchwaleniem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przełożyło się na odstąpienie od nałożenia na stronę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Stan nieruchomości ustalono na dzień 19 listopada 2020r., jednakże wnioski operatów są odmienne. Przeznaczenie nieruchomości w planie jest identyczne dla obydwu nieruchomości. Strony wskazały też na wybór transakcji rynkowych przyjętych do porównania, który budzi ich zdaniem wątpliwości, jest niedokładny, uwzględniający transakcję przetargową nieruchomości porównawczej. Kolejną wadą wskazaną w odwołaniu jest przyjęci ceny jednostkowej odbiegającej od przeciętnych cen. Rzeczoznawca wybrała tylko cztery nieruchomości porównawcze z K. i uzupełniła bazę nieruchomościami znacznie oddalonymi od wycenianej nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 17 października 2024 r. nr SKO ZP/415/401/2024, na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4 u.p.z.p., art. 149 - 157 u.g.n, § 85 rozporządzenia Min. Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U.2023.1832 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił co do spornego operatu szacunkowego, iż rzeczoznawca majątkowy w oparciu o obowiązujące zasady i reguły wyceny określiła dla potrzeb określenia wartości nieruchomości w obowiązującym mpzp: rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną; z obszaru miasta K.; powiatów k. , c. , o. , o. , w. za okres badania cen: od stycznia 2021r. do stycznia 2024r. W wyniku dokonanych analiz tych nieruchomości wyróżniono jako istotne cechy lokalizacje, warunki dojazdu, dostępność mediów, powierzchnia i kształt nieruchomości oraz inne cechy mogące dodatnio lub ujemnie wpływać na warunki użytkowe nieruchomości, a następnie obliczono wagi poszczególnych cech. Zostały wybrane 4 nieruchomości z rynku województwa małopolskiego stanowiące w całości przedmiot prawa własności przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oraz spełniających warunek podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Wartość rynkowa 1 m szacowanej nieruchomości wyniosła [...] zł. zaś całej nieruchomości [...] zł. Natomiast wartość rynkowa wycenianej nieruchomości wg. przeznaczenia w poprzednio obwiązującym mpzp została określona przy zastosowaniu podobnych założeń, z tym że dla nieruchomości przeznaczonych pod usługi, biorąc pod uwagę nieruchomości z powiatu krakowskiego, chrzanowskiego, olkuskiego i oświęcimskiego za okres cenowy od stycznia 2021r. do stycznia 2024r. Niewielki fragment powierzchni przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną został pominięty. Wyróżniono w toku badania rynku nieruchomości cechy rynkowe mające najwyższy wpływ na ich ceny. Są to: lokalizacja, warunki dojazdu, dostępność mediów, powierzchnia i kształt nieruchomości oraz inne cechy mogące dodatnio lub ujemnie wpływać na warunki użytkowego nieruchomości. Następnie obliczono wagi poszczególnych cech. W drodze selekcji wybrano 4 nieruchomości o najwyższym stopniu podobieństwa nieruchomości wycenianej.
Różnica wartości rynkowej prawa własności nieruchomości niezabudowanej stanowiącej działki nr: [...] i [...], położonej w obrębie K., związana z uchwaleniem zmiany miejscowego planu wyniosła [...] zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 15 % daje kwotę opłaty w wysokości [...] zł. W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu w 2017 r zmienionego w 2020 r który stanowi różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przed jego uchwaleniem . Wzrost wartości nieruchomości przeznaczenia wyniósł [...] zł. Wobec powyższych wyliczeń przy uwzględnieniu 15 % stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą daje kwotę [...]zł opłaty planistycznej. Wg organu zgodnie z art. 80 kpa operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie, obejmującej zwłaszcza formalną prawidłowość jego struktury, oraz badanie merytoryczne pod kątem przestrzegania zasad logiki i wewnętrznej spójności, oceniony jako zgodny z przepisami miarodajnych aktów prawnych, zebranymi dokumentami planistycznymi, oględzinami. Dokonywanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości według zasad wynikających z przepisów komentowanej ustawy i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. jest wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię specjalisty z dziedziny wyceny nieruchomości, zatem ze względu na zawartą w nim treść może być dowodem na okoliczność wartości wycenianej nieruchomości (por. wyrok NSA z 6.04.2017 r., I OSK 1931/15, LEX nr 2299094). Zakłada się bowiem, że rzeczoznawca, jako osoba zawodowo trudniącą się rzeczoznawstwem majątkowym, jest specjalistą w kwestii wyceny. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości, jednakże nie uczynił tego w sposób dowolny, uwzględnił podane w art. 154 ust. 1 u.g.n. czynniki wyceny. Biegły jak wyjaśnił w odpowiedzi na odwołanie, cechy rynkowe oraz ich udziały wagowe ustalił przy uwzględnieniu cen transakcyjnych odnotowanych na analizowanym rynku oraz upodobań potencjalnych nabywców, gdyż to właśnie oni determinują zarówno popyt i podaż na konkretnym segmencie rynku, jak również wpływ poszczególnych cech nieruchomości na ceny transakcyjne. Szacowaniu nieruchomości do porównania przyjmuje się względnie podobne nieruchomości i koryguje się różnicę wartością cech różnicujących. Co do wyboru nieruchomości jako podobnych dla porównania i przeprowadzenia wyceny zbytej nieruchomości zlokalizowane są w tym samym obrębie, mają także podobne przeznaczenie i inne cechy. Nieruchomości podobne to nieruchomości posiadające cechy podobne, ale nie identyczne. Cechy różniące się z cechami wycenianej nieruchomości zostały skorygowane opisanymi wyżej współczynnikami. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną. Osoba nie będąca rzeczoznawcą majątkowym i nie dysponująca wiadomościami specjalnymi nie jest w stanie tego ocenić. Organy nie mogą wkraczać w merytoryczną treść opinii.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję zarzucono:
1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rzeczywistej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego rzeczoznawczyni majątkowej w kontekście zarzutów Skarżących przedstawionych w odwołaniu od Decyzji Burmistrza oraz istotnych rozbieżności w opiniach tej samej biegłej o wartości nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]); powstałej z podziału tej samej nieruchomości (działka nr [...]); co nieruchomość objęta postępowaniem (działka nr [...] i [...]); z powołaniem się przez Organ II instancji na zakaz wkraczania przez organ administracyjny w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego; brak wiadomości specjalnych po stronie organu oraz możliwość dokonywania oceny operatu wyłącznie pod względem formalnym;
2. naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n. polegające na tym; że Organ II instancji nie dostrzegł konieczności dopuszczenia dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych; wobec szeregu merytorycznych zarzutów Skarżących do opinii biegłej; lecz oparł się na ogólnikowych twierdzeniach autorki tej opinii;
3. naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4-8 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez uznanie za prawidłowy operat; który zawiera szereg błędów merytorycznych, w tym niewłaściwy dobór nieruchomości dla celów porównawczych oraz nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia.
Skarżący podkreślili, że o ile ponad 2 lata to okres od sporządzenia poprzedniego operatu - 5 października 2021r., i obecnego - 19 stycznia 2024r., to jednak analiza dokonana przez biegłą w obu operatach szacunkowych prowadzi do diametralnie innych wniosków w zakresie różnic w wartościach tożsamych nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu (usługowe - wielomieszkaniowe), które zdają się przeczyć podstawowym zasadom logiki oraz ogólnej wiedzy dotyczącej kształtowania się cen w zakresie szeroko rozumianego rynku nieruchomości. Jak wynika z przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego wniosków, w zakresie wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową, na przestrzeni 2 lat doszło do wzrostu wartości nieruchomości z poziomu 108.97zł/m do poziomu 147,47zł/m. Był to zatem wzrost na poziomie 35.33% (co wydaje się racjonalną wartością). Z kolei, w zakresie wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielomieszkaniowa, w przeciągu powyższego dwuletniego okresu, zdaniem biegłej nastąpił wzrost wartości takiej nieruchomości z poziomu 10943zł/m do poziomu 229,39zł/m. Był to zatem wzrost na poziomie 110,20%. Nie jest możliwa sytuacja, w której wartość nieruchomości o takim samym przeznaczeniu, a przy tym bez zmiany jakichkolwiek innych okoliczności faktycznych (jak w niniejszej sprawie, albowiem przy obu operatach brano pod uwagę stan nieruchomości na dzień 19 listopada 2020r.) mogła w okresie 2 lat wzrosnąć ponad dwukrotnie, mając na uwadze nawet najwyższą dynamikę wzrostu cen na rynku nieruchomości. Tym bardziej nie jest możliwa sytuacja, w której wzrost wartość analogicznej nieruchomości w przeciągu tego samego czasu jest tak diametralnie różny, w zależności od tego czy nieruchomość ta ma charakter usługowy (35%), czy też wielomieszkaniowy (110%). Co prawda ustalenie wzrostu wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednak nie zwalnia to organów od zajęcia stanowiska wobec podniesionych przez stronę zastrzeżeń do takiego operatu. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Jednakże ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie wyłącza ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w k.p.a. Organ administracji załatwiający sprawę w drodze decyzji ocenia bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w granicach określonych w art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona. Powinien on tym samym ustalić nie tylko to, jakie dowody zostały zgromadzone w sprawie, ale dokonać ich oceny. Organ II instancji, mając na uwadze formalną poprawność operatu oraz wyjaśnienia biegłej, uchylił się od oceny merytorycznych zarzutów Skarżących stwierdzając, że organy administracji nie mogą wkraczać w merytoryczna zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiedza specjalistyczną, a zastrzeżenia zgłoszone przez Odwołującego dotyczą kwestii merytorycznych operatu. Takie zaniechanie Organu II instancji stanowi rażące naruszenie przywołanych w petitum skargi przepisów. Skoro Skarżący zgłaszali szereg zarzutów pod adresem Operatu dotyczących np. doboru działek czy zasadności posługiwania się określoną bazą danych, a Organ II instancji nie mógł w ramach swej kompetencji zarzutów tych zweryfikować i obalić, to jedynym wyjściem jest przyjęcie, że oceny Operatu winna dokonać właściwa organizacja zawodowa tym bardziej w świetle tak istotnych rozbieżności w wycenie nieruchomości sąsiednich, przeprowadzonej przez tę samą biegłą.
Podkreślono naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4-8 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, gdyż Operat zawiera szereg nieprawidłowości o charakterze merytorycznym. I tak, bardzo istotny jest błąd (odnoszący się do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu wielomieszkaniowym) polegający na niezastosowaniu się przez rzeczoznawczynię majątkową do treści § 5 ust 6. Rozporządzenia. Zgodnie z jego brzmieniem, ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości podobnych w drodze przetargu mogą być przyjęte do wyceny, jeżeli ich charakter rynkowy nie budzi wątpliwości. W przedmiotowej sprawie biegła zignorowała dyspozycję powyższego przepisu, umieszczając w operacie transakcję sprzedaży nieruchomości położnej w B. (tabela 2 - s. 25 operatu) za cenę 402,08zł/m, która jest wyższa o ponad 87% od pozostałych cen uwzględnionych w zestawieniu. Taka różnica w sposób ewidentny świadczy o nierynkowym charakterze transakcji, wykluczającym możliwość jej uwzględnienia w wycenie. Jej uwzględnienie przez biegłą doprowadziło do nieuzasadnionego wzrostu wartości końcowej wycenianej nieruchomości o przeznaczeniu wielomieszkaniowym. Zgodnie z brzmieniem art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. (...) Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 16 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
W zakresie wyceny nieruchomości o charakterze usługowym rzeczoznawczyni majątkowa uznała za nieruchomości podobne – wbrew dyspozycji przepisu art. 153 ust. 1 u.g.n. - nieruchomości znacząco (kilkadziesiąt kilometrów) oddalone od nieruchomości wycenianej, w sytuacji dostępności w celach porównawczych nieruchomości znajdujących się w dużo bliższej odległości, o czym była mowa szczegółowo na s. 3-5 odwołania od Decyzji Burmistrza. W konsekwencji nieprawidłowego doboru transakcji podobnych nieruchomości o charakterze usługowym, doszło do zaniżenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, co w sposób ewidentny obrazują przywołane przez Skarżących w odwołaniu od Decyzji Burmistrza oferty sprzedaży nieruchomości podobnych o charakterze usługowym. Powyższe nieprawidłowości nie zostały wyjaśnione przez biegłą, która ograniczyła się do stwierdzenia, że przywołane przez Skarżących oferty dotyczą nieruchomości, które od dłuższego czasu nie znalazły nabywcy. Nie ulega wreszcie wątpliwości, że operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., IIOSK 1973/15; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., II SA/Gd 135/12; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Kr 19/10). W Operacie - poza samym umieszczeniem w tabelach porównawczych symbolu (litery przeznaczenia w planie miejscowym) - brak jest oznaczenia innej dopuszczalnej zabudowy danej nieruchomości. Operat zawiera również nieprawidłowy opis nieruchomości w postaci braku cech realnie umożliwiających weryfikację podobieństwa przejawiający się np. w ubogim i niekompletnym porównaniu stanu prawnego nieruchomości transakcyjnych. Idąc dalej, brak jest danych w zakresie ewentualnych wad prawnych lub obciążeń nabywanych nieruchomości (np. istnienie ograniczonych praw rzeczowych lub hipoteki). Ponadto, w Operacie nie znalazły się dane różnicujące nieruchomości z punktu widzenia kosztu doprowadzenia mediów, zaś zawarte w operacie, przykładowe stwierdzenia w przedmiocie warunków uzbrojenia takie jak np. "dostępności mediów w odległości 50-100m lub w pobliżu granicy" {vide: tabela 5, s. 27 Operatu), nie sposób potraktować poważnie, a już z pewnością nie w kategoriach informacji, które takiej odpowiedzi dostarczają. W ocenie Skarżących, są to jedne z kluczowych i niepomijalnych czynników, które kształtują w świadomości zainteresowanego nabyciem nieruchomości przekonanie o atrakcyjności gruntu (lub jej braku), stanowiąc tym samym o jego wartości i potencjale sprzedażowo-transakcyjnym. Biegła nie dokonała osobnej wyceny każdej części nieruchomości o innym przeznaczeniu przed wejściem w życie nowego planu miejscowego, przyjmując dla całej nieruchomości przeznaczenie usługowe. Tymczasem, część nieruchomości przed zmianą planu położona była na terenie oznaczonym jako MN (1.1 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W zakresie tego uchybienia, nieprzekonywujące jest twierdzenie biegłej (przywołane przez Organ II instancji w uzasadnieniu Decyzji), że wobec ustalenia, iż zabudowa jednorodzinna stanowiła niewielki (5 %) fragment działki nr [...], a także wobec nieznacznej różnicy jej wartości wobec nieruchomości o przeznaczeniu z terenem usługowym, fragment ten oszacowano jak dla terenu usługowego. W ocenie Skarżących, fakt 5%-go udziału tej części nieruchomości w jej całkowitym obszarze nie skutkuje zwolnieniem rzeczoznawcy majątkowego z konieczności dokonania odmiennej wyceny tej część tym bardziej, że biegła - poza gołosłownym twierdzeniem - nie przedstawiła jakichkolwiek argumentów (dowodów) potwierdzających jedynie nieznaczną różnicę ceny nieruchomości usługowej w stosunku do nieruchomości z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną.
Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i które w konsekwencji przełożyło się na naruszenie przepisów prawa materialnego. Podstawowe uchybienie organu, co trafnie akcentuje się w skardze, to błędna ocena operatu szacunkowego. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Operat szacunkowy winien spełniać określone prawem wymogi formalne, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii także uzasadnienie, wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Organ administracji winien natomiast wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.
Dokonując kontroli przedmiotowego operatu szacunkowego z punktu widzenia powołanych przepisów należy wyrazić pogląd, że operat ten narusza przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust, 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe – legalne ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego wynikającego, czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty.
W ocenie sądu użyty w art. 36 ust. 4 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wskazuje, że zwiększenie wartości nieruchomości musi być wyłącznie następstwem uchwalenia planu i ustalenia w nim przeznaczenia terenu korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe. Wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, a wielkość wzrostu tej wartości winna być obliczona w operacie sporządzonym zgodnie z przepisami i zasadami logiki. O ile zgodzić się należy, że zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących związana z wejściem w życie zmiany planu miejscowego niewątpliwie nastąpiła, to jednak sposób obliczenia zmiany wartości nieruchomości w związku z tą zmianą przeznaczenia budzi istotne, a niewyjaśnione wątpliwości.
Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że w skardze trafnie podnosi się, że kryteria doboru uwzględnionych przez biegłą nieruchomości przyjętych jako nieruchomości podobne, nie są w operacie wystarczająco uzasadnione. O ile rzeczywiście nie ma podstaw do wskazywania w operacie konkretnego numeru działki uwzględnionej jako podobna, to jednak opis jej parametrów oraz uregulowań prawnych jakie jej dotyczą, powinien być na tyle szczegółowy i wyczerpujący, aby w oparciu o wskazane w operacie informacje o tej działce, dało się jednoznacznie stwierdzić, że dobrana nieruchomość jest do nieruchomości wycenianej podobna. W przedmiotowym wypadku operat takich informacji i takiego wyczerpującego uzasadnienia nie zawiera. Podane przez biegłą informacje są bowiem na tyle ogólne, że nie dają podstaw do zweryfikowania w tym względzie sporządzonego przez nią operatu i wyrażenia przekonującej oceny, że dobrane przez nią nieruchomości są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej. Na tej płaszczyźnie szczególnie należy zwrócić uwagę, na uwzględnioną przy wycenie przez biegłą nieruchomość położną w B. , której cena 402,08zł/m2 jest znacząco, o kilkadziesiąt procent wyższa od pozostałych cen uwzględnionych w zestawieniu. Jest to przy tym nieruchomość zbyta w drodze przetargu. Tymczasem w myśl § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości podobnych w drodze przetargu mogą być przyjęte do wyceny, jeżeli ich charakter rynkowy nie budzi wątpliwości. W przedmiotowej sprawie biegła zignorowała dyspozycję powyższego przepisu, nie wyjaśniając dlaczego w jej ocenie, w kontekście okoliczności związanych ze sprzedażą tej nieruchomości, jej cena może zostać uznana za rynkową. Zwrot umieszczony w przypisie, że rynkowy charakter transakcji nie budzi wątpliwości, nie stanowi uzasadnienia tylko stwierdzenie, które dopiero wymagało uzasadnienia. Natomiast nieuzasadnione uwzględnienie tej nieruchomości przez biegłą, mogło doprowadzić do bezpodstawnego wzrostu wartości końcowej wycenianej nieruchomości o przeznaczeniu wielomieszkaniowym i to w stopniu istotnym.
Kolejną wadą operatu jest to, że biegła nie dokonała osobnej wyceny każdej części nieruchomości o innym przeznaczeniu przed wejściem w życie nowego planu miejscowego, przyjmując dla całej nieruchomości przeznaczenie usługowe. Tymczasem, część nieruchomości przed zmianą planu położona była na terenie oznaczonym jako MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W tym zakresie należy z jednej strony podkreślić, że żaden przepis regulujący zasady wyceny nieruchomości, nie dopuszcza takiej praktyki jaką zastosowała biegła. Ponadto wyjaśnienia biegłej w tym względzie są całkowicie nieprzekonywujące i niewystarczające. Odnoszenie się bowiem do procentowego udziału przeznaczenia działki nr [...] na cel zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (5%) ze wskazaniem, że jest to niewielki fragment nie jest właściwe, skoro te 5% to powierzchnia 12 arów, czyli powierzchnia w praktyce wręcz idealna pod zabudowę jednorodzinną, a zatem przekładająca się na wartość takiego terenu. Także twierdzenia biegłej, że pomiędzy wartością terenów o przeznaczeniu usługowym i pod zabudowę jednorodzinną różnice są nieznaczne, nie jest poparte żadnymi merytorycznymi argumentami. Ponadto koliduje ono w pewnym zakresie z ustaleniami wynikającymi z operatu. Trudno bowiem zrozumieć dlaczego wartość terenów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w okresie 2 lat wzrosła o ponad 100%, a o przeznaczeniu usługowym (a zatem rozumując na zasadzie analogii, także pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) jedynie o ponad 30%. Dlatego podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, że fakt 5%-go udziału tej części nieruchomości w jej całkowitym obszarze nie skutkuje zwolnieniem rzeczoznawcy majątkowego z konieczności dokonania odmiennej wyceny dla tej części, w szczególności w sytuacji kiedy biegła nie przedstawiła jakichkolwiek zasadnych argumentów (dowodów) potwierdzających jedynie nieznaczną różnicę ceny nieruchomości usługowej w stosunku do nieruchomości z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną.
Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że biegła nie uzasadniła w sposób przekonujący i wyczerpujący także tego, dlaczego jako nieruchomości podobne uwzględniła w operacie nieruchomości z odległych w stosunku do wycenianej nieruchomości miejsc, czyli jak podano w operacie, z rynku nieruchomości z szerokiego zakresu terytorialnego i czasowego. Uzasadnienie zawarte w tym zakresie w operacie, o braku transakcji na rynku lokalnym nie jest wystarczające. Dotyczy ono bowiem tylko K.. Natomiast biegła dokonywała już wyceny nieruchomości powstałej z działki nr [...] tj. działki nr [...] i przy tej wycenie jako nieruchomości podobne, uwzględniła transakcje z bliższych rejonów niż obecnie. Dlatego wyjaśnienia wymagało choćby to, dlaczego biegła nie mogła dokonać wyceny przedmiotowych działek w sposób analogiczny, korygując ceny transakcji w związku z ich zmianą wynikającą z upływu czasu. Podkreślenia też wymaga, że w operacie dotyczącym działki nr [...] biegła wskazała zestawienie transakcji terenami przeznaczonymi pod zabudowę wielorodzinną spoza K. (tabela na k. 204v akt administracyjnych) oraz podała w uzasadnieniu pod tabelą, że spośród miejscowości występujących w powyższej tabeli podobny do K. jest W.. Jeśli chodzi o przedmiotowy operat to nie ma w nim żadnych informacji o rynku transakcji terenami przeznaczonymi pod zabudowę wielorodzinną z innego rejonu niż same K.. Podano tylko informację, że poza K. odnotowano 65 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę wielorodzinną, a następnie że ze zbioru odnotowanych transakcji wybrano 5, które zdaniem biegłej były podobne do nieruchomości wycenianej. Tak przedstawiona forma wyboru nieruchomości porównawczej nie daje możliwości zweryfikowania, czy wybór ten był prawidłowy i w okolicznościach faktycznych sprawy uzasadniony. Szczególnie, że jak już powyżej wskazano, uwzględnienie nieruchomości zbytych w drodze przetargu (2 na 5) już wymagało szczegółowego uzasadnienia, że rynkowy charakter ich ceny nie budzi wątpliwości. Przechodząc w tym miejscu do kwestii rozbieżności pomiędzy operatami z 2022r. i 2024r. na wstępie podkreślić należy, że co do zasady nie ma podstaw aby przy weryfikacji jednego z operatów, odwoływać się do innego operatu. Niemniej jednak w sytuacji kiedy tak jak w przedmiotowym wypadku, obydwa operaty dotyczą działek powstałych z tej samej nieruchomości, o takich samych przeznaczeniach, zostały sporządzone przez tę samą biegłą, a ich konkluzje są diametralnie odmienne, to te okoliczności winny skłonić organy do wyjątkowo wnikliwej oceny operatu sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy. Organy mogły tego dokonać samodzielnie, ewentualnie z zastosowaniem trybu o jakim stanowi art. 157 u.g.n. Gdyby taka ocena została rzeczywiście dokonana, to już organ I instancji nie powinien był wydać decyzji, która została skutecznie zakwestionowana w niniejszym postępowaniu. Szczególnie, że wyjaśnienia biegłej co do przyczyn rozbieżności są nie tylko, że ogólnikowe, to przede wszystkim w ogóle nie wyjaśniają przyczyn tej rozbieżności. Zaznaczyć bowiem należy, że z pierwszego operatu wynika, że zmiana planu w ogóle nie spowodowała wzrostu wartości nieruchomości, a z drugiego wynika, że zmiana planu spowodowała istotny wzrost tej wartości. Przy tego rodzaju rozbieżnościach sama kwestia zmiany cen nieruchomości w czasie, co do zasady nie ma żadnego znaczenia. Przykładowo należy wskazać, że znaczenie miałby ewentualny wyłączny lub proporcjonalnie większy wzrost wartości nieruchomości o przeznaczeniu wynikającym ze zmiany planu, w stosunku do przeznaczenia w planie sprzed jego zmiany. Natomiast na taką okoliczność biegła się w ogóle nie powołała, a w szczególności nic takiego z kwestionowanego operatu nie wynika. A uwzględniając powyżej wskazane wady operatu, to jest on na tyle niedoskonały, że nie mógł stanowić podstawy nie tylko do przyjęcia samej wielkości wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, co w ogóle przyjęcia, że wzrost wartości w związku ze zmianą planu rzeczywiście nastąpił.
Dlatego w ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, przez innego biegłego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostaną zarówno obowiązujące dla wyceny nieruchomości przepisy, jak i wyżej przedstawione poglądy prawne. Ze sporządzonego operatu w szczególności ma wynikać, czy i jaki wzrost wartości wycenianej nieruchomości w związku ze zmianą planu nastąpił, podobieństwo dobranych do wyceny nieruchomości, przy czym dobór ten winien być wyczerpująco w operacie uzasadniony. Przyjęte przez rzeczoznawcę wysokości współczynników korygujących i innych wskaźników, winny też być obszernie i przekonująco uzasadnione, tak aby możliwa była weryfikacja poprawności sporządzonego operatu. W zakresie zmiany biegłego należy natomiast wskazać, że o ile Sąd rozpoznający sprawę nie podziela wyrażanego w niektórych orzeczeniach poglądu, o automatycznym obowiązku wyłączenia biegłego na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n., w przypadku uchylenia decyzji z powodu wad operatu, to jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, konieczność zachowania obiektywizmu przy sporządzaniu operatu, jednoznacznie tego wymaga.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach w pkt II sentencji orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 6917 zł składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 1500 zł oraz kwota 5400 zł (§ 2 pkt. 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych) tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżących, a także koszt pełnomocnictwa 17 zł.