II SA/Bk 789/24

II SA/Bk 789/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. Z. na czynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia 29 grudnia 2023 r. nr R.5140.374.2023.EŻ w przedmiocie wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga L. Z. na czynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z 29 grudnia 2023 r. znak R.5140.374.2023.EŻ została wywiedziona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
L. Z.(dalej: wnioskodawca, skarżący) w piśmie z 13 listopada 2023 r. złożył do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku wniosek o wykreślenie budynku położonego przy ul. [...] z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Załączył opinię mgr R. S. z 5 października 2023 r.
Miejski Konserwator Zabytków przesłał wniosek do Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku (dalej: PWKZ) wskazując, że budynek posiada kartę zabytku architektury i budownictwa włączoną do wojewódzkiej ewidencji zabytków (nr ewid. [...] oraz kartę adresową włączoną do gminnej ewidencji zabytków. Organ dodał, że nie podziela wniosków i analiz zawartych w załączonej do wniosku opinii. Wskazał na wydany w październiku 2023 r. katalog "Świątynie w Białymstoku", w którym zawarto informacje dotyczące spornego obiektu (k. 80 akt adm.). Przesłał fragment opracowania (rozdział 5.8 "Zespół Misji B. krzewienia chrześcijaństwa wśród Izraelitów (The Barbican Mission to the Jews) ul. [...], dawny dom pastora ul. [...] i dawne ambulatorium ul. [...]" wraz z ikonografią z okresu międzywojennego.
PWKZ wystąpił do Urzędu Miejskiego w Białymstoku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrach publicznych odnośnie budynku wskazanego we wniosku strony (k. 74 akt adm.).
Do akt włączono m.in. kartę ewidencyjną zabytku "D. Gmach Użyteczności Publicznej" oraz artykuły opisujące powstanie i działalność Misji w Białymstoku, a także zdjęcia budynku z 2008 r. z portalu google obrazujące stan obiektu sprzed wykonania przez wnioskodawcę robót budowlanych.
W dniu 14 grudnia 2023 r. pracownicy PWKZ przeprowadzili oględziny obiektu sporządzając dokumentację fotograficzną aktualnego stanu obiektu (k. 67-70 akt adm.)
Zaskarżoną czynnością z 29 grudnia 2023 r. Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku – D., gmachu użyteczności publicznej, położonego przy ul. [...] w Białymstoku. Organ wskazał, że kartę ewidencyjną zabytku opracował A. D. w 1977 r. Włączenie karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków było potwierdzeniem wartości zabytkowych oraz aktem uznania obiektu za zabytek. Sporny budynek ambulatorium działającego przy Misji B. wybudowany został na początku lat 30. XX w. według projektu architekta R. M., w stylu modernizmu, który charakteryzował się funkcjonalizmem i prostotą w zdobnictwie, geometrycznymi, abstrakcyjnymi formami z lekkimi optycznie bryłami, przeszklonymi klatkami schodowymi, jednorodnymi elewacjami bez dodatkowych zdobień i ornamentów. Otwarcie ambulatorium nastąpiło w 1934 r. The Barbican Mission to the Jews, której celem było nawracanie Żydów na chrześcijaństwo, rozpoczęła swą działalność pod koniec XIX wieku w Londynie. Po 1923 r. organizacja pojawiła się w Polsce, dzięki aktywności pastora P. G., który przybył do Białegostoku w 1924 r., gdzie zakupił plac przy ul. [...] z przeznaczeniem na siedzibę oddziału Misji. Oddział w Białymstoku powstał jako centralny ośrodek pracy misyjnej w Polsce. W okresie jej działalności w Białymstoku na wspomnianej posesji wzniesiono m.in. kościół św. Pawła, dom katechumenów, budynek mieszkalny pastora, ambulatorium, drukarnię, bibliotekę i czytelnię. Na placu znajdował się również duży ogród. Wiele z powyższych obiektów zaprojektował R. M., dzięki czemu stanowiły spójną całość. Budynek jest jednym z przykładów budynków powstałych według projektu R. M. w Białymstoku. Do dziś zachowały się modernistyczne wille jego projektu przy ul [...]. Wobec powyższego, zdaniem organu, obiekt w momencie tworzenia karty ewidencyjnej posiadał wartości historyczne - związane z działalnością Misji B. oraz architekta R. M., a także artystyczne – wyrażone w czytelności i integralności stylowej obiektu, wpisującej się w nurt modernistyczny w architekturze.
Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z kartą ewidencyjną zabytku jest to budynek murowany, otynkowany, podpiwniczony, jednopiętrowy, na planie prostokąta z ryzalitami. Jego bryła jest nieregularna, nakryta dachem dwuspadowym, krytym dachówką; fasada budynku także nieregularna, dwukondygnacyjna, dwuosiowa, z ryzalitem na planie półkola, w którym umieszczono klatkę schodową; po prawej stronie ryzalitu wejście umieszczone w płycinie zamkniętej półkoliście; okna prostokątne, nad wejściem węższe; okna w ryzalicie wyższe, biegnące przez dwie kondygnacje; po lewej stronie ryzalitu okno owalne; od strony wschodniej łącznik prowadzący do sąsiedniego budynku, w połowie przedzielony gzymsem, w pierwszej kondygnacji przejazd, w drugiej przejście między budynkami; elewacja południowa z dwoma ryzalitami - półkolistym i prostokątnym; całość elewacji zakończono uskokowym gzymsem; wnętrze budynku dwutraktowe, w układzie amfiladowym, klatka schodowa w ryzalicie od strony fasady. Ponadto na zdjęciach budynku widać uskokowe gzymsy podokienne na obu kondygnacjach, które dodatkowo w półokrągłym ryzalicie elewacji południowej przybierają formę ciągłą.
Organ wyjaśnił, że podczas oględzin w dniu 14 grudnia 2023 r. stwierdzono, że budynek ocieplono od zewnątrz i otynkowano w kolorze białym, częściowo obłożono płytami polerowanymi w kolorze ciemnym szarym, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową na PCV w kolorze szarym, nie zachowując historycznych podziałów stolarki. Zlikwidowano płycinę w elewacji frontowej, w której znajdowało się wejście. Nad wejściem dodano daszek jednospadowy. Dach został przykryty blachodachówką w kolorze czerwonym. Zlikwidowano gzyms uskokowy podokapowy oraz gzymsy podokienne. Ponadto nad półokrągłym ryzalitem elewacji południowej utworzono taras, likwidując część pokrycia dachowego.
Zdaniem organu przeprowadzone roboty budowlane nie doprowadziły do zatarcia głównych walorów architektonicznych budynku w stylu modernistycznym. Zachowano pierwotną bryłę budynku (za wyjątkiem dachu nad ryzalitem elewacji południowej) oraz rozmieszczenie otworów okiennych i drzwiowych. Zostały usunięte zdobienia elewacji w postaci gzymsów i płyciny przy wejściu głównym. Wymieniono stolarkę okienną i drzwiową na PCV, nie zachowując historycznych podziałów. PWKZ dodał, że roboty budowalne powinny dążyć do zachowania substancji zabytkowej w możliwie najszerszym zakresie, pozostawiając detale architektoniczne oraz pierwotny układ i materiał. Pomimo przeprowadzonych zmian budynek nadal jednak zasługuje na zachowanie ze względu na swoje wartości historyczne i artystyczne. Budynek stanowi świadectwo wielowyznaniowej historii miasta. Związany jest z działalnością Misji B. oraz postacią architekta R. M. Przez wiele lat obiekt pozbawiony był prawidłowej opieki, co w konsekwencji doprowadziło do obniżenia jego stanu technicznego i konieczności przeprowadzenia remontu generalnego obiektu. Jednakże organ konserwatorski nie zalecałby tak dalece idących rozwiązań. Pomimo nieprawidłowo przeprowadzonych prac budowalnych nie doszło do całkowitego zniszczenia jego substancji zabytkowej, lecz jedynie do częściowego zatarcia pierwotnych walorów architektonicznych. Część wprowadzonych zmian jest odwracalna. Nie istnieją zatem merytoryczne przesłanki do wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku.
W treści ww. czynności nie zamieszczono pouczenia.
L. Z. wniósł od ww. pisma odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania. Od postanowienia tego strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 sierpnia 2024 r. w sprawie VII SA/Wa 1292/24 skargę oddalił. Wskazał, że zaskarżona czynność PWKZ nie jest decyzją administracyjną a czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie przysługuje od niej odwołanie. Wyrok jest prawomocny.
W związku z powyższym L. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na czynność PWKZ z 29 grudnia 2023 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
Postanowieniem z 21 stycznia 2025 r. sąd przywrócił termin.
W skardze zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.) przez niewłaściwe zastosowanie, błędną kwalifikację budynku i ustalenie, że posiada wartość historyczną i artystyczną lub też naukową, która pozwala uznać go za zabytek; w sytuacji gdy z opinii biegłego mgr R. S. wynika, że budynek nie posiada wartości historycznej, artystycznej i naukowej, którą utracił wskutek wadliwego zabezpieczenia oraz uprzedniego zniszczenia elewacji przez zastosowanie przez poprzedniego właściciela tj. Miasto Białystok nakropu cementowego,
b) art. 13 ust. 1 u.o.z. przez błędne uznanie, że budynek nie utracił wartości historycznej, artystycznej i naukowej;
c) art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 64 ust 1 i 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez dokonanie wpisu do gminnej ewidencji zabytków, a następnie umieszczenie karty budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, przy jednoczesnym ograniczeniu właścicielowi prawa do wypowiedzenia się co do podjętej decyzji, jak również w związku z brakiem zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem wpisu,
II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.;
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez dokonanie swobodnej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, jak również niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej wyjaśnienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony w szczególności przez zaniechanie ustalenia we własnym zakresie poprawności wprowadzenia budynku do gminnej ewidencji zabytków, a następnie wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz oparcie rozstrzygnięć na arbitralnych przesłankach, a jednocześnie uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniach,
b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o ustalenia zawarte w nieobiektywnym stanowisku Miejskiego Konserwatora Zabytków, co w konsekwencji skutkowało brakiem ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, jaki jest obecny stan budynku oraz brakiem oceny, jaki jest stopień jego zniszczenia w aspekcie, czy ewentualny jego remont nie oznaczałby w praktyce całkowitej jego rekonstrukcji, tj. na niewłaściwej ocenie stanu faktycznego, a w konsekwencji ustalenie, że dostrzeżone uprzednio postępujące zniszczenia substancji materialnej ścian budynku, więźby dachowej, stropów czy oszalowania nie mają wpływu na walory historyczne, artystyczne lub naukowe budynku, stwierdzony zły stan budynku oraz następcze całkowite przekształcenie i przebudowa budynku nie jest przesłanką do uznania, że obiekt jest zniszczony i przebudowany w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej,
c) art. 84 w zw. z art. 80, 77 i 78 k.p.a. przez pominięcie dowodu z opinii biegłego mgr R. S. przez niewypowiedzenie się w przedmiocie tego dowodu, w ramach którego rzeczoznawca - na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz oględzin - ustalił rzeczywisty stan budynku pod względem jego walorów zabytkowych i artystycznych, jak również ocenił kryteria pozwalające na ocenę stopnia walorów zabytku, w tym także wskazał na prawidłowość docieplenia celem zachowania substancji samego budynku,
d) art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, dowolną ocenę ekspertyzy technicznej sporządzoną przez inż. K. W. oraz przez brak wskazania dlaczego nie wypowiedział się co do twierdzeń zawartych w ocenie prac technicznych, nie uznał za wiarygodne twierdzeń sporządzającego ekspertyzę o tym, że konieczny jest kapitalny remont budynku i jego modernizacja oraz, jak również że dokonanie docieplenia w inny sposób nie jest możliwe pod względem technicznym.
W skardze wniesiono o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu oceny wartości historycznej, zabytkowej i artystycznej nieruchomości - na okoliczności: stwierdzenia czy budynek w poprzedniej formie przedstawiał wartość historyczną, zabytkową lub artystyczną pozwalającą na wprowadzenie budynku do ewidencji zabytków a tym samym objęcie budynku ochroną konserwatorską, naruszenia substancji zabytkowej budynku przy ul [...] w Białymstoku.
Wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: a) opinii z 5 października 2023 r. wykonanej przez mgr R. S. b) oceny wykonanych prac budynku - celem stwierdzenia: naruszenia substancji zabytkowej budynku, braku przesłanek co do wprowadzenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków, braku spełnienia kryteriów historycznych, artystycznych i naukowych budynków uprawniających do wprowadzenia budynku do ewidencji zabytków, braku walorów i wartości zabytkowych budynku, braku spełniania przesłanek do uznania budynku za zabytek w świetle ustawy o ochronie zabytków r., braku istnienia alternatywnych rozwiązań co do doprowadzenia budynku do stanu używalności.
Uzasadniając zarzuty skargi skarżący wywiódł, że konserwator nieprawidłowo uznał, iż budynek nie stracił wartości historycznej i artystycznej, która pozwala uznać go za zabytek. W momencie przeprowadzania na nim prac jego stan techniczny był katastrofalny. Poprzedni właściciel, Miasto Białystok, przez lata dopuścił do jego degradacji, co skutkowało zawaleniem wnętrza, brakiem dachu, pożarem oraz całkowitym zaniedbaniem. Obiekt nie nadawał się do użytkowania. Wykonane prace miały na celu zachowanie budynku oraz umożliwienie jego dalszego użytkowania bez stwarzania zagrożenia dla mieszkańców i otoczenia. Skarżący obszernie nawiązał do załączonej do pisma z 13 listopada 2023 r. opinii mgr R. S. wskazując w szczególności te fragmenty, które świadczą o niejednorodności budynku pod względem architektonicznym, wielokrotnym jego przebudowywaniu, pokryciu nakropem cementowym i farbą emulsyjną, co spowodowało całkowite zniszczenie pierwotnych tynków, a także na analizę autora opinii dotyczącą braku wartości historycznej, artystycznej i naukowej budynku. Zwrócił uwagę na całkowite pominięcie treści ww. opinii przez organ. Zarzucił również nieodniesienie się do ekspertyzy technicznej K. W. dotyczącej wykonanego docieplenia budynku. Swoje stanowisko skarżący wsparł wskazaniem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. w sprawie P 12/18, w którym zakwestionowano jako niekonstytucyjny brak ochrony prawnej właściciela obiektu przed ujęciem go w gminnej ewidencji zabytków. W tym kontekście wskazał, że sporny budynek samowolnie umieszczono w gminnej ewidencji zabytków (mimo że nie posiadał walorów zabytkowych), a następnie sprzedano skarżącemu, przy czym "w momencie dokonywania transakcji informacja o umieszczeniu w gminnej ewidencji zabytków nie była zbytnio eksponowana". Skarżący rozpoczął następnie prace polegające na "przebudowie całego budynku i odbudowaniu go praktycznie od podstaw", po czym otrzymał decyzję o wstrzymaniu prac przez nadzór budowlany. Jak wskazał "W międzyczasie doszło też do wprowadzenia karty ewidencyjnej budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. O powyższym strona w żadnej mierze nie była informowana i tym samym naruszono jej uprawnienia właścicielskie". Skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyroki w sprawach VII SA/Wa 653/22 (dotyczący konieczności wnikliwej analizy dokonywania wpisu obiektu do rejestru zabytków) oraz II OSK 1848/19 (dotyczący autentyzmu jako najcenniejszej wartości zabytku). W tym kontekście dodał, że w świetle zastanego przez niego stanu budynku i jego "pozostałości" nie można mówić o jakimkolwiek stopniu autentyczności. Budynek nie nadawał się do zamieszkania i stwarzał zagrożenie budowlane, co wykluczało uznanie go za autentyczny (nie było dachu, zawaleniu w środku uległy piętra oraz podłogi, brak było okien i stropów, ściany były w znacznej mierze uszkodzone). Dotychczasowo wykonane prace w stopniu większym przyczyniły się do zachowania budynku, niż dotychczasowe działania podjęte przez Miasto Białystok i Konserwatora Zabytków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumentację z uzasadnienia zaskarżonej czynności. Dodał, że w momencie tworzenia karty ewidencyjnej zabytku posiadał on wartości historyczne związane z działalnością Misji B. oraz architekta R. M., a także artystyczne - wyrażone w czytelności i integralności stylowej obiektu, wpisującej się w nurt modernistyczny w architekturze. Wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do zatarcia głównych walorów architektonicznych budynku w stylu modernistycznym. Zachowano pierwotną bryłę budynku (za wyjątkiem dachu nad ryzalitem elewacji południowej) oraz rozmieszczenie otworów okiennych i drzwiowych. Zostały usunięte zdobienia elewacji w postaci gzymsów i płyciny przy wejściu głównym. Wymieniono stolarkę okienną i drzwiową na PCV. Budynek przez wiele lat pozbawiony był prawidłowej opieki, co w konsekwencji doprowadziło do obniżenia jego stanu technicznego i konieczności przeprowadzenia remontu generalnego obiektu. Pomimo nieprawidłowo przeprowadzonych prac budowlanych, nie doszło do całkowitego zniszczenia jego substancji zabytkowej, lecz częściowego zatarcia pierwotnych walorów architektonicznych. Jednakże część wprowadzonych zmian jest odwracalna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Podstawą prawną zaskarżonej czynności odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków jest art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 z późn. zm.), dalej u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Sposób postępowania w przypadku zamiaru wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków regulują przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56 z późn. zm.), dalej: rozporządzenia MKDN. Z § 15 ust. 1 i 4 oraz §16 ust. 1 tego aktu wykonawczego wynika, że o zamiarze wyłączenia organ zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku co najmniej na 14 dni przed wyłączeniem, a wyłączenie odbywa się gdy nieruchomość lub rzecz ruchoma przestała być zabytkiem.
W sprawie niniejszej inicjatorem zaskarżonej czynności był sam właściciel zabytku (skarżący), który w piśmie z 13 listopada 2023 r. zawnioskował o "rozważenie usunięcia ww. budynku z ewidencji zabytków".
Wyłączenie karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków odbywa się czynnością materialno-techniczną z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., tj. czynnością zbliżoną do formuły wykonywania a nie stosowania prawa. Czynności materialno-techniczne nie posiadają cechy kształtującej. Stanowią rodzaj oświadczenia wiedzy (a nie woli) organu wykonującego administrację publiczną. Jak wprost wskazał NSA, "akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351)", vide uchwała NSA o sygnaturze II GPS 2/13.
Przy podejmowaniu czynności materialno-technicznej nie jest prowadzone klasyczne, jurysdykcyjne postępowanie administracyjne na podstawie k.p.a., w tym nie jest wydawana decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie mamy do czynienia z postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym według reguł k.p.a. Skoro zaś do podejmowania tych czynności nie mają wprost zastosowania reguły k.p.a., to i kształt podjętej czynności nie musi spełniać wszelkich przesłanek wymaganych przy decyzji administracyjnej. Tym samym, choć z zaskarżonej czynności materialno-technicznej odmowy wyłączenia powinny wynikać zasadnicze powody jej podjęcia, tak aby kontrolujący sąd mógł prześledzić główne wątki rozumowania organu, to jednak nie ma potrzeby stawiać tej czynności tak wysokich wymagań jak decyzji administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny dopiero bowiem w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na odmowie wyłączenia zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy odmowy wyłączenia zabytku z ewidencji (wyrok z 12 października 2022 r., II OSK 1471/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego nie może mieć wpływu na wynik sprawy nieodniesienie się przez organ do opinii mgr R. S. załączonej do pisma strony z 13 listopada 2023 r. ani też do załączonej do skargi opinii K. W. Opinie te będą przedmiotem stanowiska sądu w sprawie niniejszej w kontekście tego, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z ewidencji wojewódzkiej.
Zauważyć natomiast należy, że w sprawie niniejszej – mimo że nieprowadzonej według reguł k.p.a. – zgromadzono, oprócz spornej karty ewidencyjnej zabytku, obszerny materiał dowodowy, tak po stronie skarżącego jak i po stronie organu. Obraz stanu faktycznego w jakim organ podejmował zaskarżoną czynność odmowną jest więc obszerny i pozwala na wszechstronną jej weryfikację. W ocenie sądu nie narusza ona prawa.
Przesłankę wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków sformułowano expressis verbis w § 16 ust. 1 rozporządzenia MKDN, zgodnie z którym wyłączenie następuje w stosunku do nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Zabytkiem zaś jest, zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z., nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Uwzględnienie wniosku skarżącego zależało zatem od ustalenia, czy doszło do utraty wartości historycznej, artystycznej lub naukowej nieruchomości, tj. D. przy ulicy [...] w Białymstoku. Jak prawidłowo wskazał organ, brak było w materiale dowodowym podstaw do powzięcia takiego ustalenia.
Istotą zabytku, zgodnie z definicją z art. 3 pkt 1 u.o.z., jest wartość historyczna, artystyczna lub naukowa, przy czym wszystkie te wartości nie muszą wystąpić łącznie. Przepis został bowiem sformułowany na zasadzie alternatywy nierozłącznej "lub". Dla uznania obiektu za zabytek wystarczy więc spełnienie jednej z trzech ww. wartości, dwóch lub wszystkich.
W orzecznictwie wskazuje się, że wartość historyczna obiektu jest oceniana przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych – im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana jest przez ustalenie czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna dostrzegalny przez odbiorcę. Wartością naukową jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Jeśli nadto ze względu na interes społeczny czyli korzyść, jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku, występuje konieczność zachowania którejś (choćby jednej) z ww. wartości, mamy do czynienia z zabytkiem (por. np. wyrok z 13 kwietnia 2022 r., II SA/Gd 651/21).
Podkreślenia również wymaga, że z definicji legalnej zabytku w żaden sposób nie wynika, iż zabytkiem może być tylko taki obiekt, którego wartości historyczne, artystyczne lub naukowe są wyjątkowe czy ponadprzeciętne. Ponadprzeciętność wartości zabytku nie jest bowiem wymagana przez ustawodawcę. Jak wskazał NSA w wyroku z 19 czerwca 2024 r. w sprawie II OSK 2410/21, "Jest wiele zabytków, które nawiązują do cech charakterystycznych sztuki z danej epoki ale same w sobie nie są z powodu tych cech wyjątkowe a nawet uznać by można występujące w nich cechy za powszechne dla tamtego okresu. Wartość zabytkowa to wartość będąca świadectwem minionej epoki i właśnie przez wzgląd na konieczność zachowania pamięci o dawnych czasach zasługująca na szczególną ochronę. Wyjątkowość nie ma tu znaczenia, liczy się czy posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową mającą znaczenie dla interesu społecznego".
W zaskarżonej w sprawie niniejszej czynności, cech zabytku w budynku przy ulicy [...] w Białymstoku organ upatruje w wartości historycznej obiektu oraz w zmodyfikowanej ale wciąż aktualnej wartości artystycznej. Ocena ta zasługuje na akceptację, gdyż znajduje znaczące potwierdzenie w aktach sprawy.
Zdaniem PWKZ wartość historyczna dawnego ambulatorium wynika z dwóch okoliczności: po pierwsze - związku tego obiektu z wydarzeniem historycznym w postaci działania w Białymstoku w latach 20-30tych ubiegłego wieku Misji B., której celem było nawracanie Żydów na chrześcijaństwo (siedziba Misji w Białymstoku pełniła rolę centralnego ośrodka pracy misyjnej w Polsce, zapoczątkowanej w XIX wieku w Londynie), po drugie – z działalnością architekta R. M., który zaprojektował nie tylko nieistniejący już w pierwotnym kształcie kompleks obiektów Misji (wraz ze spornym ambulatorium), ale też kilka modernistycznych willi na terenie Białegostoku (cztery wymienione przez organ zachowały się do dziś). Zdaniem sądu tak zarysowana wartość historyczna obiektu jest oczywista. Ambulatorium, nawet w kształcie zmienionym po wykonanych przez skarżącego robotach budowlanych oraz po wcześniejszych ingerencjach budowlanych, jest bowiem świadkiem wyjątkowego, historycznego zdarzenia i "świadectwem wielowyznaniowej historii miasta".
Z kolei opis wartości artystycznej obiektu organ ujął dychotomicznie: z okresu sprzed wykonania przez skarżącego robót budowlanych oraz po tych czynnościach (vide oględziny z 14 grudnia 2023 r.). Odnośnie okresu wcześniejszego (vide ikonografia z lat 30-tych ubiegłego wieku stanowiąca część opracowania "Świątynie w Białymstoku", zdjęcia z google z 2008 r., karta ewidencyjna zabytku ze zdjęciem) z wypowiedzi organu (punkt 3 zaskarżonej czynności) wynika, że wartość artystyczna wynika przede wszystkim z modernistycznego nurtu w architekturze obiektu, znajdującego odzwierciedlenie w nieregularnej bryle obiektu, ryzalitach, uskokowych gzymsach, płycinie nad wejściem, rozmieszczeniu otworów okiennych i drzwiowych, dwutraktowym wnętrzu w układzie amfiladowym. Nie ulega natomiast wątpliwości, co przyznał organ, że wykonane roboty budowlane zaingerowały w niektóre elementy tworzące wartość artystyczną obiektu (m.in. zlikwidowano płyciny, zlikwidowano ogzymsowanie, nie zachowano historycznych podziałów stolarki, rozebrano częściowo dach nad półokrągłym ryzalitem). Jednak nadal, w ocenie organu, nie doprowadziło to do zatarcia głównych walorów architektonicznych budynku w stylu modernistycznym, bowiem: zachowano pierwotną bryłę (za wyjątkiem dachu nad ryzalitem elewacji południowej) oraz rozmieszczenie otworów okiennych i drzwiowych. Organ również zauważył, że częściowe zatarcie pierwotnych walorów architektonicznych w pewnej mierze jest odwracalne.
Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że wykonane roboty budowlane nie zatarły wartości historycznej obiektu, ale też nie uczyniły tego w pełnym zakresie odnośnie jego wartości artystycznej (uwzględniając nawet i to, że już w momencie podejmowania robót budynek, począwszy od lat 30-tych, w sposób istotny zmienił kształt, tj. np. wyburzono wieżę). Nadal mamy do czynienia z historycznie wartościowym budynkiem, który zachowuje podstawowe walory artystyczne swojej epoki, odzwierciedlające zamysł architekta R. M. i jest jednym z kilku jeszcze istniejących w Białymstoku, autorstwa tej samej osoby. W kwestii niespełnienia przesłanki "utraty walorów zabytkowych" wypowiedział się obszernie właściwy organ, tj. wojewódzki konserwator zabytków. Uzasadnił on zachowanie walorów historycznych i artystycznych, a jego wypowiedź – choć ocenna, bowiem ocenne są wartości nieruchomości mające znaczenie dla jej kwalifikacji jako zabytku – została poparta stosowną dokumentacją (vide znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym opracowania naukowe o działalności Misji B. w Białymstoku). Użyte przez organ argumenty poddają się weryfikacji i jest ona pozytywna, tzn. obiekt nadal spełnia cechy zabytku. Dodać należy przy tym, że wypowiedź organu konserwatorskiego ma walor zbliżony do opinii biegłego. Pracownicy tego organu posiadają własną, specjalistyczną wiedzę i szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych i naukowych ocenianych obiektów.
Powyższej wypowiedzi organu nie podważają dokumenty przedłożone przez skarżącego. Opinia mgr R. S. załączona do pisma z 13 listopada 2023 r. zawiera co prawda szczegółowy opis lokalizacji, cech architektonicznych budynku, wykonanych w nim prac począwszy od wybudowania w 1925 r. przez zmiany w latach późniejszych (w tym wyburzenie wieży i dostosowanie do funkcji kina), a także zawiera opis tynków i stanu zachowania, jednak zawiera również wnioski niedające się pogodzić z materiałem dowodowym przedstawionym przez organ. Załączona opinia wskazuje przykładowo na brak możliwości określenia projektanta budynku (wskazano, że mógł to być architekt o miejscowym rodowodzie), podczas gdy organ tę okoliczność ustalił i wykazał w sposób niebudzący wątpliwości. Podobnie autor opinii wskazuje, że w budynku nie mieszkały osoby, które były istotne dla historii miasta, regionu czy Polski. Nie polega to na prawdzie, bowiem trudno za osobę nieistotną ocenić P. G.– założyciela Misji B. w Białymstoku, która była, jak wyżej już wskazano, centralnym ośrodkiem krzewienia jej działalności na terenie Polski.
Jednocześnie sąd zwraca uwagę na pewną niekonsekwencję w wypowiedziach autora opinii i samego skarżącego. Rozważając możliwości docieplenia budynków o prostej konstrukcji architektonicznej (a do takich zalicza autor opinii sporny obiekt) wskazuje na możliwość wykonania docieplenia, które w niewielkim (prawie niezauważalnym) stopniu wpłynie na zachowanie walorów obiektu. Konkluduje, iż "budynek posiada ciekawe walory historyczne" i skromne walory artystyczne, przy czym wykonane docieplenie "nie doprowadziło do zniszczenia lub zatarcia pierwotnych walorów architektonicznych i plastycznych". Podobnie skarżący w piśmie z 13 listopada 2023 r. powtarza, że "remont w zakresie docieplenia styropianem elewacji budynku w części skrzydła bocznego nie doprowadził do zniszczenia lub zatarcia pierwotnych walorów architektonicznych i plastycznych obiektu". W efekcie więc okazuje się, że ani opinia R. S., ani stanowisko skarżącego nie pozostaje w zasadniczej w sprzeczności z konkluzjami organu, którego kierunek argumentacji i główne tezy sąd w całości podziela. Wymagany dla uznania za zabytek autentyzm (stopień zachowania oryginalnej substancji) nie jest zatem w spornym obiekcie zupełnie zniweczony, a w powiązaniu z istnieniem wartości historycznej obiektu, ubezskutecznia wniosek o wyłączenie karty ewidencyjnej zabytku w ewidencji wojewódzkiej. W tym kontekście zachowanie (niezachowanie) szlachetnych tynków nie ujawnia się jako okoliczność na tyle istotna, że podważa istnienie pozostałych walorów obiektu, w szczególności historycznych oraz artystycznych. Te ostatnie bowiem wynikają także z kształtu bryły, rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych, ogzymsowania, co jest elementem przywracalnym jak wskazał organ.
Ustosunkowując się zaś do stwierdzenia o "prostych walorach architektonicznych" należy wskazać, w kontekście wykonanego docieplenia i udokumentowanych podczas oględzin z 14 grudnia 2023 r. wyników robót budowlanych, że sporny obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale jest objęty nienazwaną formą ochrony zabytków (umieszczeniem jego karty ewidencyjnej w wojewódzkiej ewidencji zabytków). Walory zabytkowe identyfikowane przy tej nienazwanej ochronie nie muszą spełniać tak wysokich standardów jakie są właściwe zabytkom wpisanym do rejestru. Z ochroną w formie nienazwanej wiąże się bowiem ochrona o znacznie niższym poziomie, co przekłada się również i na to, że o aktualności tej ochrony można mówić także wówczas, gdy dojdzie do wymiany oryginalnej części substancji zabytku (np. wyrok w sprawie II SA/Kr 1353/23). Zróżnicowanie form ochrony zabytku (wpis do rejestru zabytków oraz ujęcie karty ewidencyjnej zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków) powoduje również bezskuteczność zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 13 ust. 1 u.o.z., który dotyczy wpisu do rejestru zabytków.
W ocenie sądu argumenty skarżącego odnoszące się do tego, że stan zachowania obiektu wymagał niemalże jego odbudowy (nastąpiła utrata funkcji użytkowej), a także wskazujące na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 12/18 oraz wykazujące brak fizycznej możliwości "przywrócenia historycznych szlachetnych tynków" (vide "Ocena wykonanych prac" załączona do skargi) - nie podważają stanowiska organu.
W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że niezachowanie funkcji użytkowych na skutek wieloletniego zaniedbania nie przesądza o utracie walorów zabytkowych obiektu. Choć stan techniczny i funkcjonalny obiektu może mieć znaczenie, to jednak nie przesądzające, gdyż nie wynika to wprost z art. 3 pkt 1 u.o.z. Innymi słowy, jeśli stan techniczny nie pozwala na funkcjonalne wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem (np. obiekt nie nadaje się do zamieszkania), ale nie wpływa to na zachowanie jego wartości historycznej i artystycznej, stan techniczny pozostaje bez większego wpływu na możliwość uznania obiektu za zabytek (vide np. wyrok z 5 listopada 2020 r., VII SA/Wa 968/20). Jednocześnie – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób uznać, że miała miejsce całkowita rekonstrukcja obiektu, jak twierdzi skarżący. Czymś innym jest całkowita rekonstrukcja (w sensie odbudowy, bowiem skarżący twierdzi na s. 8 skargi, że "rozpoczął prace polegające na przebudowie całego obiektu i odbudowaniu go praktycznie od podstaw"), a czymś innym daleko zaawansowane prace budowlane celowane w przywrócenie budynkowi jego funkcji użytkowej.
Z kolei wyrok TK w sprawie P 12/18 dotyczył czynności włączenia do gminnej ewidencji zabytków - zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków Nie dotyczy więc stanu faktycznego sprawy niniejszej mającej za przedmiot wyłączenie karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wyrok dotyczy wyłącznie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., który nie był podstawą prawną zaskarżonej w sprawie czynności. Niemniej jednak wobec zarzutów skargi dotyczących niezapewnienia skarżącemu udziału w czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do gminnej a następnie wojewódzkiej ewidencji zabytków należy wskazać, że włączenie spornego obiektu do ewidencji wojewódzkiej miało miejsce w 1977 r., a zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, ale też inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak wynika z treści § 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 obowiązującego na terenie położenia spornego obiektu planu miejscowego (uchwała Rady Miasta Białystok z dnia 30 czerwca 2016 r. Nr XXIV/373/16), już w 2016 r. D. przy ul. [...] w Białymstoku (budynek dawnego ambulatorium) został zidentyfikowany jako "ujęty w gminnej ewidencji zabytków". W tych okolicznościach (gdy wpis do wojewódzkiej ewidencji nastąpił ponad 40 lat temu) oraz wobec tego co jest przedmiotem sprawy niniejszej (wyłączenie z ewidencji wojewódzkiej zabytków) – ani kwestia wpisania obiektu do ewidencji wojewódzkiej, ani też do gminnej nie mogła być poddana ocenie przez organ w zaskarżonej czynności bądź też sąd kontrolujący jej legalność (podobnie NSA w sprawie II OSK 1471/21).
Końcowo wskazać należy, że nie doszło się do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 (definiującego zabytek nieruchomy w nawiązaniu do cech określonych w punkcie 1 tego przepisu) u.o.z., a także nie doszło do naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., który nie miał w sprawie zastosowania. Podobnie jak nie uchybiono przepisom procesowym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Kwestia oceny skutków nabycia obiektu przy niepoinformowaniu nabywcy o jego zabytkowym charakterze nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.