II SA/Bk 788/24

II SA/Bk 788/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 1a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 16 października 2024 r. nr WOP.7722.86.2024.ASN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 października 2024 r. nr WOP.7722.86.2024.ASN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach z 21 sierpnia 2024 r. nr NB.7356-5/23 wstrzymujące inwestorowi – A. T. prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budynkiem garażowym o wymiarach około 5,44 m x 6,40 m na działkach nr ew. gr. [...] w m. B., gm. Nurzec - Stacja, wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Postanowienie zostało wydane na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
W dniu 4 kwietnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach dokonał oględzin obiektów budowlanych znajdujących się na działkach nr ew. gr. [...] w m. B., gm. Nurzec-Stacja. Ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się m.in. budynek garażowy o wymiarach 5,44 m x 6,40 m z dachem jednospadowym, kryty blachą trapezową. Konstrukcja budynku stalowo-drewniana. Ściany poszyte blachą trapezową. Posadzka betonowa. W dacie oględzin w obiekcie znajdował się samochód osobowy oraz traktor. Obecny na oględzinach właściciel nieruchomości – A. T. oświadczył, że budynek wybudowano około 10 lat temu. Jednocześnie odmówił podpisania protokołu. Do protokołu załączono dokumentację zdjęciową.
W piśmie z 7 kwietnia 2023 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach z zapytaniem, czy inwestor dokonywał zgłoszenia, bądź ewentualnie występował w latach 2007-2015 z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku garażowego. W odpowiedzi udzielono informacji, że inwestor w latach 2007- 2015 nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę budynku garażowego oraz nie dokonywał zgłoszenia zamiaru jego budowy.
Mając na uwadze powyższe, zawiadomieniem z 26 kwietnia 2023 r. organ powiatowy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażowego o wymiarach 5,44 m x 6,40 m, znajdującego się na działkach nr ew. gr. [...] w m. B., gm. Nurzec-Stacja. Następnie postanowieniem z 27 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał inwestorowi prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budową tego budynku garażowego jako wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. Jednocześnie poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Rozpoczął tym samym procedurę legalizacyjną. W treści postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy - Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, budowa wolnostojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2. Takiego zgłoszenia nie posiada inwestor. Zatem powstała samowola budowlana.
Z wydanym postanowieniem nie zgodził się A. T. i złożył zażalenie. Postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. nr WOP.7722.39.2023.ASN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego. Wyrokiem z 12 października 2023 r., II SA/Bk 524/23 WSA w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie PWINB oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie PINB w Siemiatyczach. W treści uzasadnienia wskazano, że organy nadzoru budowlanego, wydając rozstrzygnięcie, "nie zastosowały przepisów prawa obowiązujących w dacie powstania ewentualnej samowoli budowanej, czym naruszyły art. 6 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy".
W ponownie prowadzonym postępowaniu w piśmie z 23 lutego 2024 r. zwrócono się do A. T. o udzielenie informacji dotyczących daty powstania oraz funkcji obiektu będącego przedmiotem postępowania. W odpowiedzi inwestor wskazał, że nie pamięta dokładnej daty powstania budynku i że pełni on funkcję budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną.
W dniu 28 marca 2024 r. PINB załączył do akt sprawy wydruki zdjęć lotniczych z geoportal.gov.pl, z których wynika, że obiekt powstał w latach 2009-2015. W dniu 19 kwietnia 2024 r. organ powiatowy doprecyzował datę powstania obiektu wskazując, że w maju 2015 r. obiekt już istniał.
Następnie postanowieniem z 10 czerwca 2024 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawa budowlanego, wstrzymano inwestorowi prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem garażowym jako wybudowanym bez wymaganego zgłoszenia oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W treści uzasadnienia wskazano, że obiekt objęty postępowaniem, pełni funkcję garażu i w dacie budowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego nie posiada inwestor. Niemniej jednak biorąc pod uwagę obecne brzmienie przepisów, budowa garażu o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 35 m2, wymaga zgłoszenia, zatem organ powiatowy, podjął postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.
Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się A. T. i złożył zażalenie. W treści zażalenia wskazał, że organ powiatowy błędnie ustalił funkcję budynku kwalifikując go jako garaż, a nie jako budynek gospodarczy służący produkcji rolnej. Jednocześnie powołał się na przepis art. 29 ust. 2 pkt 33 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, z którego wynika, że nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia jednokondygnacyjne budynki gospodarcze i wiaty o prostej konstrukcji, związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach na których zostały zaprojektowane. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uwzględnienie nowelizacji ustawy - Prawo budowlane z 3 czerwca 2023 r., a także umorzenie sprawy w całości.
Organ odwoławczy postanowieniem z 22 lipca 2024 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W treści uzasadnienia wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z 12 października 2023 r. II SA/Bk 524/23 "ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, budynek garażu powstał w latach 2009-2015 i z całą pewnością istniał już w maju 2015 r. Zatem zgodnie z treścią ustawy - Prawo budowlane, obowiązującej w maju 2015 r. (t.j. Dz.U.2013.1409), jego budowa, mieszcząca się w kategorii budynków gospodarczych, wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego nie posiada inwestor. Stąd, w myśl ww. wyroku postępowanie legalizacyjne obiektu należy przeprowadzić w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy a nie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie organ podtrzymał stanowisko dotyczące funkcji obiektu jako garażu oraz wskazał, że w przedmiotowym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 33 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, albowiem postępowanie legalizacyjne podjęte zostało przed wejściem w życie nowelizacji ww. przepisów.
Mając na uwadze powyższe postanowieniem z 21 sierpnia 2024 r. nr NB.7356-5/23 PINB w Siemiatyczach, ponownie wstrzymał inwestorowi prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budynkiem garażowym jako wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Podjął tym samym postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i 5 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego. Jednocześnie poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu zalegalizowania obiektu.
Z wydanym postanowieniem nie zgodził się A. T. i złożył zażalenie. W treści zażalenia wskazał, że organ błędnie ustalił charakter i funkcje budynku objętego postępowaniem kwalifikując go jako garaż, a nie budynek gospodarczy, służący produkcji rolnej, którym w ocenie skarżącego faktycznie jest. Na potwierdzenie swojego stanowiska, do zażalenia skarżący załączył dokumentację zdjęciową. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, uwzględnienie nowelizacji ustawy - Prawo budowlane z 3 czerwca 2023 r. oraz umorzenie sprawy w całości.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z 16 października 2024 r. nr WOP.7722.86.2024.ASN utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu przytoczono rozważania sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 12 października 2023 r. II SA/Bk 524/23 w których wyrażono pogląd, że ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 48 ust. 1 p.b., oceniane jest według stanu prawnego kształtowanego momentem wykonywania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 P.b., co do zasady, nie usuwa, z mocą wsteczną wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy. A zatem ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu.
Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, budynek garażu powstał w latach 2009-2015 i z całą pewnością istniał już w maju 2015 r. W dacie powstania obiektu, do czasu uszczegółowienia przepisów ustawy - Prawo budowlane, budynki garażowe zaliczane były do kategorii wolno stojących budynków gospodarczych (wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r. II OSK 2773/17). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, obowiązującej w maju 2015 r. (Dz.U.2013.1409 t.j. z dnia 2013.11.29), nie wymagała pozwolenia na budowę, ale wymagała zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2. W związku z tym, że powierzchnia zabudowy budynku garażu objętego postępowaniem przekracza 25 m2, jego budowa w dacie powstania, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem w myśl ww. wyroku postępowanie legalizacyjne obiektu należy przeprowadzić w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 pkt 1a nie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Takie postępowanie legalizacyjne podjął organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlanego w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy. Jednocześnie zgodnie z art. 48 ust. 3 w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji" oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W odniesieniu do treści zażalenia organ stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany kwalifikacji przeznaczenia budynku. Obiekt w dacie podjęcia postępowania pełnił funkcję garażową. W ocenie organu, zaaranżowana zmiana funkcji obiektu, wskazana na zdjęciach załączonych do zażalenia nie wpływa na stanowisko organu. Stanowi raczej próbę obejścia przepisów prawa. Niemniej jednak zakładając, że obiekt pełnił i pełni funkcję gospodarczą od daty powstania, wskazano że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, obowiązującym w dacie budowy obiektu, nie wymagała pozwolenia na budowę, ale wymagała zgłoszenia budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W związku z tym, że rozpiętość konstrukcyjna budynku garażowego objętego postępowaniem przekracza rozpiętość konstrukcji wskazaną w ww. przepisie, jego budowa w 2015 r., jako budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną również wymagałby uzyskania pozwolenia na budowę, przed podjęciem prac budowlanych. Zatem sugerowany inny sposób użytkowania budynku nie wpłynie na podstawę prawną legalizowanego obiektu.
W kwestii niezastosowania w przedmiotowym przypadku przepisu art. 29 ust. 2 pkt 33 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, organ wskazał że zgodnie z art. 4 ust. 2 w nowelizacyjnej ustawy - Prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 3 czerwca 2023 r., do postępowań w sprawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy zmienianej w art. 2, jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych przed tym dniem, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażowego podjął 26 kwietnia 2023 r. Zatem przed wejściem w życie ww. nowelizacji.
Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniósł A. T. i zarzucił naruszenie:
- art. 7 i 77 K.p.a., gdyż organ nie działał wnikliwie, nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej oraz nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;
- art. 9 K.p.a., gdyż organ wielokrotnie wprowadzał skarżącego w błąd nie przekazując informacji w sposób wyczerpujący, co miało znaczenie na ustalenia jego praw a mianowicie skarżący uzyskał informacje, że warunkiem odwołania się do wyższej instancji było wszczęcie procedury legalizacyjnej, co nie było prawdą.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podniósł, że nieprawdą jest, że w dacie podjęcia postępowania obiekt pełnił funkcję garażową. Jednoznaczne stwierdzenie przez organ zaaranżowania przez niego obiektu godzi w jego dobra. Takim sformułowaniem organ wręcz oczernia jego osobę i prowadzoną przez niego działalność rolniczą. Nadmienił, że działalność rolniczą prowadzi od ponad 30 lat. Obiekt pełni swoją funkcję nie tylko w okresie wszczęcia postępowania, ale cały rok. Organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, nie zebrał odpowiednich dowodów w sprawie, a lekko określa charakter obiektu powołując się na stanowisko z kontroli która trwała około 1 godziny. Niedopuszczalne jest by w toku postępowania organ administracji publicznej nie współdziałał z osobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przyjął za pewniak, że pomieszczenie jest garażem, a nie budynkiem gospodarczym. Charakter działalności rolniczej cechuje się zmiennością podejmowanych czynności na "polu". Nie zostało to uwzględnione podczas ustalania charakteru i funkcji obiektu. Praca jest cykliczna i w danym miesiącu prowadzi się inne czynności, a w budynku gospodarnym wykonywane są roboty związane raz z przechowywaniem zboża, raz z przechowywaniem sprzętu, narzędzi służących do prowadzenia gospodarstwa itd.
Ponadto organ powołuje się, że zebrał materiały dowodowe, że budynek powstał w latach 2009-2015 r. nie wskazał jakie parametry posiadał obiekt w latach 2009-2015 r., budynek gospodarczy na tamten okres mógł mieć inne parametry np. powierzchnię zabudowy poniżej 20 m2 a ostatnie roboty budowlane związane z aktualną konstrukcją i parametrami były wykonane w latach późniejszych. Według prawa organ winien przedstawiać bezsporne dowody, a w tej sytuacji podjął decyzję przyjmując szeroki przedział czasowy nie wskazując dokładnych danych ani parametrów obiektu w danym czasie. Ponadto nie uwzględnił dowodów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą podczas określania charakteru obiektu.
Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rzetelnych dowodów wręcz krzywdzące i obraźliwe dla obywatela jest stwierdzenie "zaaranżowania" obiektu służącemu gospodarce rolnej, potraktowanie go jakby był to pawilon handlowy aranżowany na daną okoliczność świąteczną.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.
W pierwszej kolejności sąd uzasadni rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie wstrzymania budowy. Postanowienie takie wydane przez PINB podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, które zostało rozpatrzone przez WINB (art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane). Skarga na postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie o wstrzymaniu budowy może być zatem rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.
Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), w brzmieniu nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.
Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 ustawy).
W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
W świetle wskazanych przepisów stwierdzić należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając jedynie ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy, tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej.
Zatem na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że kwalifikacja ta powinna być oceniana według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, pub. CBOSA). Pogląd ten został wyrażony także w wyroku WSA w Białymstoku wydanym w sprawie niniejszej z 12 października 2023 r., II SA/Bk 524/23.
Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
W niniejszej sprawie organy ustaliły, że sporny budynek istniał już w maju 2015 r. i zakwalifikowały go jako budynek garażowy. Data powstania budynku została ustalona przez organy na podstawie zdjęć lotniczych z geoportalu.gov.pl. Ustalenia te nie zostały w sprawie w żaden sposób podważone przez skarżącego. Wezwany w piśmie z 23 lutego 2024 r. do udzielenia informacji dotyczących daty powstania oraz funkcji obiektu podał, że nie pamięta dokładnej daty jego powstania. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 4 kwietnia 2023 r. skarżący oświadczył, że budynek wybudowano około 10 lat temu.
W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót budowlanych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) nie wymagała pozwolenia na budowę, ale wymagała zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W dacie powstania samowoli budowlanej budynki garażowe nie były wyodrębnione i były zaliczane do wolno stojących budynków gospodarczych. Biorąc pod uwagę wymiary spornego budynku (5,44 m x 6,40 m = 34,8 m2) organy stwierdziły, że jego powierzchnia zabudowy przekracza 25 m2 i w związku z tym jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Sąd podziela to stanowisko i stwierdza, że zarzuty skargi i jej argumentacja go nie podważa.
Główny spór w sprawie dotyczy kwalifikacji tego obiektu, gdyż zdaniem skarżącego, jest to budynek gospodarczy związany z produkcją rolną. Spór ten w sprawie niniejszej nie ma znaczenia prawnego. Nawet bowiem zakładając, że obiekt pełnił i pełni funkcję gospodarczą związaną z produkcją rolną, to z uwagi na rozpiętość konstrukcji także wymagałby uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1a (obowiązującą w dacie powstania budynku) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Słusznie zatem przyjęły organy, że z uwagi na parametry spornego obiektu budowlanego, jego kwalifikacja czy to jako garaż (wolno stojący parterowy budynek gospodarczy) czy też jako obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną, pozostawało to bez wpływu na podstawę prawną legalizacji, gdyż w obydwu przypadkach w dacie realizacji tego obiektu istniał wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa obiektu o ustalonych przez organy parametrach wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano. Obiekt powstał więc jako samowola budowlana.
W sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie mógł mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 33 obecnie obowiązującej ustawy. Zgodnie z tą regulacją nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 mi wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Przepis ten został dodany przez art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 9 maja 2023 r. (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 967), który wszedł w życie z dniem 3 czerwca 2023 r. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej "Do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na budowę (...) jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 32 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, (...) wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe". Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że "Do postępowań w sprawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy zmienianej w art. 2, jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych przed tym dniem, stosuje się przepisy dotychczasowe". Powyższe przepisy przejściowe dotyczą zatem postępowań w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, które dokonywane są przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. W niniejszej sprawie inwestycja została zrealizowana wcześniej, a zatem w czasie obowiązywania innych przepisów. Wolą ustawodawcy było, by nowe zasady obowiązywały odnośnie do inwestycji realizowanych po wejściu w życie ww. nowelizacji. Inwestycje realizowane wcześniej miały podlegać rygorom prawnym dotychczasowym (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 6 grudnia 2024 r., II SA/Gl 923/24, pub. CBOSA). W sprawie niniejszej mamy do czynienia ze zrealizowanym obiektem budowlanym, który musi podlegać rygorom prawnym obowiązującym w dacie jego realizacji. Kwalifikacja spornego budynku nie mogła być dokonana na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 33, gdyż dotyczy on inwestycji realizowanych pod dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła sąd do wniosku, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji w sposób prawidłowy, z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgromadziły kompletny materiał dowodowy, dokonały jego oceny i zastosowały odpowiadające ustalonym okolicznościom konsekwencje prawne. Niezasadne są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów procedury administracyjnej, gdyż oprócz samych twierdzeń w tym zakresie nie przedstawiono żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia organów w zakresie okoliczności faktycznych sprawy niniejszej a mających znaczenie prawne. Jak już wskazano powyżej nie podważono skutecznie ustalonej przez organy daty powstania obiektu budowlanego. Nie przedstawiono także żadnych dowodów na to, że obiekt budowany był etapami i na datę stwierdzonej samowoli budowlanej miał powierzchnię mniejszą niż 25 m2. Skarżący zarzuca, że organy w tym zakresie nie poczyniły żadnych ustaleń Odnosząc się do tego podnieść należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Realizacja przez organ administracji publicznej tego obowiązku nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 K.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 K.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a.
Z zasadą prawdy obiektywnej wiąże się kwestia rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie. Co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, jednak strona ma prawo do czynnego uczestnictwa w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych.
Obowiązki organu administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (vide: wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., II GSK 273/10; wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1677/10, pub. CBOSA). W szczególności wówczas, gdy organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (vide: wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08, pub. CBOSA). Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności z których wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne. Skarżący nie wskazał, jakie konkretnie dowody miałyby zostać przeprowadzone w postępowaniu wyjaśniającym a ogólne twierdzenie nie może przesądzać o skuteczności tak skonstruowanego zarzutu skargi.
W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 P.p.s.a., sąd oddalił skargę.