I OSK 951/12

I OSK 951/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Irena Kamińska
Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 835/11 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2011-09-20
I OZ 106/12 - Postanowienie NSA z 2012-02-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 129, 130,154,151,157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
par. 36,26
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B., S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 835/11 w sprawie ze skargi D. B., S. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. B. i S. B. solidarnie na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 835/11, oddalił skargę D. B. i S. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta Ś. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 73 ust. 1, 2 , 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił odszkodowanie za przejętą z mocy prawa pod drogę nieruchomość położoną w obrębie Z., gm. P., oznaczoną jako działka nr [...], w kwocie 23,378 zł na rzez D. B. i S. B.. Byli oni współwłaścicielami owej nieruchomości w dacie przejścia prawa własności, czyli w dniu 1 stycznia 1999r., które to przejście potwierdził Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wysokość odszkodowania ustalił organ na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę A. L., który wartość działki określił na 22.538 zł, a drzewostanu na 840 zł. Miał on na uwadze stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. i aktualną jej cenę rynkową. Szacunek przeprowadził po analizie lokalnego rynku nieruchomości w zakresie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, ze szczególnym uwzględnieniem dróg wojewódzkich, jako rynek lokalny przyjmując obszar Gminy P.. W latach 2008-2010 na tym terenie nie odnotowano transakcji dotyczących takich dróg, a tylko obejmujących drogi gminne. W związku z tym przyjęto jako metodę szacowania metodę opisaną w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wartość gruntu określił biegły podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej.
W toku postępowania, jak i w odwołaniu kwestionowano to stanowisko dowodząc gołosłowności twierdzeń rzeczoznawcy, nadto wywodząc, że właściwym było oparcie wyceny o metodę uregulowaną w § 36 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Odwołujący się nie przedstawił jednak kontroperatu szacunkowego.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, podzielając w całości zaprezentowaną tamże argumentację. W szczególności zważył, iż w analizowanym okresie na tym terenie przeprowadzono tylko 11 transakcji, z których wszystkie dotyczyły dróg gminnych, a większość obejmowała nieruchomości na terenach wiejskich, niezainwestowanych, wydzielonych z gruntów rolnych w oddaleniu od ciągów komunikacyjnych. Nie odpowiadały one zatem cechom spornej nieruchomości. Dlatego jej wartość należało ustalić na podstawie § 36 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, przy czym wybór metody należy do rzeczoznawcy, który w sprawie właściwie go uzasadnił. Sporządzony przezeń operat uwzględnia wszystkie kryteria, zwłaszcza wskazane w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący się skutecznie nie podważyli sposobu dokonania wyceny. Stąd odwołanie nie mogło odnieść skutku.
W skardze na ostateczną decyzję D. i S. B. domagali się jej uchylenia, zarzucając że ustalenie wartości nieruchomości nie odpowiada jej wartości rynkowej możliwej do uzyskania na wolnym rynku. Podnieśli, ż organ uniemożliwił im udział w postępowaniu, ograniczając dostęp do akt. Przy czym wskazali, że nie kwestionują merytorycznego wyliczenia wartości, lecz samą opinię pod względem formalnym, gdyż nie zostały dołączone do operatu dokumenty wykorzystane przy jego sporządzeniu.
Wojewoda postulował oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w motywach wydanego w tej sprawie wyroku stwierdził, iż skarga jest niezasadna. Nieruchomość należąca w dniu 1 stycznia 1998 r. do skarżących została przejęta pod drogę publiczną, co potwierdziła decyzja właściwego Wojewody z dnia 29 kwietnia 2009 r., zatem należy im się odszkodowanie. Po myśli art. 73 ust. 2 wyżej przywołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest ono ustalanie i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (29 października 1998 r.), przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie prawa do władania gruntem. Zgodnie z brzmieniem art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Odszkodowanie oblicza rzeczoznawca w formie operatu szacunkowego, uwzględniając wartość rynkową nieruchomości, biorąc pod uwagę jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości i aktualne ceny w obrocie. Zgodnie z art. 151 ust. 1 tej ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna, możliwa do uzyskania jej cena na rynku określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych i założeń tamże uregulowanych. Wyboru metody szacowania dokonuje biegły, a strona może przedstawić kontroperat. Wypowiadający się w sprawie rzeczoznawca zastosował reguły zawarte w § 36 ust. 2 wyżej opisanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., dowodząc niemożności przyjęcia zasad wskazanych w § 36 ust. 1, a tym bardziej w § 26 ust. 1 tego aktu. Ponieważ badane transakcje dotyczyły działek rolnych i ceny takich działek przyjmowano nabywając grunty pod drogi, przyjął wartość nieruchomości rolnych na terenie właściwej gminy. Przy czym skorygował ich wartość w operacie podwyższając je o 50%. W ocenie Sądu I instancji biegły dokonał wnikliwej analizy rynku nieruchomości i dysponował pełnym materiałem, który poprawnie rozważył, w konsekwencji czego przyjął prawidłową wartość nieruchomości do odszkodowania. Nie ma podstaw do podważenia jego konkluzji, tym bardziej gdy skarżący nie przedstawili operatu sporządzonego przez organizację zawodową rzeczoznawców, który jako jedyny dowód mógłby to uczynić. Dalsze zarzuty, w tym procesowe, uznał Sąd za chybione, dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli D. B. i S. B.. Jako jej podstawy wskazali:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 26 ust. 1 i 3 oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego,
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.
Na tych podstawach skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano poprawność operatu szacunkowego sporządzonego przez A. L., który stał się podstawą ustalenia odszkodowania w sprawie, dowodząc braku należytej analizy rynkowej wartości nieruchomości. W szczególności autor skargi kasacyjnej wskazał na wadliwość przyjęcia metody opisanej w § 36 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, gdyż w jego ocenie pominięcie regulacji § 36 ust. 1 było błędne. Poza tym wskazał, iż jego zdaniem biegły winien przyjąć ceny rynkowe za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, skoro nie było transakcji obejmujących nieruchomości drogowe przeznaczone pod drogi wojewódzkie lub powiatowe na rynku lokalnym. Niesłusznie tez doszło do pominięcia transakcji wskazywanych przez skarżącego w toku postępowania. Nieruchomości drogowe są wszak nieruchomościami wykazującymi szczególne cechy. W konsekwencji czego Sąd meriti zaakceptował nietrafne decyzje ustalające nieprawidłową wysokość należnego skarżącym odszkodowania. Dlatego zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ postulował jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, powołując się na dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie obie podstawy kasacyjne i zaprezentowane na ich uzasadnienie zarzuty zostały ze sobą ściśle powiązane, bo sprowadzają się do konkluzji o wadliwym oddaleniu skargi od decyzji ustalającej odszkodowanie w nieprawidłowej wysokości. Dlatego zostaną omówione łącznie, mimo że co do zasady w pierwszej kolejności należałoby rozważyć zarzuty procesowe.
Skarżący domagają się odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustaw z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wedle jego brzmienia nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 tej ustawy). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Po myśli jej art. 73 ust. 4 odszkodowanie zaś za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalane i wypłacane jest według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczonych nieruchomości przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jak głosi art. 73 ust. 5 tej ustawy podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy. Zatem szacunek wartości winien odbyć się wedle przepisanych reguł – przede wszystkim winien doprowadzić do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), wedle reguł zawartych w art. 134 ust. 2 tej ustawy, czyli najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku, określonej z uwzględnieniem cen stosowanych na danym terenie w transakcjach handlowych, przy przyjęciu założeń uregulowanych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonuje go rzeczoznawca majątkowy, który wybiera właściwe podejście oraz metodę i techniki szacowania (art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 2 cytowanej ustawy). Tak też postąpiono w tej sprawie, w której wartość nieruchomości przejętej pod drogę ustalono wedle operatu A. L. uwzględniającego te zasady. Został on przekonująco uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej. Nadto biegły ustosunkował się do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego. Operat ten, z uwagi na swą szczegółowość, wskazanie kryteriów ustalenia wartości, przekonujący opis metody, wnikliwą analizę istotnych czynników, trafnie został uznany za wiarygodny. Organy orzekające dysponowały więc obszernym materiałem dowodowym, który trafnie oceniły. W konsekwencji tego nie miały wątpliwości co do przydatności tego operatu w sprawie. Nie miał ich też Sąd I instancji, który nie dopatrzył się naruszenia reguł postępowania dowodowego, jak też oceny wiarygodności dowodów, a końcowo nietrafności ustaleń faktycznych. To stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje. Trzeba wszak dostrzec, że tyko wówczas, gdy operat nie spełnia określonych wymogów, organ ma obowiązek uzyskania kolejnego. Operat ma charakter opinii biegłego, stąd podlega ocenie organu, ale tylko wówczas gdy zawiera on istotne błędy, może zostać zdyskwalifikowany jako dowód w sprawie. Twierdzenia skarżących w tej materii nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami. Zatem w sytuacji, w której strona nie przedstawiła oceny prawidłowości sporządzenia operatu sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców, będącej wyłącznym dowodem pozwalającym na podważenie wartości operatu (art. 157 ust. 1 i 1a cytowanej ustawy), zgromadzony materiał pozwalał na zaakceptowanie ustalonej wartości odszkodowania. Wypada w tym miejscu zważyć na treść art. 157 ust. 2 tej ustawy, wedle którego inny operat nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu dotyczącego wyceny tej samej nieruchomości, o którym mowa w art. 157 ust. 1. W świetle powyższych uwag, nadto przy braku podstaw z art. 157 ust. 4, jedynie strona mogła zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu. Wobec powyższego wysokość odszkodowania została w sprawie ustalona poprawnie, bo przez uprawnionego rzeczoznawcę, który uwzględnił wszystkie wymienione wyżej reguły, w konsekwencji czego odszkodowanie to odpowiada wartości rynkowej nieruchomości, czyli najbardziej prawdopodobnej cenie możliwej do uzyskania na rynku. Zarzuty naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami okazały się więc chybione.
Nietrafny jest też zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Przepisy te regulują sposób dokonywania wyceny nieruchomości na potrzeby wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i konkretyzują zawarte tamże reguły ogólne. Przepis § 36 w ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że przy szacowaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak wykazano w sprawie takich cen nie udało się ustalić, gdyż na danym terenie brak było stosownych transakcji. Ten wniosek znajduje oparcie w materiale sprawy, toteż niepodobna go skutecznie zakwestionować. Skarżący dowodzą transakcji o wyższych wartościach, wszak nie dotyczą one nieruchomości podobnych. W takiej sytuacji zasadnym było sięgnięcie do reguł zawartych w ust. 2 tego przepisu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należało zastosować jego pkt 2, gdyż odnosi się on do gruntów zajętych pod drogi publiczne, natomiast pkt 1 do gruntów wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących. Nieruchomość, za którą w sprawie należy się odszkodowanie została zajęta pod drogę, a nie wydzielona pod nową drogę ani pod jej poszerzenie. Takie też stanowisko zajął w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 406/09 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie niepodobna było zastosować metody uregulowanej w § 26 ust.1 cytowanego rozporządzenia. Dotyczy on bowiem nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Tymczasem przedmiotowa działka nie wykazuje takich cech. Jest działką przeciętną, jedynie zajętą pod drogę publiczną, natomiast nie sposób twierdzić, że z powodu braku transakcji na rynku jest nieruchomością szczególną w tym znaczeniu. Ponieważ nie jest ona wynajmowana nie ma tu znaczenia również dalszą część tego przepisu stanowiąca o braku stawek czynszowych na tym rynku. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn., akt I OSK 1468/11 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 760/07 (publ. jw.), które należy podzielić. Przepis § 36 omawianego rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do jego § 26, który zresztą też obejmuje zawężone sytuacje (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 860/11, z dnia 3 lutego 2001 r., sygn. akt I OSK 497/10, publ. jw.). W tej sytuacji trzeba zgodzić się z dokonanym wyborem metody szacowania wartości spornego gruntu, stąd zarzuty skargi kasacyjnej w tym przedmiocie okazały się chybione. Zatem zasadne było oparcie się na cenach nieruchomości, z których wydzielono drogę na rynku lokalnym (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11, publ. jw.). Stąd operat rzeczoznawcy A. L. słusznie został przyjęty za podstawę ustalenia wartości zajętej nieruchomości skarżących.
Konstatacja ta uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej. Co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku na mocy art. 184 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 tej ustawy.
-----------------------
8