II SA/BK 784/22

II SA/Bk 784/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 9 ust. 2a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie statutu samorządowego zakładu budżetowego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały
Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2021 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie statutu samorządowego zakładu budżetowego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 26 listopada 2021 r. pod pozycją 4564. Uchwałą tą dokonano zmiany statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. (dalej: ZGKiM) w ten sposób, że w rozdziale 2 "Przedmiot działalności Zakładu" w § 2 ust. 1 dodano literę "g" o treści: "zarządzenia i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości, w tym obsługa wspólnot mieszkaniowych".
W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że ZGKiM jest jednostką organizacyjną Gminy S., nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie samorządowego zakładu budżetowego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9h w związku z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), Rada Miejska określa wewnętrzną organizację, tryb działania i zadania instytucji gminnych. Uprawnia to Radę Miejską do stanowienia aktów prawa miejscowego m.in. w zakresie uchwalania statutu jednostki organizacyjnej oraz jego zmian. Przyjęta zmiana statutu jest niezbędna. Proponowane zmiany rozszerzają dotychczasowy zakres działania ZGKiM, pozwalając na wykonywanie zadań związanych z zarządzaniem i administrowaniem nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości, w tym także pozwalają wykonywać obsługę wspólnot mieszkaniowych.
Jak wskazała dalej Rada Miejska w S. w uzasadnieniu ww. uchwały, w piśmie z [...] października 2021r. Wojewoda P. zwrócił się do Burmistrza S. o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem "zarządzania /administrowania/ jednego z budynków należących do Wspólnoty Mieszkaniowej przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S., na podstawie umowy komercyjnej". Wojewoda powołał się na stanowisko sformułowane w sprawach I SA/Wa 263/09 oraz SA/Wr 1190/15, jednak – w ocenie Rady – wyroki wydane w tych sprawach pochodzą sprzed nowelizacji u.s.g. Natomiast zmiana przyjęta uchwałą z [...] listopada 2021 r. znajduje swoje uzasadnienie prawne w obecnym brzmieniu art. 9 ust. 2a u.s.g., co potwierdza wyrok w sprawie III SA/Gl 527/20.
Skargę na ww. uchwałę z [...] listopada 2021 r. wywiódł do sądu administracyjnego Wojewoda P., kwestionując uchwałę w całości. Zarzucił istotne naruszenie art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), art. 7, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.), oraz art. 9 ust. 2a u.s.g., przez przyjęcie, że ZGKiM, będący zakładem budżetowym, może wykonywać zadania niebędące zadaniami własnymi jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zdaniem skarżącego, z przepisów wskazanych w skardze wynika, że samorządowe zakłady budżetowe mogą wykonywać wyłącznie zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi. Nie mogą natomiast zarządzać nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których gmina nie posiada 100% udziałów. Skarżący wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 listopada 2020 r. w sprawie III SA/Gl 527/20, na który powołuje się organ argumentując za legalnością zaskarżonej uchwały, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie III OSK 4400/21 wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r. Sąd kasacyjny negatywnie ocenił interpretację zaprezentowaną w pierwszej instancji sądowej. Było to powodem wezwania Burmistrza S. przez Wojewodę w sprawie niniejszej do dostosowania przepisów skarżonej uchwały do obowiązującego stanu prawnego według kierunku interpretacji zaprezentowanego przez NSA. Burmistrz nie uczynił zadość wezwaniu (nie wyeliminował błędnych zapisów uchwały) i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W tych okolicznościach Wojewoda uznał za zasadne wniesienie skargi. W jego bowiem ocenie, dodanie do art. 9 u.s.g. ustępu 2a nie stworzyło zakładom budżetowym możliwości zarządzania bądź administrowania nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości, w tym nie umożliwiło obsługi wspólnot mieszkaniowych. Działalnością taką mogą zajmować się jedynie gminy lub gminne osoby prawne, co wprost wynika z brzmienia art. 9 ust. 2a u.s.g., ewentualnie może to czynić spółka z udziałem jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie w przypadkach określonych w art. 10 u.g.k. Argumentacja zaprezentowana przez Radę w uzasadnieniu do skarżonej uchwały stoi w sprzeczności z art. 14 pkt 1 u.f.p. oraz art. 7 u.g.k. Administrowanie nieruchomościami nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości nie mieści się bowiem w katalogu zadań własnych gminy z zakresu użyteczności publicznej. Rada nie była uprawniona do wskazania jako przedmiotu działalności ZGKiM zarządzania i administrowania nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości, w tym obsługi wspólnot mieszkaniowych. Nie stanowi to bowiem zadania własnego gminy. ZGKiM, jako zakład budżetowy, nie może wykonywać działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zaskarżona zmiana statutu nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w przepisie art. 9 ust. 2a u.s.g. ustawodawca wskazał również samą gminę jako mogącą realizować własne zadania ustawowe przy pomocy samorządowych zakładów budżetowych. Jeżeli, jak twierdzi Wojewoda powołując się na ocenę prawną w sprawie III OSK 4400/21), mogłaby to czynić jedynie spółka prawa handlowego (gminna osoba prawna), niezrozumiałym byłoby ujęcie przez ustawodawcę w przywołanym przepisie również gminy jako osoby prawnej. Zdaniem też organu, nielogiczna i niemająca znaczenia w praktyce byłaby zmiana przepisu art. 9 u.s.g. dodająca ust. 2a, jeżeli właścicielem udziałów w spółce byłaby Gmina S. Organ również wyjaśnił, że ZGKiM administrował pewną częścią wspólnot jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności oraz może to czynić nadal na podstawie art. 40 ust. 2 tej ustawy, co potwierdza stanowisko Sądu Najwyższego sformułowane w uchwale z 21 stycznia 2009 r. o sygn. akt III CZP 129/08. Występuje zatem ewidentna sprzeczność polegająca na tym, że ZGKiM może administrować wspólnotami, którymi administrował przed dniem wejścia w życie ustawy o własności lokali, a nie może - w świetle interpretacji Wojewody i Naczelnego Sądu Administracyjnego - administrować wspólnotami, którymi do tej pory nie administrował. Organ zwrócił również uwagę, że ZGKiM działa na podstawie statutu, który jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze Gminy S., uchwalonym na podstawie umocowania ustawowego. Statut Gminy jako akt prawa miejscowego pozostaje w obrocie prawnym do czasu, dopóki właściwy organ nie usunie go z obrotu prawnego. Zakład do czasu uregulowania sytuacji przez Gminę S., tj. podjęcia ewentualnych kroków przez Radę Miejską w celu zmiany statutu, w dalszym ciągu wykonuje działalność polegającą na administrowaniu wspólnotami mieszkaniowymi. Dlatego, nawiązując do tezy zawartej w uchwale Sądu Najwyższego o sygnaturze III CZP 129/08, stwierdzić trzeba, że zmiana zarządcy wymaga podjęcia uchwały właścicieli. W sytuacji zatem, gdy statut Gminy nie został zmieniony, zaś poszczególne wspólnoty nie podjęły żadnej decyzji w tym względzie, należy utrzymać stan dotychczasowy. Nadto, zerwanie umów bez okresu wypowiedzenia narażałoby Gminę S. na poniesienie względem wspólnot mieszkaniowych odpowiedzialności odszkodowawczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Podstawą zaskarżonej uchwały jest przepis art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g., w brzmieniu z daty podjęcia uchwały). Wszedł on w życie 15 sierpnia 2019 r. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309). Stosownie do treści art. 9 ust. 2a u.s.g., gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.).
Zdaniem sądu, spór o interpretację tego przepisu między organem a skarżącym Wojewodą rozstrzygnąć należy na korzyść skarżącego przyjmując jako prawidłowy wynik wykładni systemowej art. 9 ust. 2a u.s.g. Wynik wykładni literalnej prowadzi bowiem do wykluczenia mocy prawnej innych przepisów, kluczowych dla sposobu określenia przez ustawodawcę zakresu działalności samorządowych zakładów budżetowych.
Zgodnie z art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), dalej: u.f.p., zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, w tym w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi, mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Z kolei w art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679 ze zm.), dalej: u.g.k., wskazano, że działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego. Zadania o charakterze użyteczności publicznej (gospodarka komunalna) to zaś w szczególności zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.). Dla pełnego obrazu stanu prawnego należy również wskazać na ar. 2 u.g.k., zgodnie z którym gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.
Analizując treść i znaczenie ww. regulacji należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie III OSK 4400/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), którą to argumentację sąd w sprawie niniejszej przyjmuje za własną, że "zarządzanie i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości" nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, gdyż celem jego nie jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.). Nie jest to też zadanie własne gminy wymienione w art. 14 u.f.p. Jak wskazuje się w doktrynie, "Biorąc pod uwagę pierwszeństwo przepisów ustawy o finansach publicznych, do której odsyła art. 6 u.g.k. w zakresie tworzenia samorządowych zakładów budżetowych, należy uznać, że z art. 14 u.f.p. wynika samoistnie zakres ich działania. (...) Omawianą regulację można też potraktować jako uściślenie, że wykonanie zadań ujętych we wspomnianym katalogu nie może się wiązać z innym typem działalności niż użyteczność publiczna, w szczególności nie może stanowić pretekstu do podjęcia działalności komercyjnej." (C. Banasiński, K. M. Jaroszyński [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, art. 7)".
W powyższej sytuacji (tj. wobec brzmienia art. 14 pkt 1 u.f.p. oraz art. 7 i art. 1 ust. 2 u.g.k.) oparcie interpretacji art. 9 ust. 2a u.s.g. wyłącznie na jego wykładni gramatycznej w powiązaniu z art. 2 u.g.k. nie jest wystarczające, bowiem prowadzi do wyników nieuwzględniających treści przepisów art. 14 u.f.p. i art. 7 u.g.k., czyniąc te przepisy w istocie systemowo niestosowalnymi. W konsekwencji, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do rezultatów wykluczających sens podstawowych przepisów regulujących zakres działania samorządowych zakładów budżetowych, należy oprzeć się na wykładni systemowej art. 9 ust. 2a u.s.g., a użyty w tym przepisie zwrot "w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej" odnieść do takich form, które nie pozostają w sprzeczności z art. 14 u.f.p. i art. 7 u.g.k. Jeśli więc "zarządzanie i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości" nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, to nie może być wykonywane przez samorządowy zakład budżetowy. Jak wskazał więc NSA w sprawie III OSK 4400/21, pozostaje druga z form gospodarki komunalnej, o jakich mowa w art. 2 u.g.k., czyli spółka prawa handlowego. Dopuszczenie zatem zarządzania i administrowania nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości przez spółkę prawa handlowego, ale z wyłączeniem samorządowych zakładów budżetowych, uwzględnia kontekst systemowy, nie pozostawia "martwymi" przepisów art. 14 pkt 1 u.f.p. i art. 7 u.g.k., ale też nie pozostawia "martwym" przepisu art. 9 ust. 2a u.s.g. Skoro też zgodnie z art. 10 ust. 1 -3 u.g.k., poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, pod warunkami wymienionymi w tych przepisach, to należy ocenić, że art. 9 ust. 2a u.s.g. wprowadza dodatkowe kryterium, oprócz wymienionych w art. 10 ust. 1-3 u.g.k., umożliwiające tworzenie spółki prawa handlowego przez gminę.
Powyższe oznacza, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, tj. przepisów wskazanych w skardze, a więc art. 14 pkt 1 u.f.p i art. 7 u.g.k. Naruszenie to wypełnia dyspozycję art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy istotnie sprzeczna z prawem jest nieważna. Musi to prowadzić do uwzględnienia skargi w całości i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Skutek w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a nie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, wynika z charakteru uchwały jako prawa miejscowego, co umożliwia orzeczenie o jego nieważności również po upływie roku od podjęcia (a contrario z art. 94 ust. 1 u.s.g.). Jak wskazał NSA w sprawie III OSK 4400/21, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi (zob. A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 3.; wyrok NSA z 14.10.2021 r. III OSK 3979/21). Skoro zaś regulacje statutowe są sprzeczne z ustawą w sposób istotny (bowiem uprawniają zakład budżetowy do prowadzenia działalności ustrojowo mu nie przypisanej przez prawodawcę), podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Nie zasługują na uwzględnienie argumenty organu nawiązujące do ustawy o własności lokali oraz uchwały Sądu Najwyższego o sygnaturze III CZP 129/08, bowiem nie dotyczą wprost regulacji art. 9 ust. 2a u.s.g. Należy też odróżnić świadczenie przez samorządowy zakład budżetowy usług z zakresu zarządzania nieruchomościami, co nie wchodzi w zakres realizacji zadań własnych z zakresu użyteczności publicznej (art. 7 u.g.k.) od administrowania nieruchomościami wspólnymi na zasadzie ustawy o własności lokali (por. w tym zakresie wyrok NSA w sprawie II SA/Wr 1234/03).
Fakt podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa potwierdza również nowelizacja u.s.g. uchylająca z dniem 27 października 2022 r. przepis art. 9 ust. 2a na mocy art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie sposobu finansowania programów mieszkaniowych (Dz. U. poz. 1561). W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji (druk nr IX.2133) wskazano, iż "Przepis art. 9 ust. 2a ww. ustawy przyznaje gminom oraz innym gminnym osobom prawnym możliwość zarządzania nieruchomościami nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Tym samym gminy uzyskały uprawnienia wykraczające poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, ponieważ otrzymały możliwość prowadzenia komercyjnej działalności zarządzania prywatnymi nieruchomościami, np. nieruchomościami stanowiącymi własność wspólnot mieszkaniowych. Uchylenie tego przepisu spowoduje, że gminy i ich osoby prawne nie będą posiadały tak szerokiego uprawnienia w zakresie zarządzania nieruchomościami niestanowiącymi ich własności, co będzie zgodne z systemowym określeniem zakresu działalności gmin w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz powiązanej z nią ustrojowo ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z tą zmianą jest powiązana propozycja dodania art. 7b do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, który uprawnia gminy do zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi powstałymi w ramach współpracy KZN i gminy. Treść art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej określa, że gospodarka komunalna polega na wykonywaniu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu przymiot użyteczności publicznej mają te zadania, których celem jest nieprzerwane i bieżące zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Komercyjne zarządzanie prywatnymi nieruchomościami natomiast ma charakter zadania wykonywanego poza sferą użyteczności publicznej".
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.