II SA/BK 783/20

II SA/Bk 783/20 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-01-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 752/21 - Wyrok NSA z 2024-10-01
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1040
art. 235(1)
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w dniu [...] kwietnia 2020 r. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. S. - narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367; dalej powoływane jako rozporządzenie).
Od decyzji tej odwołała się J. S. i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony przyczyną występującego u niej złego stanu narządu głosu była wieloletnia praca (ponad 17 lat) jako nauczyciela zawodu. Ponadto strona podniosła, że była konsultowana przez prof. dr hab. B. K. Podczas tej konsultacji wykonano badania stroboskopowe oraz kimografię krtani, które wykazały przewlekły i utrwalony stan niewydolności głosowej. Zdaniem odwołującej badania te dają podstawę do ponownego rozpatrzenia sprawy.
P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2351 K.p. do stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej konieczne jest ustalenie łącznie następujących przesłanek:
- po pierwsze - rozpoznanie u badanej jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych, przy czym w rozporządzeniu określono czas w jakim może to nastąpić, w tym przypadku są to 2 lata od ustania pracy zawodowej;
- po drugie - wykonywanie pracy w "narażeniu zawodowym", a więc z narażeniem na czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy albo narażeniem pozostającym w związku ze sposobem wykonywania pracy;
- po trzecie - ustalenie, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej, zamieszczonej w wykazie chorób zawodowych, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane "narażeniem zawodowym".
W tym przypadku nie został spełniony pierwszy i trzeci wymóg, tj. uprawniona jednostka nie rozpoznała choroby zawodowej, a tym samym nie można bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić choroby zawodowej.
Warunkiem rozpoznania choroby zawodowej w tym przypadku - przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, jest stwierdzenie zmian organicznych w obrębie krtani takich jak guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia to lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny zebranej w sprawie dokumentacji medycznej. Wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów oraz z faktu, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia tylko uprawniony lekarz, zatrudniony w uprawnionej jednostce orzeczniczej I lub II stopnia, jest właściwy do rozpoznania choroby zawodowej. Organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani też dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Zatem bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby, tym samym oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego.
W powyższej sprawie właściwe jednostki orzecznicze I i II stopnia stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. S.. Z orzeczeń wynika bezspornie, że u odwołującej nie stwierdzono zmian w narządzie głosu odpowiadających schorzeniom wymienionym w pozycji 15 załącznika do rozporządzenia. Wskazano, że strona była badana w dwóch uprawnionych jednostkach, tj. Poradni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. i Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Uprawnione placówki medyczne nie rozpoznały u badanej choroby narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Z orzeczeń tych wynika, że przeprowadzone badania specjalistyczne nie wykazały w narządzie głosu zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią. Orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych I stopnia jak i II stopnia wydane zostały przez lekarzy spełniających wymagania kwalifikacyjne i są ze sobą spójne. Ponadto lekarze orzecznicy, jako specjaliści medycyny pracy, posiadają kwalifikacje i kompetencje do orzekania w sprawie chorób zawodowych. Przy rozpoznawaniu chorób zawodowych posiłkują się ściśle określonymi kryteriami diagnostyczno - orzeczniczymi. Badania laryngologiczno - foniatryczne wraz z badaniami wideostroboskopowymi nie wykazały w narządzie głosu zmian figurujących w wykazie chorób zawodowych; jedynie rozpoznano przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy ujętych w wykazie chorób zawodowych. W konsekwencji w orzeczeniach stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby o charakterze zawodowym. Właściwe jednostki orzecznicze wyraziły swoją opinię, że niewątpliwie J. S. ma chorobę narządu głosu, tyle że nie ma ona podłoża zawodowego, a zatem nie można stwierdzić u niej choroby zawodowej.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego tego, że konsultacja u prof. dr hab. B. K. wykazała przewlekły i utrwalony stan niewydolności głosowej, co jest niezgodne z treścią decyzji, organ stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Tryb postępowania, w tym rolę jednostek orzeczniczych określa rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych. Nadto P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. w piśmie z [...] maja 2020 r. przesłał dołączoną do odwołania dokumentację medyczną do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o dodatkową konsultację i szczegółowe uzasadnienie stanowiska. Jednostka orzecznicza II stopnia w piśmie z [...] czerwca 2020 r. wyjaśniła, że wyniku badania przeprowadzonego w IMP w Ł. przez doświadczonych specjalistów z zakresu laryngologii i foniatrii rozpoznano u opiniowanej przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani. Obraz kliniczny choroby krtani opisywany przez zespoły lekarzy laryngologów - foniatrów przeszkolonych z zakresu specyfiki zawodowych chorób narządu głosu badających opiniowaną w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., nie dawał podstaw do rozpoznania jednostek chorobowych wymienionych w pozycji 15 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Badanie przeprowadzane w trybie odwoławczym jest badaniem niezależnym. W trakcie badania w IMP w Ł. oparto się na wynikach wykonanych w placówce badań. Podniesiono, że placówka nie jest w stanie komentować prawidłowości badań wykonanych w innych placówkach. Ewentualne wycofanie się opisywanych w dokumentacji foniatrycznej zmian w obrębie narządu głosu świadczy, że nie miały one charakteru trwałego, a jedynie trwałe dysfonie stanowią podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.
Organ odwoławczy ponadto podkreślił, że badanie stroboskopowe oraz kimografię krtani, które wykazały przewlekły i utrwalony stan niewydolności głosowej wykonane przez prof. dr hab. n. med. B. K. zgodnie z przepisami w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych, nie jest orzeczeniem lekarskim. Badania te zostały wykonane w placówkach nie uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych. Właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1175), zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3 - § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenia w powyższym zakresie wymagają wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny pracy, stąd rozporządzenie wykonawcze powierzyło orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych lekarzom, posiadającym określone odrębnymi przepisami kwalifikacje, zatrudnionym w jednostkach orzeczniczych, określonych w rozporządzeniu. Celem zagwarantowania wnikliwej oceny przesłanek zaistnienia choroby zawodowej oraz zapewnienia możliwości obrony swych praw osobie niezadowolonej z opinii specjalisty, rozporządzenie przewiduje dwustopniową strukturę jednostek orzeczniczych. Wyłącznie lekarze orzecznicy, jako specjaliści medycyny pracy, posiadają kwalifikacje i kompetencje do oceny wpływu czynników szkodliwych na organizm ludzki. Przy rozpoznawaniu chorób zawodowych posiłkują się ściśle określonymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi: wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej, dostępnymi metodami i środkami rozpoznawania chorób, zgodnie z zasadami etyki zawodowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kompetencja jednostek orzeczniczych obejmuje jedynie rozpoznanie stanu chorobowego i jego przyczyn, zaś o stwierdzeniu choroby zawodowej, decyduje organ inspekcji sanitarnej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, obejmującego orzeczenia lekarskie uprawnionych orzeczniczych jednostek, jak również wyniki oceny narażenia zawodowego. Sam fakt występowania czynnika szkodliwego na stanowisku pracy nie jest równoznaczny z wystąpieniem choroby zawodowej u pracownika narażonego na dany czynnik. Do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest wystarczające wykazanie ekspozycji zawodowej na czynnik wywołujący chorobę, lecz konieczne jest również rozpoznanie choroby zawodowej przez lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne, zatrudnionego w jednej z uprawnionych jednostek orzeczniczych oraz ustalenie związku przyczynowego między działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, a wystąpieniem choroby z uwzględnieniem okresu wystąpienia jej udokumentowanych objawów. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że wykonane badania przez prof. dr hab. B. K. nie mogą być podstawą do rozpoznania choroby zawodowej.
Podkreślono przy tym, że postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej J. S. było prowadzone dwukrotnie przed organem pierwszej instancji. W obiegu prawnym istnieje prawomocna decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...] z [...] listopada 2005 r. o nie stwierdzeniu choroby zawodowej przewlekłej choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym oraz zaskarżona decyzja. Podsumowując stwierdzono, że J. S. była dwukrotnie badana w P. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w B. (w 2004 r. i 2019 r.). Ponadto dwukrotnie w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. (w 2005 r. i 2020 r.). Wszystkie wydane przez jednostki orzecznicze w tej sprawie orzeczenia nie dały podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, gdyż nie stwierdzono w nich zmian ujętych w wykazie chorób zawodowych. Wszystkie wydane orzeczenia lekarskie w przedmiotowej sprawie są jasne, logiczne i spójne. Z uzasadnienia kolejnych opinii, lekarzy medycyny pracy, spełniających wymagania kwalifikacyjne do orzekania o chorobach zawodowych wynika, że odwołująca poddana została wnikliwej diagnostyce medycznej w kierunku ustalenia, czy można u niej stwierdzić, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem chorobę zawodową narządu głosu spowodowaną przewlekłym, nadmiernym wysiłkiem głosowym. Schorzenia stwierdzone u pacjentki nie wykazały cech klinicznych choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej przewlekłym, nadmiernym wysiłkiem głosowym. Jak wynika z orzeczeń wzięto pod uwagę wyniki badań lekarskich, dokumentację medyczną pracownika, dokumentację przebiegu zatrudnienia i ocenę narażenia zawodowego, która zawierała szczegółowy opis wykonywanych czynności, które znajdują potwierdzenie w życiorysie zawodowym skarżącej.
Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że nie można bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić choroby zawodowej u J. S. wymienionej w pozycji 15 załącznika do rozporządzenia.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła J. S. i zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bez uwzględnienia dokumentacji lekarskiej oraz niepełną i jednostronną opinię Poradni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł.;
2. art. 107 § 3 K.p.a., przez ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przytoczenia treści opinii lekarskich bez wskazania dlaczego organ nie wziął pod uwagę dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącą od prof. dr hab. B. K. specjalisty USK Poradni Foniatrycznej (opinii lekarskich oraz wyników badań wykonanych na przestrzeni lat potwierdzających utrzymujący się wtórny przerost fałdów głosowych, niedowład mięśni sprężystych krtani z niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią);
3. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, które doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że:
- u skarżącej nie stwierdza się choroby zawodowej narządu głosu, w sytuacji gdy skarżąca cierpi na przewlekłą chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym ponad 15 lat polegającą na niedowładzie mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią i wtórnych zmianach przerostowych fałdów głosowych,
- postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej skarżącej było prowadzone dwukrotnie, obecnie i w 2004 r. i wówczas również nie stwierdzono choroby zawodowej, w sytuacji gdy wówczas okres narażenia zawodowego był zbyt krótki, a zmiany w narządzie głosu nie były utrwalone, tak jak obecnie;
4. art. 84 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., przez uznanie, że zarówno opinia Poradni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B., jak i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. są jasne, logiczne i spójne, w sytuacji gdy:
- jak wskazano w opinii lekarze opierają się przy jej sporządzeniu wyłącznie na wynikach wykonanych w tutejszej placówce badań,
- opinie nie odnoszą się w sposób merytoryczny do historii choroby skarżącej, nie wskazują jakie zmiany w narządzie głosu wskazują na przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani,
- w odniesieniu do historii leczenia od prof. dr hab. B. K. stwierdzają jedynie, że "nie są w stanie komentować prawidłowości badań wykonanych w innych placówkach",
- nie odnoszą się do stwierdzonych u skarżącej w dokumentacji medycznej zmniejszonej amplitudy drgań, ograniczonej fali śluzowkowej, nieregularnych, asymetrycznych drgań, patologicznej fazy zwarcia głośni,
- kwestionują istnienie "trwałej" dysfonii, która widnieje w dokumentacji medycznej skarżącej co najmniej od 2015 r.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i dopuszczenie dowodu z dokumentu - badania videolaryngostroboskopowego krtani VLSS z [...] października 2020 r. wraz z opisem.
W uzasadnieniu skargi podano, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżąca pracowała od 1990 r. do 2004 r. w Zespole Szkół O. w B. jako nauczyciel zajęć praktycznych w warsztatach szkolnych. Następnie od 2010 r. ponownie była zatrudniona w Zespole Szkół Technicznych i Ogólnokształcących z Oddziałami Integracyjnymi w B. jako nauczyciel zajęć praktycznych w warsztatach szkolnych. Łączny staż pracy związany z nadmiernym wysiłkiem głosowym trwał ponad 15 lat. W ocenia skarżącej tak długi okres pracy (ponad 17 lat) w charakterze nauczyciela jednoznacznie dowodzi wysokiego prawdopodobieństwa graniczącego z pewnością, że zmiany chorobowe powstały na skutek wykonywanej pracy zawodowej. Nie sposób jednocześnie zgodzić się z organem, że u skarżącej nie występuje żadna z chorób wymienionych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie ze znajdującą się w aktach historią leczenia skarżącej, a także z badaniem dołączonym do skargi u skarżącej należy stwierdzić niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonię oraz wtórne zmiany przerostowych fałdów głosowych. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w pkt 2 i 3 pkt 15 załącznika rozporządzenia.
Skarżąca zarzuciła, że organy nieprawidłowo oceniły sporządzone w toku postępowania opinie lekarzy uznając je za pełne, spójne i logiczne. Wskazano, że żadna z opinii nie odnosi się w sposób merytoryczny do historii choroby skarżącej. Ponadto nie podają jakie zmiany w narządzie głosu wskazują na przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani. Nie odnoszą się do stwierdzonych u skarżącej w dokumentacji medycznej zmniejszonej amplitudy drgań, ograniczonej fali śluzówkowej, nieregularnych, asymetrycznych drgań, patologicznej fazy zwarcia głośni. Organy obu instancji nie wyegzekwowały od jednostki orzeczniczej odniesienia się w orzeczeniu do wszystkich schorzeń stwierdzonych dotychczas u skarżącej. Natomiast w odniesieniu do historii leczenia od prof. dr hab. B. K. stwierdzają jedynie, że "nie są w stanie komentować prawidłowości badań wykonanych w innych placówkach". Taka opinia nie może być uznana za pełną, spójną i logiczną. Należy również zauważyć, że specjaliści w treści opinii sami wskazali, że opierają się przy jej sporządzeniu wyłącznie na wynikach badań wykonanych w tutejszej placówce, co jest nieuzasadnione. Przy ocenie wieloletniego przewlekłego procesu chorobowego konieczne jest zbadania całej historii choroby i dotychczas przeprowadzonych badań, a nie jedynie aktualnego stanu zdrowia.
Jednostki orzecznicze w treści orzeczenia kwestionują istnienie "trwałej" dysfonii, która widnieje w dokumentacji medycznej skarżącej co najmniej od 2015 r. Kwestia ta wymaga co najmniej stosownego wyjaśnienia. Trudno bowiem uwierzyć, że stwierdzana regularnie w każdym roku dolegliwość nagle ustąpiła w badaniach wykonanych przez Instytut.
Podkreślono, że związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest jednak tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w tym pod kątem spełnienia wymagań opinii biegłego. Ponadto okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nakazującymi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej orzeczenia lekarskie nieodnoszące się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego.
Nie sposób również uznać, że postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej skarżącej było prowadzone dwukrotnie, obecnie i w 2004 r. i wówczas również nie stwierdzono choroby zawodowej, co potwierdza prawidłowość wydanych decyzji. Należy zaznaczyć, że w decyzji z 2004 r. wskazano, że okres narażenia zawodowego był zbyt krótki, a zmiany w narządzie głosu nie były utrwalone. Czym innym jest bowiem obecna sytuacja, po upływie kolejnych 15 lat i kolejnych kilku latach pracy zawodowej związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym. W chwili obecnej można mówić zarówno o trwałej jak i przewlekłej chorobie narządu głosu.
Ponadto organy niesłusznie ograniczyły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przytoczenia treści opinii lekarskich bez wskazania dlaczego nie wzięły pod uwagę dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącą od prof. dr hab. B. K. specjalisty USK Poradni Foniatrycznej. Nie było to jedno zaświadczenie, a cała historia leczenia - wyniki badań wykonane na przestrzeni lat potwierdzające utrzymujący się wtórny przerost fałdów głosowych, niedowład mięśni sprężystych krtani z niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 4 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
- badania z VLS krtani wraz z opisem przeprowadzonego w dniu [...] października 2020 r. przez lekarza specjalistę foniatrę i otolaryngologa L. L.;
- badania z [...] marca 2018 r. przeprowadzonego przez dr nauk med. spec. otolaryngologa i foniatrę L. U. wraz z rozpoznaniem;
- badania z dnia [...] sierpnia 2017 r. przeprowadzonego przez dr nauk med. Spec. otolaryngologa i foniatrę Lidię Uszyńską wraz z rozpoznaniem;
- badania z [...] września 2017 r. przeprowadzonego przez prof. dr hab. n. med. B. K. specjalistę audiologa i foniatrę otolaryngologa wraz z rozpoznaniem (2 karty) oraz diagnostycznej analizy akustycznej przeprowadzonej pod kątem wykrycia patologii w pracy fałdów głosowych przeprowadzonego u tego samego lekarza;
- badania z [...] marca 2016 r. (kimografii) przeprowadzonego przez prof. dr hab. n. med. B. K. specjalistę audiologa i foniatrę otolaryngologa wraz z rozpoznaniem (2 karty);
- badania z [...] lipca 2015 r. (kimografii) przeprowadzonego przez prof. dr hab. n. med. B. K. specjalistę audiologa i foniatrę otolaryngologa wraz z opisem
na okoliczność pobieżnego rozpoznania sprawy, wykazania że zmiany chorobowe powstały na skutek wykonywanej przez skarżącą pracy zawodowej, występowania u skarżącej przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym wynikającym z wykonywania pracy zawodowej, występowania u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. S. - narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367; dalej powoływane jako rozporządzenie).
Przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 235¹ Kodeksu pracy, zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zatem o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie następujących przesłanek. Pierwsza to rozpoznanie danego schorzenia zamieszczonego w wykazie chorób zawodowych druga to ustalenie, że bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy.
Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała ww. rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych. Załącznik do tego rozporządzenia zawiera wykaz chorób zawodowych. Wykaz ten ma charakter normatywny i nie jest możliwe stwierdzenie chorób zawodowych w zakresie wykraczającym poza zakres przedmiotowy tego wykazu. Ustalenie listy chorób zawodowych ma ten skutek prawny, że wyklucza możliwość uznania za chorobę zawodową schorzenia, które nie jest wymienione w wykazie, bez względu na jego powiązanie z wykonywaną pracą.
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Pod wskazaną pozycją wymienione zostały w sposób wyczerpujący (kompletny) choroby zawodowe narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, do których zalicza się:
1. guzki głosowe twarde;
2. wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych;
3. niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
Umieszczenie tych chorób ujętych jako choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym w wykazie chorób zawodowych ma zatem ten skutek, że jeżeli u pracownika (lub byłego pracownika) lekarz-orzecznik wyspecjalizowanej placówki diagnostycznej stwierdzi którąkolwiek z tych chorób a inspektor ustali, że pracownik wykonywał pracę w warunkach narażenia na nadmierne obciążenie aparatu głosu, to taką chorobę narządu głosu należy zakwalifikować jako chorobę zawodową.
W rozpoznanej sprawie organy sanitarne obu instancji, w oparciu o wyniki oceny narażenia zawodowego, zgodnie przyjęły, że skarżąca wykonując zawód nauczyciela przez ponad 17 lat pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu głosu. Bezsporne jest bowiem, że wieloletnia praca nauczyciela wiąże się z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Potwierdzenie świadczenia pracy w środowisku narażającym na powstanie choroby zawodowej nie jest jednak wystarczające. Konieczne jest jeszcze stwierdzenie orzeczeniem lekarskim wystąpienia choroby zawodowej znajdującej się w wykazie chorób zawodowych, będącym załącznikiem do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
W tej sytuacji dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne było rozpoznanie u J. S. choroby wymienionej w poz. 15 pkt 1, 2 lub 3 wykazu chorób zawodowych przez lekarzy uprawnionych do tego placówek określonych w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia, które są wyłącznie właściwe do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania. Skarżąca była badana w dwóch takich jednostkach medycznych, tj. w Poradni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. oraz Instytucie Medycyny Pracy w Ł.. Obie placówki medyczne zgodnie nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W orzeczeniach tych nie stwierdzono w narządzie głosu skarżącej zmian patologicznych w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Rozpoznano jedynie przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani, które nie mają cech organicznej patologii spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Zwraca uwagę, że orzeczenia tych placówek zostały wydane po dokonaniu specjalistycznych badań diagnostycznych. Orzeczenia te są zbieżne i jednoznaczne, w związku z czym organ uprawniony był do przyznania im wiarygodności.
Jednocześnie należy wskazać, że organ inspekcji sanitarnej w toku postępowania odwoławczego przekazał przedłożoną przez skarżącą przy odwołaniu dokumentację medyczną wykonaną przez prof. Dr. hab. B. K. w Poradni Foniatrycznej USK w B.(badania z: [...] stycznia 2019 r., [...] grudnia 2018 r., [...] września 2081 r., [...] lipca 2018 r., [...] stycznia 2018 r., [...] marca 2018 r., [...] września 2017 r., [...] czerwca 2017 r., [...] grudnia 2016 r., [...] marca 2016 r., [...] marca 2016., [...] maja 2015 r., [...] lipca 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] marca 2015 r.), w celu zajęcia stanowiska i wydania orzeczenia uzupełniającego. Z dodatkowego stanowiska lekarzy Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z [...] czerwca 2020 r. wynika, że podtrzymano opinię, że zmiany w obrębie krtani skarżącej nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Tym samym lekarze specjaliści nie znaleźli podstaw do zmiany orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Zbieżne orzeczenia jednostek medycznych obu stopni, potwierdzone dodatkowo w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, wykluczały zajęcie przez organy administracji sanitarnej odmiennego stanowiska, co do charakteru występującego u skarżącej schorzenia. Trafnie zatem, na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, że nie ma w przypadku skarżącej podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Zauważyć należy, że u skarżącej rozpoznano chorobę narządu głosu, lecz nie była to choroba ujęta w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Tymczasem w świetle legalnej definicji choroby zawodowej zamieszczonej w art. 235 ¹ Kodeksu pracy, chorobą zawodową nie jest każde schorzenie, na które zapada pracownik w trakcie wykonywania pracy, lecz tylko takie schorzenie, które wymienione zostało w wykazie chorób zawodowych. Jak już wskazano wykaz chorób zawodowych zawarty w rozporządzeniu ma charakter zamknięty, a więc jedynie jednostki chorobowe tam wymienione mogą być chorobami zawodowymi. Zatem jeśli obie jednostki orzecznicze, w tym wyższego szczebla dwukrotnie, nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej, a stwierdzone zmiany chorobowe nie odpowiadały żadnej z chorób wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych - to niekorzystnym dla strony decyzjom nie można zarzucić sprzeczności z prawem. Fakt wieloletniej pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy nie jest natomiast wystarczający do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, jeżeli schorzenia z poz. 15 wykazu chorób zawodowych nie rozpoznała żadna z uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówek medycyny pracy.
Legalności zaskarżonej decyzji nie podważają zarzuty skargi, które praktycznie opierają się na jednym argumencie. A mianowicie zarzuca się organom, że decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bez uwzględnienia dokumentacji przedłożonej przez skarżącą. Okoliczność ta przesądza, w ocenie skarżącej, o naruszeniu przez organy przepisów procesowych. Odnosząc się do tego podnieść należy, że przecież organ odwoławczy, przed wydaniem rozstrzygnięcia, przekazał do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. całą dokumentację medyczną przedłożoną przez skarżącą przy odwołaniu. W uzupełniającym stanowisku ponownie nie wykryto u skarżącej chorób z pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Trudno zatem przyjąć, jak tego domaga się skarżąca, by materiał dowodowy sprawy był niepełny. Powoływanie się przez skarżącą na etapie postępowania sądowego na kolejne badania dotyczące diagnozy jej stanu zdrowia, nie mogły być brane pod uwagę. Przede wszystkim dlatego, że powoływanie się na badania przeprowadzone w innych placówkach służby zdrowia jest nieuzasadnione, gdyż nie stanowią one potwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej. Co więcej opinia innej jednostki medycznej nie może być uznawana za podstawę kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych do stwierdzenia choroby zawodowej (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., OSK 1488/04, pub. Lex 166671). Nadto niektóre z tych badań zostały przeprowadzone już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, tak jak badanie z 13 października 2020 r. i 8 października 2020 r. Dodać tylko należy, że w sytuacji gdy po wydaniu zaskarżonej decyzji stan zdrowia skarżącej w zakresie schorzeń narządu głosu uległ znacznemu pogorszeniu lub ujawniły się nowe schorzenia w zakresie krtani, wcześniej nie istniejące, to może ona podjąć działania zmierzające do uzyskania nowego skierowania na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej. Brak jest natomiast podstaw do postawienia organom administracji zarzutu naruszenia przepisów postępowania w przypadku gdy nowe dokumenty lekarskie skarżąca złożyła dopiero w postępowaniu sądowym. Powtórzyć jednak należy, za IMP w Ł., że z dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżąca wynika, że opisywane w dokumentacji foniatrycznej zmiany w obrębie głosu wycofują się, co świadczy o tym, że nie mają one charakteru trwałego, a jedynie trwałe dysfonie stanowią podstawę do rozpoznania choroby zawodowej.
W ocenie sądu organy administracji zachowały określony w rozporządzeniu tryb postępowania, wymagany przy ustalaniu choroby zawodowej, a dokonana przez nie ocena znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.
Wobec powyższego należało uznać, że zarzuty skargi nie miały prawnego uzasadnienia, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji