II SA/BK 781/23

II SA/Bk 781/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28 ust. 1, art. 17 pkt 1 i 9, art. 8c, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. P. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 30 maja 2022 r. nr uchwała XXXIII/268/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy T. obejmującego część wsi N. "P." w rejonie ulic [...] i [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim przeznacza część działek skarżącego o numerach [...] i [...] położonych w N. pod zieleń urządzoną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.
Uzasadnienie
Na mocy uchwały z dnia 21 grudnia 2017 r. nr XXIX/236/2017 Rada Gminy Turośń Kościelna przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "plan miejscowy") części obszaru gminy obejmującego część wsi Niewodnica Kościelna "Północny Wschód" w rejonie ulic Dąbrowskiego i Trakt Napoleoński (uchwała intencyjna). Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia ww. planu miejscowego, wyznaczające również termin składania wniosków (do 27 maja 2020 r.) zostało zamieszczone w lokalnej prasie w dniu 5 maja 2020 r., zaś obwieszczenie o powyższym zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Turośń Kościelna w dniach od 4 do 27 maja 2020 r. Treść obwieszczenia została ponadto doręczona w dniu 5 maja 2020 r. sołtysowi Niewodnicy Kościelnej z prośbą o wywieszenie na tablicy ogłoszeń w tej miejscowości, jednakże w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego, że do takiego wywieszenia doszło. Następnie Wójt Gminy Turośń Kościelna (dalej: "Wójt") zawiadomił o powyższym odpowiednie organy (wdg. rozdzielnika, k. 14 akt planistycznych), rozpatrzył wnioski do planu miejscowego, które wpłynęły w terminie do dnia 27 maja 2020 r. (zarządzenie Wójta nr 28/2021 z dnia 23 marca 2021 r., k. 62-64 akt planistycznych), pozyskał wymagane prawem opinie i uzgodnienia (wykaz opinii k. 129-130 akt planistycznych; wykaz uzgodnień k. 143-144 akt planistycznych), a także zgodę Marszałka Województwa Podlaskiego na przeznaczenie w planie miejscowym na cele nieleśne 16,2671 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa poprzedzoną pozytywną opinią Podlaskiej Izby Rolniczej (k. 171-176 i 153 akt planistycznych).
Obwieszczeniem z dnia 11 października 2021 r. Wójt poinformował o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko (dalej: "Prognoza") oraz jego udostępnieniu na stronie internetowej w terminie od 18 października do 8 listopada 2021 r. oraz wyznaczył termin dyskusji publicznej na 4 listopada 2021 r. i termin składania uwag do dnia 22 listopada 2021 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone w prasie lokalnej dnia 11 października 2021 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Turośń Kościelna w dniach od 11 października do 22 listopada 2021 r.
Projekt planu miejscowego obejmował m.in. sąsiadujące ze sobą działki nr [...] i nr [...], stanowiące własność E.P. Działki te mają kształt podłużny (zbliżony do prostokąta) i położone są względem siebie równolegle. Ich fronty stanowią krótsze krawędzie przylegające do ul. [...] (łączna szerokość obu frontów wynosi 20 m). Dłuższa krawędź działki nr [...] graniczy z działkami o zabudowie mieszkaniowej lub pod taką zabudowę przeznaczonymi, zaś dłuższa krawędź działki nr [...]graniczy ze zwartym kompleksem leśnym. Około 2/3 powierzchni obu działek od strony ul. [...] włączono w projekcie planu do terenu oznaczonego symbolem [...]MN, stanowiącego zwarty kompleks zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony wzdłuż ul. [...], równoległej względem dłuższej krawędzi działki nr [...], a oddzielonej od tej krawędzi ww. zabudową. Kompleks leśny graniczący z działką nr [...] oznaczono symbolem [...]ZL, wydzielając jednocześnie z tego obszaru wzdłuż ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego, obszar oznaczony symbolem [...]MN, przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową.
W dniu 4 listopada 2021 r. miała miejsce dyskusja publiczna. Pismem z dnia 22 listopada 2021 r. (k. 244-245 akt planistycznych) anonimowi mieszkańcy wsi Niewodnica Kościelna wskazali, że dopuszczenie zabudowy na działkach nr [...] i [...] usankcjonuje bezprawne wylesienie oraz uniemożliwi przemieszczanie się większym zwierzętom takim jak łosie, sarny i dziki, z uwagi na odcięcie zabudowaniami poprzedniego szlaku migracji przy ul. [...]j (co spotkało się z aprobatą autorów pisma). Wskazano również, że brak jest możliwości zabudowy tych działek z uwagi na pobliską ścianę lasu oraz, że umożliwienie ich zabudowy zaburzy przebieg linii zabudowy.
Zarządzeniem nr 105/2021 z dnia 13 grudnia 2021 r. Wójt rozpatrzył uwagi zgłoszone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Wójt nie uwzględnił m.in. uwag dotyczących pozostawienia działek nr [...] i [...] jako wolnych od zabudowy, wskazując, że ustalenia projektu planu miejscowego są wynikiem kompromisu między wymogami ochrony środowiska, a oddolnymi potrzebami rozwoju, zaś zaproponowane rozwiązanie jest rezultatem intensywnych prac projektowych uwzględniających wyniki specjalistycznego opracowania pt.: "Waloryzacja i zróżnicowanie lasów w gminie Turośń Kościelna na obszarze objętym pracami zmierzającymi do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" autorstwa dr P.M. (dalej: "Waloryzacja") oraz przeprowadzonych konsultacji społecznych. Wójt wskazał również, że zostały zachowane niezbędne powiązania między terenami leśnymi zarówno wzdłuż ul. [...], jak i ul. [...], zaś takie rozwiązania gwarantują zrównoważony rozwój przez zachowanie balansu między ochroną środowiska, mieszkańcami obszaru, a potrzebami i oczekiwaniami właścicieli terenów objętych planem miejscowym.
Kolejnym zarządzeniem z dnia 10 lutego 2022 r. nr 9/2022 Wójt zmienił poprzednie zarządzenie nr 105/2021, uwzględniając uwagi dotyczące m.in. działek nr [...] i [...] wskazując, że pozostawienie ich wolnymi od zabudowy, z jednoczesną zmianą lokalizacji działek budowlanych położonych po przeciwnej stronie ul. [...] (na terenie [...]MN), umożliwi migrację zwierząt na tym terenie i swobodny dostęp do kompleksów leśnych [...]ZL i [...]ZL, co zapewni zachowanie balansu między ochroną środowiska, mieszkańcami tych terenów, a potrzebami i oczekiwaniami ich właścicieli.
Po dokonaniu ponownych uzgodnień projektu planu miejscowego (wykaz k. 284-285 akt planistycznych) oraz uzyskaniu zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, Wójt ponownie wyłożył projekt planu miejscowego do publicznego wglądu w zakresie wprowadzonych do niego zmian oraz udostępnił na stronie internetowej w terminie od 12 kwietnia do 2 maja 2022 r., a także wyznaczył termin dyskusji publicznej na 27 kwietnia 2022 r. i termin składania uwag do dnia 16 maja 2022 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone w prasie lokalnej dnia 5 kwietnia 2022 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Turośń Kościelna w dniach od 5 kwietnia do 16 maja 2022 r.
Zarządzeniem nr 47/2022 z dnia 20 maja 2022 r. Wójt rozpatrzył uwagi zgłoszone po ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, odmawiając uwzględnienia uwag zgłoszonych przez dwóch mieszkańców Niewodnicy Kościelnej (tj. M.Ł. i J.K.), wnioskujących o przywrócenia zapisów planu do wersji poprzedniej, w tym o likwidację korytarza dla zwierząt przebiegającego przez działki nr [...] i nr [...], stanowiącego w ich ocenie kilkumetrowy przesmyk nie stanowiący dla zwierząt schronienia przed intensywnie użytkowaną ul. [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że teren znajdujący się po przeciwnej stronie ul. [...] nie jest zadrzewiony. W ocenie Wójta pozostawienie ww. działek wolnych od zabudowy miało na celu połączenie terenów leśnych przedzielonych ul. [...] w celu umożliwienia migracji zwierzętom, zaś takie łączniki nie muszą przebiegać po terenach o zaawansowanej sukcesji leśnej, lecz może to być inny teren gwarantujący swobodne przemieszczanie. W tym przypadku takie tereny są położone naprzeciw siebie. Uprzedni projekt planu nie uwzględniał takiego połączenia, które w ocenie Wójta wydaje się być najbardziej optymalne, biorąc pod uwagę różne aspekty w odniesieniu do tego terenu.
Uchwałą z dnia 30 maja 2022 r. nr XXXIII/268/2022 Rada Gminy Turośń Kościelna, działając m.in. na mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2022, poz. 559; dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022, poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy obejmującego część wsi Niewodnica Kościelna "Północny Wschód" w rejonie ulic [...] i [...] (plan miejscowy). Część działek nr [...] i [...] od strony ul. [...] (na obszarze stanowiącym ponad 1/3 ich powierzchni) oznaczono na rysunku planu symbolem [...]ZP, zaś środkową ich część na obszarze około 1/3 ich powierzchni pozostawiono w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...]MN.
Wedle § 5 pkt 4 planu oznaczenie ZP przewidziano dla terenów zielni urządzonej, przez którą należy rozumieć tereny pokryte roślinnością, świadomie kształtowaną przez człowieka, przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, sportowe, estetyczne, o charakterze parkowym lub jako zieleń towarzysząca przy obiektach budowlanych (§ 3 pkt 20 planu miejscowego). Zgodnie z § 53 ust. 1 teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...]ZP przeznaczono pod zieleń urządzoną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (ust. 1), a ponadto uchwalono, że: ustalenia ogólne obowiązujące dla terenu, o którym mowa w ust. 1, zostały określone w Dziale II (ust. 2); ustalono następujące zasady zagospodarowania terenu, o którym mowa w ust. 1: (1) parametry i wskaźniki kształtowania zagospodarowania w granicach działki: (a) teren biologicznie czynny - minimum 80 %, z zachowaniem istniejącego drzewostanu, (b) obsługa komunikacyjna - istniejącymi dojazdami na dotychczasowych zasadach i drogami przyległymi; (2) ustalono lokalizację ciągów pieszych, kładek, pomostów, ścieżek rowerowych i miejsc do obserwacji przyrody przy zastosowaniu nawierzchni przepuszczalnych, (3) dopuszczono: (a) lokalizację terenowych urządzeń rekreacyjnych oraz sportowych, (b) lokalizację infrastruktury technicznej, (c) lokalizację elementów oznakowania i informacji (ust. 3); Dla terenów, o których mowa w ust. 1, ustalono stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu – 0 % (ust. 4). W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że z uwagi na konieczność zachowania powiązań przyrodniczych, zapewniających migrację zwierząt na obszarze planu, nie jest wskazane zawężanie przewidzianych korytarzy i połączeń. We wskazanym kwartale stanowiącym obecnie tereny leśne umożliwiono przeznaczenie części działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w taki sposób, aby nie zaburzyć istniejących powiązań pomiędzy lasem występującym po obu stronach ul. [...], a jednocześnie umożliwić wprowadzenie ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze.
Skargę na uchwałę rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 30 maja 2022 r. nr XXXIII/268/2022 w części dotyczącej jednostki planistycznej 5.30ZP, wniósł do sądu administracyjnego E.P., wnosząc o uchylenie planu miejscowego w zakresie ww. jednostki i przyłączenia jej do zwartego obszaru [...]MN, a więc powrotu do pierwotnych ustaleń planu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że od czterdziestu lat jest właścicielem działek nr [...] i nr [...], których łączna powierzchnia stanowi około 9900 m2, z czego obszar 6870 m2 stanowią użytki rolne RVI zaś obszar 3030 m2 użytki leśne. Skarżący wskazał, że czerpie korzyści z obu ww. działek płynące z możliwości uprawiania ziemi oraz korzystania z zasobów leśnych. W ocenie skarżącego obszar działek od strony ul. [...] (użytkowany rolniczo) spełnia warunki do zabudowy mieszkaniowej. Skarżący wskazał również, że nie dotarła do niego informacja o procedowaniu planu miejscowego, w szczególności, że nie zauważył on, aby przedmiotowe ogłoszenie było wywieszone na tablicy informacyjnej zlokalizowanej na jego działce; żaden z sąsiadów również nie przekazał mu takiej informacji. O uchwaleniu planu miejscowego dowiedział się zaś dnia 20 sierpnia 2023 r. W jego ocenie zmiana przeznaczenia części działek nastąpiła wskutek presji społeczności lokalnej wywieranej na organie planistycznym, bez możliwości zaprezentowania stanowiska skarżącego w tym zakresie. Skarżący zakwestionował zasadność wydzielenia części jego działek pod szlak migracyjny zwierząt, wskazując, że nigdy nie pojawiają się one na jego nieruchomości, lecz przekraczają ul. [...] w odległości około 150-200 m na północny wschód, w miejscu gdzie występuje zalesienie po obu jej stronach. Dodatkowo podał, że ze względu na rozwijającą się zabudowę terenów położonych na południe od jego działek, zwierzęta przebywają w zwartych kompleksach leśnych położonych na północ i północny wschód od jego nieruchomości. Położony zaś na południe zagajnik ([...]ZL), z którym połączenie ma zapewniać korytarz przebiegający przez obszar [...]ZP, służy w ocenie skarżącego spacerowiczom i zwierzętom domowym. Na umotywowanie swojej argumentacji skarżący powołał twierdzenia podnoszone w toku procedury planistycznej przez mieszkańców miejscowości, którzy zgłaszali niezasadność utworzenia tego korytarza.
Skarżący zwrócił również uwagę na dysproporcję w przeznaczeniu 17,7494 ha gruntów leśnych pod zabudowę (oznaczającą likwidację naturalnych siedlisk), przy jednoczesnym pozostawieniu zagajników, do których tworzy się niepotrzebne przejścia na gruntach rolnych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przy sporządzaniu planu miejscowego przez niedochowanie zasady sporządzania planów miejscowych przy informowaniu i z udziałem społeczeństwa, a także naruszenie zasady proporcjonalności przez wprowadzenie zakazu zabudowy części jego działek na rzecz utworzenia zbędnego korytarza migracyjnego, wskutek uwzględnienia nieracjonalnego głosu społeczeństwa, przy jednoczesnym pominięciu specjalistycznych opracowań, stanowiących podstawę opracowania pierwotnej wersji planu miejscowego. W ocenie skarżącego takie działanie świadczy o naruszeniu jego prawa własności wynikającego z art. 64 pkt 3 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W pierwszej kolejności organ wskazał, że procedurę planistyczną przeprowadził w sposób prawidłowy, w tym zamieszczając ogłoszenia i obwieszczenia w rasie lokalnej, na tablicach ogłoszeń oraz w BIP. Ze względu zaś na liczne zainteresowanie mieszkańców, którzy uczestniczyli w dyskusjach publicznych i składali uwagi do projektu planu, organ stwierdził, że informacja o prowadzonych pracach planistycznych dotarła do szerokiego grona osób zainteresowanych. W dalszej części organ przyznał, ze w pierwotnym kształcie planu działki skarżącego były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednakże na skutek uwag mieszkańców w zakresie wyznaczenia niewystarczających połączeń kompleksów leśnych zlokalizowanych po obu stronach ul. [...], organ zdecydował o zmianie ich przeznaczenia. W dalszej części uzasadnienia organ powtórzył argumentację przemawiającą za ww. zmianą, którą zawarł w zarządzeniach dotyczących rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu oraz odniósł się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Turośń Kościelna uchwalonego uchwałą Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 4 lutego 2000 r. nr XVIII/89/2000 zmienionego uchwałami tego organu z dnia 4 lipca 200 r. nr XXV/18/200 i z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr XXXIV/267/2018 (dalej: "Studium"), konkludując, że plan miejscowy jest z nimi zgodny.
Pismem z dnia 24 października 2023 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z materiału zamieszczonego na dołączonej do pisma płcie CD na okoliczność stanu terenu dotyczącego sprawy, kserokopii orzeczenia o niepełnosprawności oraz kserokopii decyzji z dnia 9 stycznia 2006 r. w sprawie zmiany kwalifikacji gruntów na działkach skarżącego.
Kolejnym pismem z dnia 7 listopada 2023 r. skarżący odniósł się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, w szczególności podkreślił, że żadna z informacji o terminie publicznego wyłożenia projektu planu do niego nie dotarła. Skarżący podniósł również, że legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy z dnia 9 stycznia 2012 r. dotyczącą obu ww. działek oraz, że 19 marca 2012 r. wystąpił on do Starosty Białostockiego z zamiarem wykonania budynku gospodarczego, zaś organ ten nie wniósł sprzeciwu. W 2013 r. na działkach została wybudowana wiata, a obie ww. inwestycje służą gospodarowaniu na działce zagrodowej, na której znajduje się ponadto sad i szklarnia do uprawy warzyw ekologicznych. Skarżący podkreślił, że stan zagospodarowania ww. działek nie został wzięty pod uwagę podczas prac planistycznych co przeczy twierdzeniom organu, że przeznaczenia poszczególnych terenów dokonano w oparciu o analizy stanu istniejącego na gruncie, potrzeby inwestycyjne i kierunki wyznaczone w Studium.
W trakcie rozprawy w dniu 14 grudnia 2023 r. skarżący poparł skargę. Wskazał, że pozbawiono go około 60% powierzchni działki rolnej i z tej części nie będzie mógł uzyskiwać żadnych przychodów. O tym zaś, jakie ma być nowe przeznaczenie działki dowiedział się w połowie sierpnia, po wizycie jego córki w Urzędzie Gminy Turośń Kościelna. Następnie skarżący udał się do przewodniczącego Stowarzyszenia Przyjaciół Niewodnicy, który wskazał mu, że przejściem utworzonym na jego działkach zwierzyna nie przejdzie, ponieważ znajduje się ono za blisko zabudowy. Przejście powinno mieć szerokość około 80-200 m, zaś obie działki skarżącego mają łączną szerokość 20 metrów. Na pytanie Sądu, po okazaniu rysunku planu skarżący wyjaśnił, że po drugiej stronie ul. [...] na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny. Skarżący wskazał, że dojeżdża do części siedliskowej (zlokalizowanej przy ul. [...]) przez fragment przeznaczony pod przejście dla zwierząt od strony ul. [...]. W tej części jest zlokalizowana infrastruktura - kanalizacja oraz wodociąg. Pełnomocnik skarżącego poparła skargę. Wskazała, że przy nieruchomości ojca znajduje się tablica ogłoszeniowa, która została postawiona na skutek inicjatywy skarżącego. Stała ona już przed uchwaleniem planu. Na tej tablicy zamieszczane są różne informacje lokalne, ale nie było informacji o planie miejscowym. Pełnomocnik wskazała na negatywne nastawienie Wójta do Skarżącego.
Sąd postanowił odroczyć rozprawę i wyznaczyć na dzień
25 stycznia 2024 r., na który to termin został wezwany do osobistego stawiennictwa przedstawiciel organu oraz zobowiązał organ do przedłożenia tekstu i rysunku Studium w terminie 7 dni oraz do wyjaśnienia powodów wprowadzenia w planie miejscowym poszczególnych korytarzy migracyjnych dla zwierząt, w szczególności wskazania, czy taki korytarz został wprowadzony pomiędzy terenami leśnymi [...] ZL i [...] ZL.
W odpowiedzi na ww. wezwanie organ pismem z dnia 19 grudnia 2023 r. złożył do akt Studium oraz wyjaśnił, że obszar leśny zlokalizowany między ul. [...] [...], jeszcze przed uchwaleniem planu został przedzielony obszarami rolnymi lub budowlanymi na trzy tereny leśne (obecnie oznaczone symbolami: [...]ZL, [...]ZL i [...]ZL). Konieczne zatem było zapewnienie połączenia tych obszarów z dużym kompleksem leśnym zlokalizowanym po przeciwnej stronie ul. [...] ([...]ZL). Dwa łączniki zostały przewidziane na etapie pierwszego publicznego wyłożenia planu, zaś trzeci został wprowadzony na skutek uwzględnienia wniesionych w tym względzie uwag mieszkańców, zaś jego nieuwzględnienie spowodowałoby odcięcie dużego terenu leśnego ([...]ZL) od obszaru [...]ZL. Organ wskazał, że łączniki kompleksów leśnych [...]ZL z [...]ZL i [...]ZL z [...]ZL w najwęższych miejscach mają szerokość 20 m i nie są położone na wprost, lecz są względem siebie przesunięte. Organ podkreślił ponadto, że opisane łączniki wpisują się we wnioski wynikające z Waloryzacji, sporządzonej na potrzeby planu miejscowego. Dokumentu tego nie przedłożono do akt.
W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2024 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że nie dokonano inwentaryzacji na gruncie i przerwano proces zagospodarowania działki zagrodowej, pozbawiono go dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej, w tym dostępu do jedynej drogi dojazdowej od strony ul. [...]. Skarżący poddał także w wątpliwość konieczność i zasadność tworzenia wąskich korytarzy migracyjnych na obszarze objętym planem. W końcowej części pisma doprecyzował swój wniosek, wnosząc o uchylenie planu miejscowego w części dotyczącej jego działek o nr [...] i [...], a tym samym o powrócenie do stanu istniejącego na gruncie przed przystąpieniem do opracowania planu.
W toku rozprawy w dniu 25 stycznia 2024 r. pełnomocnik organu podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę oraz zaskarżonej uchwale oraz wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że mieszkańcy zostali powiadomieni o procedurze planistycznej w sposób zwyczajowo przyjęty oraz, że być może są jakieś dokumenty o wywieszeniu na tablicy ogłoszeń informacji o procedurze planistycznej. Po konsultacji z planistą, pełnomocnik organu wskazał, że zamysłem organu było wykupienie części nieruchomości skarżącego przeznaczonej pod zieleń urządzoną i zrealizowanie jej przez gminę. Zamieszczenie informacji o procedurze planistycznej w sposób zwyczajowo przyjęty nastąpiło przez umieszczenie ogłoszeń na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy – na co jest potwierdzenie w aktach, a także przez wysłanie ogłoszeń sołtysom, celem rozwieszenia na słupach ogłoszeń w miejscowościach objętych planem, ale nie ma potwierdzenia zrealizowania tej czynności przez sołtysów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest legalność uchwały Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 30 maja 2022 r. nr XXXIII/268/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy obejmującego część wsi Niewodnica Kościelna "Północny Wschód" w rejonie ulic Dąbrowskiego i Trakt Napoleoński. Plan ten został zaskarżony przez E.P. w zakresie w jakim przeznacza on część jego działek o nr [...] i nr [...] położonych od strony ul. [...], pod zieleń urządzoną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Teren ten został oznaczony w planie symbolem [...]ZP, zaś szczegółowe zasady zagospodarowania tego obszaru wyznacza § 53 planu miejscowego. Zgodnie z § 3 pkt 20 planu przez zieleń urządzoną należy rozumieć tereny pokryte roślinnością świadomie kształtowaną przez człowieka, przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, sportowe, estetyczne, o charakterze parkowym lub jako zieleń towarzysząca przy obiektach budowlanych; natomiast przez obiekty i urządzenia towarzyszące rozumie się urządzenia i obiekty budowlane, ściśle związane z prawidłowym funkcjonowaniem terenu, w tym: garaże, budynki gospodarcze, dojścia i dojazdy, parkingi – zgodnie z § 3 pkt 8 planu.
Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Obowiązkiem sądu było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a w konsekwencji, czy posiada on legitymację czynną do wniesienia skargi.
Interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (por. m.in. wyroki NSA: z 28 września 2006 r., II OSK 936/06; z 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07; z 26 września 2008 r., II OSK 312/08, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r., IV SA/Wa 2036/05 - opublikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Właścicielowi przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost art. 140 i 233 kodeksu cywilnego, stanowiące źródło interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., II SA/Po 73/13, CBOSA).
Dokonana zaś przez sąd analiza wykazała, że skarżący, będący właścicielem działek położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, posiada legitymację skargową w sprawie, a związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacja prawną skarżącego jest niewątpliwy. Ustalenia planu miejscowego istotnie kształtują sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności nieruchomości, a co więcej wprowadzają wobec jego nieruchomości istotne ograniczenia w sposobie korzystania z nich, a zatem mają bezpośredni wpływ na jego uprawnienia i obowiązki. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, który ogranicza się jedynie do tych postanowień planu miejscowego, które kształtują zakres wykonywanych przez niego praw podmiotowych. Przepisem takim jest przede wszystkim § 53 planu miejscowego, regulujący zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem 5.30ZP, obejmującego część działek skarżącego.
Zgodnie z art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Obecna treść art. 101 u.s.g. nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia, wobec tego skargę na uchwałę podjętą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można wnieść w każdym czasie.
Spełniono zatem wymogi formalne skargi, co otwiera możliwość dokonania sądowego rozstrzygnięcia merytorycznego.
Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: przesłankę materialnoprawną, którą należy wiązać z dochowaniem zasad sporządzania aktu planistycznego, (które to zasady powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej), a więc z merytoryczną zawartością ustaleń tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), a także standardów dokumentacji planistycznej; oraz przesłankę formalnoprawną, z którą wiąże się zachowanie procedury (trybu) sporządzenia planu i właściwości organu oraz która odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.
Podkreślić przy tym należy, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi bowiem zostać ocenione jako istotne. O istotności naruszenia decyduje zaś jego wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego, bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jak trafnie wskazał zaś NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 1597/19, CBOSA): istotne naruszenie to takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy zaś traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 1597/19, CBOSA).
Dokonana przez sąd analiza akt planistycznych wykazała, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, polegającego na niedostatecznym zawiadomieniu społeczności lokalnej o procedurze planistycznej, wobec pominięcia przez organ ogłoszenia o powyższym w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości objętej tą procedurą (tj. w Niewodnicy Kościelnej), co pozbawiło skarżącego możliwości wniesienia uwag do projektu planu, który na skutek uwzględnienia przez organ innych uwag został zmieniony w zakresie obejmującym część działek skarżącego, w sposób, który uniemożliwia mu wykonywanie praw podmiotowych wynikających z istoty prawa własności.
Jak stanowił art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w dacie podjęcia uchwały intencyjnej: Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W taki sam sposób ogłasza się o każdym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu na wnoszenie uwag dotyczących tego projektu, zarówno po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień z właściwymi organami (o czym stanowi art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p.), jak i na skutek dokonania w projekcie planu koniecznych zmian, stwierdzonych przez radę gminy, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu (o czy stanowi art. 19 ust. 1 u.p.z.p.). W toku procedury planistycznej, tj. dnia 24 czerwca 2020 r., miała miejsce nowelizacja u.p.z.p., która obok ww. form ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wprowadziła dodatkowo obowiązek udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) na stronie podmiotowej organu planistycznego. Nowelizacja ta miała również zastosowanie w przedmiotowej sprawie (na mocy art. 85 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19; Dz.U. 2020 r., poz. 1086).
Z akt sprawy wynika, że ogłoszenie o podjęciu przez organ uchwały intencyjnej zostało zamieszczone w prasie lokalnej, a obwieszczenie o powyższym wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Turośń Kościelna. Treść obwieszczenia została ponadto doręczona w dniu 5 maja 2020 r. sołtysowi Niewodnicy Kościelnej z prośbą o wywieszenie na tablicy ogłoszeń w tej miejscowości, jednakże w aktach planistycznych brak jest dokumentu potwierdzającego, że do takiego wywieszenia doszło. Z kolei o każdorazowej zmianie projektu planu miejscowego informowano wyłącznie w prasie lokalnej oraz przez obwieszczenia wywieszane na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Turośń Kościelna. Wedle oświadczenia pełnomocnika organu, złożonego podczas rozprawy dnia 25 stycznia 2024 r. organ udostępniał informacje na stronie BIP (co wiadomo również sądowi z urzędu), zaś powiadomienie mieszkańców o procedurze planistycznej w sposób zwyczajowo przyjęty następowało przez wywieszanie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Turośń Kościelna, a także przez wysłanie ogłoszeń sołtysom, celem rozwieszenia na słupach ogłoszeń w miejscowościach objętych planem, jednakże nie ma potwierdzenia zrealizowania tej czynności przez sołtysów. Sąd zauważa przy tym, że akta sprawy nie zawierają dowodów doręczenia sołtysowi Niewodnicy Kościelnej obwieszczeń o każdorazowym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, z prośbą o ich rozwieszenie w tej miejscowości.
Wobec faktu, że akta planistyczne nie zawierają żadnego dowodu poświadczającego, że na terenie Niewodnicy Kościelnej wywieszane były ogłoszenia informujące o trwających pracach planistycznych, uznać należy, że jej społeczność nie została poinformowana o powyższym w sposób zwyczajowo przyjęty, (którym to sposobem z reguły jest wywieszanie ogłoszeń na terenie miejscowości). Świadczy to, zdaniem sądu, o niedochowaniu przez organ procedury planistycznej unormowanej w art. 17 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p, przez zaniechanie ogłoszenia o podjęciu uchwały intencyjnej oraz o każdorazowym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W ocenie sądu nie można, na gruncie niniejszej sprawy, utożsamiać wywieszania obwieszczeń o powyższym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Turośń Kościelna, z ww. formą powiadamiania lokalnej społeczności o pracach planistycznych, bowiem wedle brzmienia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obwieszczenie stanowi odrębną formę dokonywania ogłoszeń od zawiadomienia lokalnej społeczności w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jakkolwiek przepis powyższy nie precyzuje ww. formy powiadamiania, jednakże za celowe uznać należy wszelkiego rodzaju komunikaty wywieszone publicznie na terenie miejscowości objętej pracami planistycznymi, z którymi każdy mógłby się swobodnie zapoznać. Takie działanie jest szczególnie uzasadnione w przypadku planów miejscowych sporządzanych dla miejscowości, w których organy gminy nie mają swojej siedziby. Faktem jest, że niekiedy obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy może zostać uznane równocześnie za sposób zwyczajowego informowania lokalnej społeczności o trwających pracach planistycznych, jednakże takie przypadki zawsze należy rozpatrywać indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, zaś w praktyce dotyczą one z reguły prac planistycznych obejmujących obszar miejscowości stanowiącej siedzibę organów gminy. Jak trafnie zaś wskazuje się, w wypracowanym w tej kwestii orzecznictwie, obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomień należy dokonać w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Nie jest zatem wystarczające dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy (por. m.in. wyrok NSA z 20 marca 2014 r., sygn. II OSK 2578/12, CBOSA).
Jak wyżej wskazano, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi wyłącznie istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Z tego też względu rozważyć należy, czy zaniechanie ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości (tj. w Niewodnicy Kościelnej) o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o każdorazowym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, kwalifikować należy w sprawie jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd ma na względzie, że w orzecznictwie wyrażano poglądy co do tego, że w sytuacji, gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie urzędu, to można przyjąć, że brak wywieszenia informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na tablicy ogłoszeń w danej miejscowości, nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08, CBOSA); jednakże, (jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 25 września 2020 r., II OSK 1076/20, CBOSA), oceny tego rodzaju kwestii zawsze należy dokonywać w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, będącej przedmiotem osądu.
W kontrolowanej sprawie zaniechano dokonania ogłoszeń w miejscowości, która oddalona jest o około 9 km od miejscowości stanowiącej siedzibę organów gminy. Co więcej, prace planistyczne obejmowały wyłącznie obszar położony w całości w granicach administracyjnych tejże właśnie miejscowości. Wywieszenie obwieszczenia na terenie Niewodnicy Kościelnej, w miejscach, w których zwyczajowo ogłoszenia takie są zamieszczane, dawałoby w tym przypadku największą rękojmię realnego, a przy tym szybkiego i skutecznego poinformowania mieszkańców tej miejscowości o trwających pracach planistycznych, a tym samym umożliwiłoby im zapoznanie się z projektem planu miejscowego w terminach umożliwiających zgłoszenie ewentualnych wniosków i uwag, a także wzięcie udziału w dyskusjach publicznych nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Z pewnością na skutek zaniechania dokonania ww. czynności informacyjnych, z możliwości udziału w pracach planistycznych został wykluczony skarżący, który jest osobą starszą i niepełnosprawną w stopniu znacznym (k. 103). Został on pozbawiony szansy zajęcia stanowiska w kwestii zmiany przeznaczenia planistycznego części należących do niego działek nr [...] i nr [...], do którego doszło w toku prac planistycznych. Zmiana ta miała zaś na tyle istotny skutek, że wykluczyła możliwość kontynuowania dotychczasowego rolniczego użytkowania części tych działek, a co więcej całkowicie pozbawiła skarżącego możliwości ich zagospodarowania, godząc w istotę przysługującego mu prawa własności.
W ocenie sądu, okoliczności sprawy w jakich doszło do zmiany przeznaczenia planistycznego części działek skarżącego, świadczą o nadużyciu przez organ władztwa planistycznego (o czym będzie mowa niżej). Natomiast umożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w procedurze planistycznej, mogło skutkować innym przeznaczeniem części jego działek w finalnie uchwalonym planie miejscowym, ze względu na podnoszone przez niego w toku postępowania sądowego okoliczności, których zaprezentowania w trakcie prac planistycznych nie miał on możliwości. Charakter zarzutów zgłaszanych przez skarżącego jest w ocenie sądu na tyle istotny, że kwestie w nich zawarte mogły być przedmiotem wniosków i uwag do planu, być poruszone w publicznej dyskusji nad projektem planu, a nawet poddane pod szczegółowe zaopiniowanie właściwym organom. Dostrzeżone przez sąd uchybienie proceduralne nie ma zatem charakteru wyłącznie hipotetycznego, a jego skutkiem jest pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w procedurze planistycznej, która zakończyła się (w odniesieniu do skarżącego) uchwaleniem planu miejscowego z naruszeniem zasady proporcjonalności, świadczącym o przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m.in. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Owo uprawnienie planistyczne gminy, zwane również "władztwem planistycznym", nie oznacza jednak pełnej swobody w ustalaniu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania poszczególnych obszarów gminy. Brzmienie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. obliguje bowiem organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szeregu równorzędnych wartości, m.in.: wymagań ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawa własności (pkt 7), potrzeb interesu publicznego (pkt 8), czy zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pkt 11). Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i do zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, o czym stanowi art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W orzecznictwie podkreśla się, że poza regulacjami ustawodawstwa, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego, muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA: z 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17 - CBOSA), a także unormowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa.
Zauważyć wypada, że jakkolwiek prawo własności nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym, to korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności (np. art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo (np. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności). Takie ograniczenie prawa własności na gruncie u.p.z.p., zawiera art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ustalenia planu miejscowego zawsze (lecz w różnym stopniu) wkraczają w sferę praw podmiotowych właścicieli nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że planistyczne kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczeniem wykonywania tego prawa, powinno być należycie uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego - w tym w granicach chronionych konstytucyjnie wartości.
Szczególnie istotne jest w tym względzie dochowanie wymogu proporcjonalności, zwanego również zakazem nadmiernej ingerencji. Wyraża się on w konieczności zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (w tym przypadku prawa własności), a zamierzonym celem danej regulacji prawnej (w szczególności jej pozytywnym efektem) i oznacza konieczność wyważenia dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja nie jest możliwa. Wymóg ten zawarty jest w treści wspomnianego uprzednio art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że: ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Skoro zatem granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności, to ingerencja w sferę prawa własności do nieruchomości musi zawsze pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że przy uchwalaniu planu miejscowego najczęściej zachodzi konieczność wyważenia interesu prywatnego i interesu publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów tych interesów. Brzmienie u.p.z.p. (w szczególności cytowany wyżej art. 1 ust. 2) jednoznacznie wskazuje przy tym, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w u.p.z.p. opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki, a tym samym rodzą konieczność rozważnego ich wyważenia. Dopuszczalna jest zatem tylko taka ingerencja przez organ planistyczny w uprawnienia właścicielskie, która mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Władztwo to w żadnym wypadku nie może być nadużywane i niezależnie od legalności działań organu, jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień planistycznych. Przekroczenie tych uprawnień przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi zaś o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z takim naruszeniem władztwa planistycznego mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie sądu ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości skarżącego, nie pozostaje w racjonalnej, odpowiednio wyważonej proporcji do wskazanych celów ujętych w miejscowym planie, a przede wszystkim nie wykazano tego w sposób czytelny i jasny. W orzecznictwie przyjmuje się, że badanie czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. m.in. wyroki NSA :z 30 października 2014 r. II OSK 922/13; 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia - CBOSA).
Przypomnieć wypada, że skarżącego pozbawiono nie tylko możliwości kontynuowania dotychczasowego rolniczego użytkowania części jego działek, ale na skutek ich przeznaczenia pod teren zieleni urządzonej, pozbawiono go zupełnie możliwości jakiegokolwiek ich zagospodarowania, a docelowo również prawa własności (vide: oświadczenie pełnomocnika organu złożone na rozprawie). Tak szeroka ingerencja w prawo własności wymagałby rzeczowego i należycie umotywowanego uzasadnienia merytorycznego, popartego fachowymi analizami, dokumentami oraz opracowaniami, których w niniejszej sprawie brak. W uzasadnieniu podjętej uchwały organ wyjaśnił jedynie, że zmiana projektu planu polegająca m.in. na pozostawieniu części działek nr [...] i [...] jako wolnych od zabudowy, miała na celu uzyskanie połączenia terenów lasów przedzielonych ul. [...] i nastąpiła po uwzględnieniu uwagi mieszkańców w zakresie dodatkowych połączeń terenów leśnych (tj. obszaru [...]ZL z obszarem [...]ZL), w celu umożliwienia migracji zwierząt na tym terenie i swobodnego dostępu do kompleksów leśnych. Dalej podano, że poprzedni projekt planu nie uwzględniał takiego połączenia, zaś przedmiotowe rozwiązanie "(...) wydaje się być najbardziej optymalne biorąc pod uwagę podnoszone różne aspekty w odniesieniu do tego terenu." (ad. pkt 34 uzasadnienia zaskarżonej uchwały). Identyczne uzasadnienie podano jako motywy odmowy uwzględnienia zgłoszonych do planu uwag dotyczących przywrócenia poprzedniej wersji zapisów planu dot. m.in. części ww. działek skarżącego (pkt 7 zarządzenia Wójta nr 47/2022; k. 389 akt planistycznych); zaś w motywach uwzględnienia uwag postulujących pozostawienie wolnych od zabudowy części ww. działek skarżącego, poza celowością takiego rozwiązania (tj. w celu umożliwienia migracji zwierząt i swobodnego dostępu do kompleksów leśnych) wskazano, że: "Uwzględnienie uwag zapewni zachowanie balansu pomiędzy ochroną środowiska, mieszkańcami tych terenów, a potrzebami i oczekiwaniami właścicieli tych terenów." (pkt 17 zarządzenia Wójta nr 9/2022; k. 262 akt planistycznych). Co ciekawe, podobna argumentacja została przytoczona przez organ w motywach początkowego braku uwzględnienia przedmiotowych uwag, w którym to miejscu organ stał na stanowisku, że nie jest zasadne m.in. pozostawienie części działek skarżącego jako wolnych od zabudowy (w celu utworzenia korytarza migracyjnego), bowiem: "(...) zostały zachowane niezbędne powiązania pomiędzy terenami leśnymi wzdłuż ul. [...], jak i ul. [...] oraz [...]. Takie rozwiązania gwarantują zrównoważony rozwój na tym obszarze poprzez zachowanie balansu pomiędzy ochroną środowiska, mieszkańcami tych terenów, a potrzebami i oczekiwaniami właścicieli tych terenów." (pkt 17 zarządzenia Wójta nr 105/2021; k. 253 akt planistycznych). Finalnie nie wiadomo zatem, które z rozwiązań faktycznie ów balans zapewni.
Z wyżej przywołanej argumentacji organu nie wynika również, na jakiej podstawie merytorycznej organ, w ciągu dwóch miesięcy, zmienił swoje stanowisko w kwestii konieczności utworzenia korytarza migracyjnego w miejscu położenia działek skarżącego, podczas gdy w wyniku trwających kilka lat prac projektowych zaproponował w tym samym miejscu zabudowę mieszkaniową. Wprowadzoną zmianę organ podsumował jedynie enigmatyczną uwagą o rozwiązaniu najbardziej optymalnym "(...) biorąc pod uwagę podnoszone różne aspekty w odniesieniu do tego terenu". Z jakich zaś względów owa zmiana jest najbardziej optymalną oraz jakie konkretnie aspekty organ wziął pod uwagę ją wprowadzając, a przede wszystkim, jaka merytoryczna argumentacja za nią przemawiała – tego organ nie wyjaśnił. Nie umotywował również dlaczego konieczne było przeznaczenie części działek skarżącego pod teren zieleni urządzonej i z jakich względów ewentualny korytarz migracyjny nie mógłby przebiegać przez teren użytkowany rolniczo. Wszak z powyżej cytowanych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, organy gminy obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów.
Sąd zauważa przy tym, że za zaskarżonym rozwiązaniem planistycznym nie przemawia również wprost dokumentacja planistyczna. Przede wszystkim z treści Prognozy - a więc dokumentu specjalistycznego, który w najszerszy i najbardziej kompletny sposób wykorzystuje dostępne źródła, opracowania i dokumenty (ich wykaz umieszczono na str. 30 tego opracowania) - nie wynika: po pierwsze aby sporne części działek skarżącego stanowiły miejsce, w którym zwierzęta migrują między obszarami leśnymi; po drugie aby miejsce to było najbardziej dogodnym zwierzętom łącznikiem terenów leśnych położonych po obu stronach ul. [...], tym bardziej wobec bliskiego sąsiedztwa zwartej zabudowy mieszkaniowej; po trzecie, aby korytarz migracyjny musiał przebiegać przez tereny zielni urządzonej, a nie np. przez tereny użytkowane rolniczo.
Sąd dokonał analizy treści tego dokumentu, stwierdzając, że jakkolwiek w jego początkowej części wskazano, że istniejące lokalne i ponadlokalne powiązania ekologiczne, których funkcjonowanie może zostać zakłócone, stanowi jeden z istotnych problemów ochrony środowiska istotny z punktu widzenia realizacji planu miejscowego, to w końcowej jego części, zawierającej proponowane rozwiązania ograniczające potencjalne negatywne oddziaływanie na środowisko przyrodnicze, jako jedno z nich wymieniono: kształtowanie zagospodarowania w sposób umożliwiający migrację drobnej fauny, szczególnie na terenach krajobrazu otwartego poprzez m.in. stosowanie punktowego fundamentowania. Zalecenie to zostało inkorporowane do zapisów planu miejscowego w § 7 pkt 1 lit. d, stanowiącym, że w celu ochrony i prawidłowego funkcjonowania środowiska przyrodniczego ustala się: m.in. kształtowanie zagospodarowania w sposób umożliwiający migrację drobnej fauny, szczególnie na terenach krajobrazu otwartego, poprzez m.in. zastosowanie ogrodzeń o punktowym fundamentowaniu i sitaki. Zalecenie powyższe nie odnosi się do kwestii migracji większych zwierząt. Przejawem zaś uwzględnienia tej kwestii w zapisach planu miejscowego jest zakaz ogradzania terenów wyszczególnionych w planie, w tym terenu [...]ZP, za wyjątkiem ogrodzeń graniczących z terenami przeznaczonymi pod zabudowę (§ 7 pkt 3 lit. c). Zagadnienie występowania zwierząt na obszarze planu miejscowego poruszono na str. 16 Prognozy, gdzie stwierdzono, że: "Tereny leśne i zadrzewione stanowią ważne ostoje ornitofauny, sprzyjają występowaniu drobnej zwierzyny, takiej jak gryzonie i zające, a także większych ssaków. Obszary te stanowią miejsce schronień, gniazdowania i przemieszczania się różnorodnych grup zwierząt. Cechy takie posiada znaczna część obszaru planu pokryta zbiorowiskami naturalnymi i półnaturalnymi." W pkt. o tytule: Występowanie chronionych gatunków roślin i zwierząt stwierdzono natomiast, że: w obszarze opracowania występują tereny posiadające korzystne cechy siedliskowe niektórych gatunków i mogą być okresowo przez nie zasiedlane, zaś ich ochrona gatunkowa w planie miejscowym realizowana będzie przez inne niż inwestycyjne przeznaczenie wytypowanych obszarów (str. 19 Prognozy).
Ani z treści tego dokumentu, ani z dokumentacji planistycznej, ani też z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika jednak, aby w pobliżu działek skarżącego występowały obszary o korzystnych cechach siedliskowych poszczególnych gatunków większych zwierząt, co uprawdopodobniałoby możliwość migracji tych zwierząt przez teren jego działek. Co więcej na str. 11 Prognozy wskazano, że: "Najistotniejsze oddziaływania [na środowisko] związane będą z realizacją zabudowy na terenach leśnych – wycinką drzew, zniszczeniem runa i znacznym zmniejszeniem atrakcyjności jako miejsce przebywania dziko występujących zwierząt." Skoro zatem w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego, na dotychczasowym obszarze leśnym, ma powstać zabudowa mieszkaniowa, zgodnie z ww. zapisem, spowodowuje ona zmniejszenie prawdopodobieństwa przebywania w pobliżu dziko występujących zwierząt. Okoliczność ta nie była jednak rozważana przez organ, który – jak się wydaje – w ogóle nie dokonał merytorycznej analizy celowości oraz zasadności wprowadzonego ograniczenia. Końcowo w tej kwestii sąd zauważa, że na potrzeby prac planistycznych zlecono sporządzenie specjalistycznego opracowania, tj. Waloryzacji, który to dokument został wymieniony jako jedna z podstaw opracowania Prognozy, oraz na który powołał się organ odmawiając początkowo uwzględnienia uwag mieszkańców dot. m.in. pozostawienia części działek skarżącego jako wolnych od zabudowy. Z treści Prognozy wynika, że w dokumencie tym dokonano m.in. inwentaryzacji leśnych siedlisk przyrodniczych (str. 19-20 Prognozy). Dokumentu tego nie dołączono jednak do akt sprawy, a zatem nie wiadomo, czy zawiera on ustalenia przydatne do rozstrzygnięcia kwestii stanowiącej przedmiot zaskarżenia.
Wielokrotnie podkreślano na etapie prac planistycznych, że ustalenia planu miejscowego są wynikiem kompromisu pomiędzy wymogami ochrony środowiska, a oddolnymi potrzebami rozwoju. Tymczasem w sprawie doszło do sytuacji, w której na zwartym obszarze leśnym położonym wzdłuż ul. [...], wprowadzono zabudowę mieszkaniową, lokalizując ją w trzech zwartych ciągach wzdłuż tej ulicy – obszary [...]MN, [...]MN oraz [...]MN. Rozwiązanie to odcięło większy obszar leśny ([...]ZL) od położonych po drugiej stronie ul. [...] mniejszych skupisk leśnych ([...]ZL, [...]ZL i [...]ZL), powstałych w wyniku fragmentaryzacji zwartego uprzednio obszaru leśnego, spowodowanej postępującą zabudową mieszkaniową, którą usankcjonował plan miejscowy. Wskutek takiego działania zaistniała potrzeba poszukiwania powiązań między obszarami leśnymi położonymi po obu stronach ul. [...].
W ocenie sądu o utworzeniu takiego powiązania na terenie działek skarżącego przez radykalną zmianę części ich planistycznego przeznaczenia, organ zdecydował arbitralnie, bez uprzedniego rozważenia innych, mniej ingerujących w konstytucyjnie chronione prawo własności, możliwości wprowadzenia takich powiązań, np. kosztem zmniejszenia obszarów zabudowy mieszkaniowej wprowadzonej na dotychczasowych terenach leśnych położonych wzdłuż ul. [...], (część tych terenów albo jeszcze w ogóle nie została zabudowana - [...]MN, albo zabudowa na nich dopiero się rozwija - [...]MN, [...]MN). Finalnie zatem skarżącego pozbawiono możliwości użytkowania części działek wykorzystywanych przez niego rolniczo od kilkudziesięciu lat, na rzecz przekształcenia istniejącego lasu pod zabudowę mieszkaniową, której wprowadzenie de facto było przyczyną, dla której ów sporny korytarz migracyjny został ustanowiony. W ocenie sądu takie działanie z pewnością nie posiada cech wyważenia spornych interesów. Wprost przeciwnie, wskazuje ono na wyraźny prymat uwzględnienia przez organ potrzeby interesu publicznego (rozumianego jako potrzeba wyznaczenia nowych terenów zabudowy mieszkaniowej) nad potrzebami środowiskowymi oraz przyrodniczymi (w tym ochroną gruntów rolnych i leśnych), przy jednoczesnym pominięciu interesu skarżącego (jego prawa własności). Trudno w tym przypadku mówić zatem o zachowaniu racjonalnej proporcji wprowadzonego ograniczenia. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez dowolne i nieumotywowane naruszenie istoty prawa własności skarżącego, bez zachowania zasady proporcjonalności i równości wobec prawa. To zaś skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych ustaleń planu, a więc tych wszystkich, które dotyczą przeznacza część działek skarżącego o numerach [...] i [...] pod zieleń urządzoną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.
Uwagę sądu zwracają ponadto okoliczności, w jakich doszło do zgłoszenia uwag dotyczących działek skarżącego. Mianowicie w dniu 22 listopada 2021 r. do organu planistycznego wpłynęły dwa odrębne pisma mieszkańców wsi Niewodnica Kościelna, zawierające zastrzeżenia do projektu planu miejscowego wyłożonego po raz pierwszy do publicznego wglądu (tytuły pism identyczne). Pierwsze pismo (k. 240-243 akt planistycznych) zawiera szereg uwag dotyczących m.in. zawartych w projekcie planu "wyłomów" w zwartym kompleksie leśnym, powodujących jego defragmentację i bezpowrotne zablokowanie ostatnich zielonych korytarzy – szlaków migracyjnych zwierząt. Pismo to w żadnym fragmencie nie odnosi się bezpośrednio do działek skarżącego. Zostało ono opatrzone zbiorczym podpisem: "Mieszkańcy ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...] wsi Niewodnica kościelna – czyli tych, które dotyczy ta sprawa" oraz imiennymi podpisami kilkudziesięciu mieszkańców. Drugie pismo (k. 244-245 akt planistycznych) zawiera z kolei uwagi bezpośrednio odnoszące się do działek skarżącego. Treść tego właśnie pisma postuluje pozostawienie ich wolnymi od zabudowy, wskazując, że działanie przeciwne będzie oznaczało: "(...) usankcjonowanie bezprawnego wylesienia oraz bubel prawny, gdyż na tak wąskich działkach, które z obydwu stron otoczone są użytkiem LS – czyli las, można budować domy w odległości 12 m od ściany lasu." W piśmie tym podniesiono również argumentację mającą przemawiać za ograniczeniem zabudowy na części tych działek, a to z uwagi na zaburzenie linii zabudowy oraz uniemożliwienie bezpiecznego przemieszczania się zwierzętom. Pismo to zostało opatrzone zbiorczym drukowanym podpisem: "Mieszkańcy wsi Niewodnica Kościelna" i nie zawiera żadnych imiennych podpisów. W tym względzie sąd zauważa, że pismo, które zainicjowało zmianę przeznaczenia planistycznego części działek skarżącego jest pismem anonimowym, a tym samym nie spełnia ustawowych wymogów wnoszenia uwag i wniosków dotyczących aktów planistycznych i ich projektów, sprecyzowanych szczegółowo w art. 8c u.p.z.p., obowiązującym w dacie prac planistycznych. Przepis ten wyczerpująco precyzuje katalog form wnoszenia wniosków lub uwag dotyczących m.in. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym formę papierową), wymagając równocześnie aby wnoszący uwagi lub wnioski podał swoje imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby. W konsekwencji organ nadał bieg prawny uwagom wniesionym z rażącym naruszeniem ww. przepisu, co świadczy o kolejnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego.
Z powyższych względów sąd, działając na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim przeznacza ona cześć działek skarżącego o nr [...] i [...] pod zieleń urządzoną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.