II SA/Bk 779/19

II SA/Bk 779/19 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2019-12-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Marcin Kojło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 137/21 - Wyrok NSA z 2023-02-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 703
art. 8o
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 151 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty G. reprezentowanej przez Spółkę dla zagospodarowania Wspólnoty G. wsi L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie odmowy uznania działek za wspólnotę gruntową 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej kwotę 1.041,00 (słownie: tysiąc czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. Zarząd Spółki do zagospodarowania Wspólnoty G., gmina P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty S. z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], mocą której w trybie przepisów art. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, orzeczono, że wspólnota gruntowa położona w obrębie wsi L. gmina P. o łącznej powierzchni 58,83 ha składająca się z działek o numerach geodezyjnych: [...], podlega zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ww. ustawie.
Starosta S. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. zawiesił je uznając, że rozpatrzenie sprawy i jej rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w trybie postępowania cywilnego.
Po rozpoznaniu zażalenia Zarządu Spółki Wspólnoty G. wsi L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] stycznia 2015 r. wydało postanowienie, w którym uchyliło ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta S. odmówił uznania działek wskazanych przez wnioskodawcę za wspólnotę gruntowa wsi L., gmina P.
Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił powyższą decyzję Starosty w całości oraz postanowienie Starosty z dnia [...] października 2014 r. wznawiające postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Następnie, Starosta S. w dniu [...] października 2016 r. wydał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] listopada 2013 r. uznającą działki nr: [...] za wspólnotę gruntową wsi L., gmina P.. Powodem odmowy było niezachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda P. uchylił
w całości postanowienie Starosty z dnia [...] października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zalecając przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta S. w dniu [...] listopada 2017 r. wydał postanowienie po raz kolejny odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r.
Na ww. postanowienie w dniu [...] grudnia 2017 r. zażalenie do Wojewody P. wniósł Zarząd Spółki ww. wspólnoty gruntowej.
Wojewoda P. wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r., wystąpił z urzędu do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., w części zawierającej orzeczenie o uchyleniu postanowienie Starosty S. z dnia [...] października 2014 r. wznawiającego postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewoda zawiesił postępowanie zażaleniowe do czasu rozpoznania przez Ministra ww. wniosku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., w części zawierającej orzeczenie o uchyleniu postanowienie Starosty S. z dnia [...] października 2014 r. wznawiającego postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty S. z dnia [...] listopada 2013 r. uznającej działki nr: [...] za wspólnotę gruntową wsi L..
W następstwie powyższego, Wojewoda P. wydał [...] czerwca 2018 r. postanowienie o podjęciu postępowania zażaleniowego i po rozpatrzeniu środka zaskarżenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty S. z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r.
Na skutek ponaglenia Zarządu Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej, Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył organowi 30 dniowy termin załatwienia sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") w związku z art. 1 ust. 1 i art. 8a ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703), organ odmówił uznania działek nr: [...] (wydzielonych i zabudowanych) za wspólnotę gruntową wsi L., gmina P.
Organ uznał, że nie zachowano terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto wskazał, że z wydzielonych i zabudowanych nieruchomości nie korzystali wszyscy udziałowcy, lecz osoby do nich przypisane, co świadczy, że nieruchomości te nie były przeznaczone do wspólnego użytkowania, były zabudowane już w latach 50. Fakt ten również potwierdzali mieszkańcy wsi L. oraz osoby uczestniczące w rozprawie administracyjnej w dniu [...] października 2017 r. Działki wyszczególnione w protokole ustalenia stanu władania o nr: [...] (powstała z podziału działki nr [...]), [...] mają uregulowany stan prawny, chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej wsi L. (udziałowcy) od początku postępowania tj.: od dnia [...] listopada 2013 r. posiadali wiedzę o fakcie uznania bądź nie uznania podanych działek za wspólnotę gruntową.
Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L., Wojewoda P. – zaskarżoną aktualnie do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie uznania działek nr [...] za wspólnotę gruntową wsi L. gm. P., wznowione postanowieniem Starosty S. z dnia [...] października 2014 r.
Wojewoda zauważył, że myśl art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.
Upływ pięcioletniego terminu od dnia gdy decyzja stała się ostateczna oznacza, że niedopuszczalne jest zastosowanie do takiej decyzji trybu nadzwyczajnego, a postępowanie wznowione w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe. Wznowienie postępowania, gdy wznowienie takie jest niedopuszczalne prowadzi do jego umorzenia.
Organ zauważył, że art. 8o został dodany ustawą z dnia 10 lipca 2015 r.
o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276), która weszła w życie 1 stycznia 2016 r. Mając na uwadze, że na dzień wydania skarżonych decyzji, art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie obowiązywał, może budzić wątpliwości czy przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie i czy nie zostanie naruszona zasada niedziałania prawa wstecz. Jednakże, w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2016 r. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 powyższej ustawy, po dniu 31 marca 2016 r. postępowania, o których mowa w ust. 1, prowadzi się na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że nie składa się wniosku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1
w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepisy art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nakazują stosować przepisy dotychczasowe do wszystkich postępowań nadzwyczajnych wszczętych przed 1 stycznia 2016 r. o ile nie zostały zakończone do 31 marca 2016 r. Natomiast jeżeli postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przed 1 stycznia 2016 r., ale toczyło się nadal po 31 marca 2016 r., to zastosowanie znajdą przepisy wprowadzone ustawą zmieniającą, w tym art. 8o ustawy
o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Z decyzją nie zgodziła się Wspólnota G. W skardze złożonej do tut. Sądu, uzupełnionej pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. oraz sprecyzowanej podczas rozprawy w dniu [...] grudnia 2019 r., pełnomocnik ustanowiony przez Zarząd Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty G. podniósł zarzuty naruszenia: art. 7, art. 7a, art. 138, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz stwierdzenie, że decyzja ta, jak i uchylona nią decyzja Starosty z dnia [...] marca 2019 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi zwrócił uwagę, że w toczącym się postępowaniu Starosta wydał cztery decyzje/postanowienia odmawiające uznania działek za wspólnotę gruntową, a Wojewoda na skutek składanych środków zaskarżenia wszystkie je uchylił jedynie z przyczyn formalnych, by w ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r.
na podstawie art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych umorzyć postępowanie, w którym skarżąca Wspólnota domagała się przywrócenia jej historycznej własności i poszanowania jej praw, a także napiętnowania sprzecznych z prawem działań Starosty.
Pełnomocnik podkreślił, że k.p.a. nie przewiduje prawa ustawodawcy do wyłączenia stosowania jego przepisów, poza postępowaniami w nim wymienionymi, co poddaje w wątpliwość konstytucyjność art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Analizując treść tego przepisu pełnomocnik wskazał, że nie sposób nie przyjąć poglądu, że nakaz ustawodawcy nie stosowania art. 145-145b
i art. 154-156 k.p.a., stanowił zachętę dla organów administracji do przewlekania postępowań poza zakreślony przedawnieniem okres trwałości decyzji w przedmiocie ustalenia wspólnot gruntowych, co do których organy były w zwłoce. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że w art. 151 § 2 k.p.a. jednoznacznie rozstrzygnięto, że gdy
w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przedmiotowe postępowanie wskazuje, że wydane w nim decyzje/postanowienia naruszały przepisy prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone
w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Wojewody stanowił art. 8o ustawy
o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zgodnie z którym: "Do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia,
w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych
i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie".
Przepis ten został wprowadzony do ww. ustawy z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276). Przy czym w art. 2 ustawy zmieniającej przewidziano, że postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia
w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2016 r. (ust. 1). Po dniu 31 marca 2016 r. postępowania, o których mowa w ust. 1, prowadzi się na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że nie składa się wniosku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1
w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 2).
Podkreślenia wymaga, że nie jest niczym nowym wprowadzanie przez prawodawcę regulacji prawnych ograniczających w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza, gdy ograniczenie terminów zaskarżania takich decyzji jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego, stabilności stosunków prawnych. W ten sposób ustawodawca daje prymat ochronie trwałości decyzji administracyjnych. Tego typu zabiegi normatywne znalazły się przykładowo w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Dz.U. z 2019 r. poz. 817 (art. 63 ust. 2
i 3), w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, Dz. U. z 2018 r. poz. 908 (art. 33 ust. 2), tak się również stało w przypadku art. 8o ustawy
o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
W ustawie o scalaniu i wymianie gruntów oraz ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przewidziano tożsame regulacje wyłączające wzruszalność decyzji ostatecznych w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stały się ostateczne decyzje wydane na podstawie tych ustaw. Trzeba przy tym zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, rozpoznając skargę konstytucyjną w sprawie o sygn. SK 21/17. Wyrokiem z dnia
18 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 861) Trybunał Konstytucyjny stwierdził,
że art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów
(Dz. U. z 2018 r. poz. 908) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2019/19). Przedmiotem orzekania Trybunału był kwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie,
w jakim nie przewiduje (i jest rozumiany w ten sposób, że nie przewiduje) możliwości stosowania art. 158 § 2 k.p.a. do wzruszenia decyzji ostatecznych, jeżeli od dnia,
w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna minęło 5 lat.
Rozważając relacje między zasadą praworządności a zasadą zaufania obywatela do państwa i wywodzonych z niej zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, Trybunał stwierdził, że żadna
z powyższych zasad nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem dopuszczalne są od nich wyjątki. Na gruncie zasady praworządności rozróżnić trzeba nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, od którego nie ma wyjątków (a tym samym zasada ta nie doznaje ograniczeń), oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności, który może podlegać ograniczeniom, w tym z uwagi na zasadę zaufania obywatela do państwa i wywodzonych z niej zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych. Niektóre wyjątki od zasady praworządności, w tym będące konsekwencjami zasady trwałości decyzji, uzasadnione są przyjęciem priorytetu zasady zaufania obywatela do państwa, jak
i odwrotnie - wyjątki od zasady zaufania obywatela do państwa, w tym możliwość wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji, uzasadnione są zasadą praworządności. W niektórych sytuacjach obie zasady można uznać za zasady konkurencyjne. Niekiedy uwzględnienie obu zasad prowadzi jednak do podobnego rezultatu, zagwarantowaniu bezpieczeństwa prawnego służyć może bowiem stabilizacja porządku prawnego wynikającego z aktów administracyjnych. Wówczas efekty funkcjonowania obu zasad się częściowo pokrywają. Wynika
to z zakorzenienia obu zasad w klauzuli państwa prawnego. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z art. 2 Konstytucji. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem,
a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji - zasady praworządności. Domniemanie to jest jednak wzruszalne (zob. wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 62).
Motywując dalej swoje stanowisko Trybunał wskazał, że instytucja stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa pozwala zrealizować zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę zaufania obywatela do państwa
i wywodzone z niej zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych z jak najmniejszym uszczerbkiem dla nich. Trybunał podkreślił jednocześnie, że stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej - obecnie na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.; dalej: k.c.), zgodnie z którym, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Funkcję prejudykatu pełnią zaś: 1) postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), które może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa
(art. 158 § 2 k.p.a.), oraz 2) wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.), które może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania nowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub stwierdzenia, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa
(art. 151 § 2 k.p.a.).
Trybunał Konstytucyjny podkreślił końcowo, że kontrolowana norma prawna uniemożliwia stwierdzenie, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa, i wobec tego uzyskanie prejudykatu niezbędnego do uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną ostateczną decyzją administracyjną. Bez tego prejudykatu wykluczona jest skuteczna ochrona praw majątkowych na drodze sądowej. Sąd orzekający o roszczeniu odszkodowawczym jest bowiem związany rozstrzygnięciem stwierdzającym wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa. Kwestionowany art. 33 ust. 2 ustawy
o scalaniu i wymianie gruntów unicestwia prawo do sądu, rozumiane jako 1) prawo do uruchomienia postępowania przed niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem, 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie
z zasadami sprawiedliwości i jawności i 3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy. Jego konsekwencją jest unicestwienie prawa do sądu zarówno w ujęciu formalnym, czyli dostępności drogi sądowej, jak i ujęciu materialnym, czyli możliwości prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej.
Przechodząc na grunt kontrolowanego przypadku Sąd stwierdza, że
w związku z tym, że badany przez Trybunał Konstytucyjny przepis ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ma identyczne brzmienie jak będący podstawą prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (w obu przypadkach przewidziano przepisy wyłączające wzruszalność decyzji ostatecznych w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stały się ostateczne decyzje wydane
na podstawie tych ustaw), dla interpretacji normy zawartej w art. 8o wspomniany wyrok w sprawie SK 21/17 ma kapitalne znaczenie.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2007 r. sygn. SK 36/06 (OTK-A 2007/6/50) wyjaśnił, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem.
W judykaturze i doktrynie również rozważano sytuacje, gdy Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wcześniej o niekonstytucyjności przepisu o tożsamym brzmieniu. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
16 października 2006 r. (sygn. akt I FPS 2/06) czytamy, że cyt. "Oczywistość niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Zdaniem R. Hausera i A. Kabata w tak oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę pytań prawnych. Takie działanie byłoby w tym przypadku nieracjonalne i naruszałoby prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (R. Hauser i A. Kabat: glosa do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2003, nr 2, s. 73-75)".
Sąd pragnie ponadto podkreślić, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
W doktrynie przedmiotu proponuje się następującą klasyfikację form bezpośredniego stosowania Konstytucji: 1. Oparcie wyroku bezpośrednio na przepisie Konstytucji; 2. Prokonstytucyjne stosowanie przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia; 3. Oparcie wyroku na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego; 4. Oparcie wyroku na odpowiedzi na pytanie prawne (J. Trzciński. Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych konstytucji przez sądy administracyjne. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2011 r., nr 3, s. 29-42). Prokonstytucyjna wykładnia przepisu ustawy będącego podstawą orzeczenia wskazuje, że mamy do czynienia z wykładnią systemową zewnętrzną, tzn. że sąd orzeka na podstawie przepisu ustawy zinterpretowanego za pomocą odpowiedniego postanowienia Konstytucji. Słowo "odpowiedni przepis" oznacza tu taki przepis, który pozostaje w treściowym związku z przepisem ustawy. Prokonstytucyjna wykładnia ustawy jest możliwa tylko w sytuacji, gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją lub nie zachodzą przesłanki zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (J. Trzciński, ibidem).
Z art. 8 wynika m.in. nakaz stosowania prokonstytucyjnej wykładni prawa, która umożliwia wskazanie takiego sposobu rozumienia przepisu, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym (zob. np. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn.
II OPS 2/12). Nakaz wykładni prokonstytucyjnej może być zatem uznany za dyrektywę wykładni optymalizacyjnej, bowiem spośród różnych możliwych sposobów rozumienia przepisu ustalonych jako zgodne z Konstytucją obliguje on do wyboru takiego rozumienia, które będzie zgodne z konstytucją w stopniu najwyższym. Stosowanie powyższych metod wykładni umożliwia "promieniowanie" ustawy zasadniczej na inne normy prawne, gwarantując spójność aksjologiczną systemu prawnego, pewność prawa oraz stabilizację i przewidywalność rozstrzygnięć
(zob. wyroki TK w sprawach sygn. K 27/98, K 44/16 oraz M. Florczak-Wątor, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 8. Wolters Kluwer Polska, 2019).
Biorąc powyższe pod rozwagę oraz uwzględniając racje przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku w sprawie SK 21/17, jak też wynikający z art. 8 Konstytucji RP nakaz stosowania prokonstytucyjnej wykładni prawa, zdaniem Sądu, w realiach rozpatrywanego przypadku, należy w taki sposób interpretować przepis art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który – pomimo wyłączenia stosowania przepisów dotyczących m.in. wznowienia postępowania na warunkach przedstawionych w art. 8o w zw. z art. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych – nakazuje uwzględnić możliwość stwierdzenia w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a., że ostateczna decyzja, o której mowa w tym przepisie, została wydana z naruszeniem prawa. Interpretacja normy zawartej w art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w duchu Konstytucji RP pozwoli najpełniej urzeczywistnić konstytucyjne prawa do sądu i do wynagrodzenia szkody (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), nie zamykając tym samym drogi do uzyskania prejudykatu niezbędnego do uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną decyzją ostateczną, bez którego wykluczona jest skuteczna ochrona praw majątkowych na drodze sądowej.
Żeby ochrona prawna nie była w tej sytuacji iluzoryczna należy wymagać od organu odwoławczego, aby odniósł się do argumentów strony skarżącej w świetle rozstrzygnięcia wydanego przez Starostę, odmawiającego po wznowieniu postępowania uznania za wspólnotę gruntową wskazywanych przez stronę działek gruntu.
Problematyka wspólnot gruntowych unormowana w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych została gruntownie znowelizowana na mocy przywołanej ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r.
o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W uzasadnieniu do projektu powyższej noweli wskazano m.in., że z uwagi na to, że w ciągu przeszło 50 lat obowiązywania ustawy miały miejsce w Polsce istotne zmiany ustrojowe, społeczne i gospodarcze, konieczna jest nowelizacja przepisów ustawy
i dostosowanie jej, w zakresie projektowanej nowelizacji ustawy, do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa, tak aby spowodować uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny (druk sejmowy VII.3193).
W rozpatrywanym przypadku decyzja o ustanowieniu wspólnoty gruntowej regulująca stan prawny nieruchomości ją stanowiących wydana została w 2013 r. (kilkadziesiąt lat po wejściu w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Wniosek o wznowienie postępowania i objęcie wspólnotą innych działek zarząd spółki do jej zagospodarowania złożył w październiku 2014 r.
Na skutek długotrwale prowadzonego postępowania wznowieniowego nie zostało ono zakończone przed wejściem w życie cyt. ustawy zmieniającej z 2015 r., wyłączającej w warunkach określonych w art. 2 tej ustawy stosowanie trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Strona skarżąca miała prawo odczuć, że postępowanie w sprawie jej wniosku o wznowienie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Poza tym w decyzji wydanej blisko cztery i pół roku od wznowienia postępowania organ I instancji z jednej strony forsuje tezę, że żądanie wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem
1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., z drugiej zaś strony merytorycznie wypowiada się o decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2013 r. uznając, że nie zostały spełnione przesłanki, aby nieruchomości, o których mówi pełnomocnik strony skarżącej mogły być uznane za wspólnotę gruntową. Zbadanie zasadności twierdzeń Starosty w tym względzie, w zależności od wyników oceny tej kwestii, może otworzyć perspektywę stwierdzenia, czy ostateczna decyzja
o ustanowieniu wspólnoty gruntowej wydana została z naruszeniem prawa. Tylko zaprezentowane rozumienie art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, z uwzględnieniem racji konstytucyjnych, pozwoli zatem w realiach zastanego stanu faktycznego i prawnego na osiągnięcie stanu zgodności z prawem rozstrzygnięć wydanych na skutek wniosku strony o wznowienie postępowania
i objęcie wspólnotą określonych działek gruntu.
Dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Sąd uchyla zatem decyzję Wojewody z nakazem rozpatrzenia odwołania w sposób niesprzeczny z konstytucyjnymi prawami strony do sądu i do wynagrodzenia szkody. Oczywistym jest przy tym, że wyrok takiej treści nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia jakie podjąć ma organ, które uzależnione będzie od tego, czy organy stwierdzą brak podstaw wznowieniowych w tej sprawie.
Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy procesowej i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. "d" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
(Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy od skargi
w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, opłata kancelaryjna za sporządzenie kopii dokumentów z akt sprawy - 4 zł, jak też koszty postępowania zażaleniowego (wpis od zażalenia 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł).