II SA/Bk 778/22

II SA/Bk 778/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 par. 3, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 31 ust. 1b pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 3 pkt 1, art. 7, art. 21 i 22
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego P. O. kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2022 r. nr [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. gruntu [...], obręb Ś., przy ul. [...] w B. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 30b ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
Niniejsza sprawa jest drugą sprawą dotycząca rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Po raz pierwszy w dniu 5 marca 2021 r. P. O. dokonał zgłoszenia rozbiórki tego budynku. Decyzją z [...] marca 2021 r. Prezydent Miasta B. wniósł sprzeciw do przyjęcia zgłoszenia rozbiórki na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy. Organ stwierdził, że rozbiórka obiektów budowlanych, objętych ochroną konserwatorską (a do takich należy wnioskowany budynek), wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę zgodnie z art. 31 ust. 1b pkt 2 ustawy. Nadto wskazał, że wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr LXII/769/06 Rady Miasta Białegostoku z 23 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Nowe Miasto w Białymstoku – rejon ulic: Ścianka, Starosielce i Łozińskiego (§ 10 ust. 3 pkt 8 w zw. z § 17 planu). Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołania P. O., decyzją z [...] sierpnia 2021 r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku zgodności inwestycji z planem miejscowym. Podkreślił, że skoro plan miejscowy zakazuje przebudowy i rozbudowy obiektu będącego zabytkiem, a zmiana formy architektonicznej jest zabroniona, to tym bardziej zabroniona jest rozbiórka, która prowadzi do całkowitej likwidacji obiektu. Wskazano, że takie stanowisko zajął autor planu miejscowego w piśmie z 29 kwietnia 2020 r., do którego organ pierwszej instancji zwracał się o zajęcie stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 23 listopada 2021 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 780/21 oddalił skargę P. O. na tę decyzję. Sąd zauważył, że organy obydwu instancji rozpatrzyły merytorycznie zgłoszenie tak, jakby forma zgłoszenia robót rozbiórkowych obiektu zabytkowego była formą prawidłową. Tymczasem rozbiórka zabytku objętego ochroną konserwatorską wymaga wydania decyzji. Stąd też, wystraczającą przesłanką do zgłoszenia sprzeciwu przez organ był przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. Ponieważ roboty rozbiórkowe dotyczące zabytku nie mogły być objęte zgłoszeniem, to nieuprawnionym było rozważanie, przez organy, przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 2, tj. zgodności robót rozbiórkowych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym ta część zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia, jako niedotycząca meritum sprawy, nie została objęta kontrolą sądu. Pouczono przy tym, że skarżący posiada nadal otwartą drogę do ubiegania się o zezwolenie na rozbiórkę budynku zlokalizowanego przy ul. Ścianka 25, ale poprzez złożenie wniosku o wydanie decyzji w tym przedmiocie. Dopiero wówczas organ będzie uprawniony do oceny, czy istnieją przeszkody prawne (czy też nie istnieją) do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, lecz uczyni to w formie decyzji administracyjnej.
W dniu 25 lutego 2022 r. P. O. złożył do Prezydenta Miasta B. wniosek o pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] organ odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku z uwagi na niezgodność zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji wskazał, że budynek położony jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku nr LXII/769/06 z 23 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Nowe Miasto w Białymstoku (w rejonie ul. Ścianka, Starosielce i P. Łodzińskiego; zwany dalej planem miejscowym). Teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek, został oznaczony w planie miejscowym symbolem 8.1 MN. Zgodnie z § 10 ust. 1 ustaleń miejscowego planu teren oznaczony symbolem 8.1 MN jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią. Przedmiotowy budynek mieszkalny, zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego to dom drewniany z lat 20 XX w. przy ul. [...], objęty ochroną konserwatorską jako zabytek nie wpisany do rejestru zabytków i posiadający kartę adresową. W rozdziale 4 planu miejscowego, dotyczącym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określono zasady postępowania z zabytkami wymienionymi w tym planie oraz w ich otoczeniu. Zgodnie z § 17 planu miejscowego zakazuje się przebudowy i rozbudowy zabytków nie wpisanych do rejestru w sposób, który istotnie zmienia ich formę architektoniczną. Ponadto § 18 planu miejscowego wprowadza nakaz zachowania istniejących form, gabarytów, rozwiązań materiałowych i konstrukcyjnych oraz zastosowanie materiałów tradycyjnych w prowadzonych pracach remontowych – konserwatorskich przy zabytkach wpisanych do rejestru. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z ustaleń planu nie wynika wprost zakaz rozbiórki zabytków objętych ochroną konserwatorską, nie wpisanych do rejestru. Niemniej jednak, skoro plan miejscowy zakazuje przebudowy i rozbudowy zabytków w sposób, który istotnie zmienia ich formę architektoniczną, to tym bardziej zakazana jest całkowita likwidacja budynku poprzez jego rozbiórkę. Z tak skonstruowanych zapisów planu wynika bowiem, że mają one na celu ochronę zabytku przed robotami budowlanymi, które mogłyby w istotny sposób wpłynąć na jego wygląd, a w związku z tym na pewno nie jest intencją planu dopuszczenie do jego rozbiórki. Organ wskazał, że stanowisko to znalazło potwierdzenie autora planu, który w piśmie z 7 marca 2022 r. stwierdził, że skoro zakazane jest dokonywanie przebudowy i rozbudowy, które istotnie zmieniałyby formę architektoniczną zabytku, to tym bardziej zakazane jest dokonywanie rozbiórki. Istotna zmiana formy architektonicznej jest zabroniona, a rozbiórka prowadziłaby do całkowitej likwidacji budynku podlegającego ochronie i zachowaniu. Takie działanie jest niezgodne z postanowieniami planu.
Odwołanie tej decyzji wniósł P. O. i zarzucił naruszenie:
- § 17 planu miejscowego, przez jego wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten zakazuje rozbiórki budynku znajdującego się przy ulicy [...] w B., podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu, uwzględniająca wykładnię językową oraz zasadę racjonalnego działania ustawodawcy nie pozwala na dokonanie rozszerzającej wykładni zapisu ograniczającego jedynie możliwość przebudowy i rozbudowy;
- brak w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, znajdujący swój wyraz w uznaniu, że budynek posiada kartę adresową podczas gdy nieruchomość ta nie ma karty adresowej i nie została ujęta w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta B.;
- art. 8 § 1 i 2 K.p.a. stanowiącego o zasadzie zaufania do władzy publicznej oraz dotyczącego utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw przez powołanie się na jednostkową decyzję ostateczną dotyczącą sprzeciwu do zgłoszenia rozbiórki tego budynku, w sytuacji gdy dotychczasowa utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w taki samym stanie faktycznym i prawnym była odmienna i pozwalała na dokonywanie rozbiórki budynków, co potwierdza zarówno decyzja z [...] marca 2013 r., nr [...], jak również aktualna zabudowa terenu objętego przedmiotowym planem miejscowym;
- art. 7a § 1 K.p.a. statuującego zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych, która w przypadku wątpliwości interpretacyjnych dotyczących normy prawnej nakazuje rozstrzygnąć je na korzyść strony, a nie sięgać po inne reguły interpretacyjne, w tym w szczególności po wykładnię autentyczną, która ma charakter jedynie pomocniczy.
Odwołujący wniósł o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:
- kopii decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2013 r. nr [...];
- dokumentacji zdjęciowej z terenu objętego planem;
- kopii postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2021 r. na okoliczność braku posiadania karty adresowej gminnej ewidencji zabytków przez przedmiotowy budynek.
Wojewoda P. przed rozpatrzeniem odwołania zwrócił się do Miejskiego Konserwator Zabytków w B. o wyjaśnienie zachodzących sprzeczności pomiędzy treścią postanowienia z [...] czerwca 2021 r., w którym organ ten stwierdził, że przedmiotowy budynek nie posiada karty adresowej gminnej ewidencji zabytków, a treścią planu miejscowego z którego wynika wprost, że jest on zabytkiem nie wpisanym do rejestru i posiadającym kartę adresową. W odpowiedzi w piśmie z 7 lipca 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków, podał że karta adresowa budynku przy ul. [...] nie została włączona do gminnej ewidencji zabytków, ponieważ przedmiotowy budynek takiej karty nie posiadał i nie posiada. Zapis ustaleń obowiązującego planu miejscowego nie był i nie jest podstawą do włączenia karty adresowej (nie istniejącej) do gminnej ewidencji zabytków. Budynek przy ul. [...] nie został zabytkiem nieruchomym wpisanym do rejestru, nie znajdował się w wojewódzkiej ewidencji zabytków i nie był wyznaczony przez prezydenta miasta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Omawiany przypadek zapisu w planie miejscowym jest błędem, który powinien zostać usunięty w trybie właściwym dla opracowania dokumentu. Na obszarze objętym ustaleniami planu nie ma budynków posiadających karty adresowe włączone na listę gminnej ewidencji zabytków.
Następnie zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją Wojewoda P. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wywiązał się z obowiązku określonego w art. 30b ustawy. Niemniej jednak, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, stwierdził że rozbiórka przedmiotowego budynku byłaby sprzeczna z planem miejscowym a w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę nie można ignorować ustaleń planu w zakresie ochrony konserwatorskiej. Skoro § 17 planu zakazuje przebudowy i rozbudowy zabytków niewpisanych do rejestru w sposób który istotnie zmienia ich formę architektoniczna, to tym bardziej niedopuszczalna jest rozbiórka, która doprowadziłaby do jego całkowitej likwidacji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że podejmując decyzję w przedmiotowej sprawie, wyrażono takie samo zdanie, jak we wcześniejszej decyzji z 20 sierpnia 2021 r. w sprawie, która dotyczyła zgłoszenia rozbiórki przedmiotowego budynku. Sprzeciw został zgłoszony z uwagi na niezgodność inwestycji z planem miejscowym. Podniesiono, że zakaz określony w art. 8 § 2 K.p.a. ma zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których w danej kategorii spraw zostało już wypracowane orzecznictwo, nie budzi ono wątpliwości, linia orzecznicza jest stała, a jeżeli są od niej odstępstwa to mają one charakter wyjątkowy i nie wpływają na utrwalony pogląd. Zasady tej nie stosuje się w sytuacjach, gdy w sprawie indywidulanej zapadło jedno orzeczenie, a strona ponownie występuje z wnioskiem o podobne świadczenie. Trudno bowiem w jednej indywidulanej sprawie mówić o "utrwalonej praktyce" organów.
Odnosząc się do decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2013 r. zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku na działce przy ul. [...], objętego tym samym planem miejscowym, wyjaśniono, że organ rozstrzygając sprawę ma obowiązek ocenić konkretny stan faktyczny i prawny danej sprawy. Przywołana przez odwołującego sprawa dotyczy innego stanu faktycznego, niż objęty przedmiotowym wnioskiem o rozbiórkę i nie była oceniana w trybie odwoławczym. Podobnie odnośnie załączonych do odwołania fotografii przedstawiających obecny stan nieruchomości, na których również istniały budynki figurujące w planie miejscowym jako zabytki, stwierdzono że zgodność z prawem rozbiórek dokonanych na przedstawionych przez inwestora fotografiach nieruchomościach leży poza oceną organu odwoławczego w sprawie niniejszej.
Odnośnie oceny zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z zapisami planu miejscowego wskazano, że w przypadku ewentualnych wątpliwości w interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji architektoniczno-budowlanej może zwrócić się do autora planu o opinię (wyrok WSA w Białymstoku z 7 maja 2015 r., II SA/Bk 130/15). W sprawie niniejszej Prezydent Miasta B., w celu interpretacji zapisu w planie miejscowym zwrócił się do autora planu o wyjaśnienie wątpliwości. Dodatkowo organ odwoławczy poczynił wyjaśnienia, zwracając się z zapytaniem do Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. Niezależnie od powyższego wskazano, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami miejscowego planu do czasu zmiany jego zapisów. Organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie zmiany planu jest rada gminy. Na etapie pozwolenia na budowę (odpowiednio pozwolenia na rozbiórkę) organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może kwestionować ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego nawet i kontrowersyjnych (...), gdyż naraziłoby to organy architektoniczno - budowlane na zarzut rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 16 października 2013 r., II OSK 1152/12).
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł P. O. i zarzucił naruszenie:
- § 17 planu miejscowego, przez jego wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten zakazuje rozbiórki przedmiotowego budynku, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu, uwzględniająca wykładnię językową oraz zasadę racjonalnego działania ustawodawcy nie pozwala na dokonanie rozszerzającej wykładni zapisu ograniczającego jedynie możliwość przebudowy i rozbudowy;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., przez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji;
- art. 7a § 1 K.p.a. statuującego zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych, która w przypadku wątpliwości interpretacyjnych dotyczących normy prawnej nakazuje rozstrzygnąć je na korzyść strony, a nie sięgać po inne reguły interpretacyjne, w tym w szczególności po wykładnię autentyczną, która ma charakter jedynie pomocniczy;
- art. 8 § 1 K.p.a., nakazującego organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej przez wydanie decyzji na niekorzyść strony w oparciu o niejasną i nieprecyzyjną normę prawną zawartą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym ustaleniu, że obiekt zgłoszony do rozbiórki, którego dotyczy postępowanie nigdy nie był zabytkiem nieruchomym wpisanym do rejestru, nie znajdował się w wojewódzkiej ewidencji zabytków i - co najważniejsze - nie był wyznaczony przez prezydenta miasta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, a sam zapis miejscowego planu dotyczący zabytków niewpisanych do rejestrów posiadających karty adresowe jest błędny;
- art. 8 § 2 K.p.a. stanowiącego o utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw, poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i brak należytego odniesienia się do wskazywanej w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji utrwalonej praktyki pozwalającej na dokonywanie rozbiórki budynków posadowionych na terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji jednoznacznie wskazał, że § 17 planu nie zakazuje wprost rozbiórki budynków określonych w § 10 ust. 3. Dokonał jednak w sposób nieuprawniony wykładni rozszerzającej tego przepisu i uznał, że skoro zakazana jest rozbudowa i przebudowa, to tym bardziej zakazana jest całkowita likwidacja budynku poprzez jego rozbiórkę. Argumentację tę powielił organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego pozostaje to w wyraźnej sprzeczności z zasadami wykładni przepisów prawa, a także z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Podniesiono, że najważniejszą wykładnią norm pranych jest wykładnia językowa. Dopiero, gdy nie jest możliwe ustalenie normy prawnej w oparciu o wykładnię językową, możliwe jest sięganie po inne sposoby dekodowania norm prawnych, jak np. po wykładnię systemową. Dodatkowo znaczenie ma zasada racjonalnego ustawodawcy, która w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, że jeżeli ustawodawca chciał zakazać rozbiórki budynków to taki zakaz powinien był wprost ustanowić. Powyższe potwierdzają zapisy m. in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego części osiedla Bojary w Białymstoku zatwierdzony uchwałą nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 października 2007 r., który w § 20 wskazuje, że "W wyznaczonych w planie strefach ochrony konserwatorskiej (§ 5) zakazuje się wyburzania zabytków ujętych w gminnej lub wojewódzkiej ewidencji (...). Przebudowy, rozbudowy, remonty oraz ewentualne rozbiórki należy prowadzić po uzyskaniu pozwolenia PWKZ".
Zarzucono, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. jak również nie odniósł się merytorycznie do argumentacji dotyczącej obrazy prawa materialnego polegającej na nieprawidłowej wykładni § 17 planu miejscowego. Osią "sporu" między stroną a organami administracji publicznej w przedmiotowej sprawie jest kwestia interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji nie był uprawniony do zwracania się do Kierownika Referatu planów miejscowych jako autora planu miejscowego celem wyjaśnienia znaczenia zapisów planu i zajęcia stanowiska w kwestii zgodności planowanej rozbiórki z ustaleniami miejscowego planu. Stanowisko autora planu stanowi przejaw wykładni autentycznej, która może mieć jedynie charakter pomocniczy względem podstawowej wykładni językowej i nie wiąże organu (wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 1125/20). Skoro zatem organ pierwszej instancji miał wątpliwość interpretacyjną odnośnie zapisów miejscowego planu to winien ją był rozstrzygnąć na korzyść skarżącego. Organ drugiej instancji nie odniósł się jednak w żaden sposób do tego zarzutu wskazując jedynie, że zasięgnięcie opinii autora planu miejscowego jest akceptowane przez judykaturę bez przybliżenia o jakie orzeczenia chodzi. Skarżący podniósł, że przypuszczać należy, że chodzi m.in. o wyroki WSA w Białymstoku z 7 maja 2015 r. SA/Bk 130/15; z 27 sierpnia 2009 r., II SA/Bk 226/09; z 27 kwietnia 2010 r., II SA/Bk 59/10 (na te orzeczenia organ powołał się w swojej poprzedniej decyzji dotyczącej rozbiórki przedmiotowej nieruchomości z 20 sierpnia2021 r.). Tymczasem orzeczenia te były wydane przed dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem przed wejściem w życie zasady z art. 7a § 1 K.p.a
Podobnie organ odwoławczy przemilczał kwestie dotyczące nieprawidłowej wykładni § 17 planu miejscowego, skutkującej naruszeniem konstytucyjnego prawa własności. W żaden sposób organ nie odniósł się do przytoczonego w odwołaniu istotnego stanowiska Sądu Najwyższego, że w drodze wykładni nie można uzupełniać ustawodawcy, a podstawy do ustalenia praw i obowiązków powinny wprost wynikać z ustawy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy poczynił własne ustalenia, z których wynika - wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji oraz wbrew zapisom planu, że budynek nie posiada karty adresowej. W aktach sprawy znajduje się pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. (działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta) z 7 lipca 2022 r. z którego wprost wynika, że budynek nie posiada karty adresowej i nigdy jej nie posiadał. W piśmie tym wprost stwierdzono, że zapis w planie miejscowym jest błędem, a na całym obszarze objętym ustaleniami planu nie ma budynków posiadających karty adresowe włączone na listę gminnej ewidencji zabytków. Pomimo takiego ustalenia organ przyjął jednak, że jest związany ustaleniami miejscowego planu do czasu zmiany jego zapisów i nie może sam kwestionować jego zapisów, choćby były one kontrowersyjne. W okolicznościach przedmiotowej sprawy taka argumentacja nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Przede wszystkim dlatego, że zapisy planu nie są w tym względzie precyzyjne i nie zakazują wprost rozbiórki budynków. To na skutek niedozwolonej, w tym przypadku wykładni autentycznej i rozszerzającej, organ z § 17 planu interpretuje zakaz rozbiórki. Co więcej, organowi umknęła najistotniejsza kwestia, że budynek przy ul. [...] tak naprawdę nie stanowi zabytku. Zapis § 10 ust. 3 pkt 8 planu dotyczący posiadania przez budynek położony przy ul. [...] karty adresowej (a tak właściwie przez wszystkie budynki w obrębie tego planu) jest błędny, a mimo to organ robi wszystko, by dokonać interpretacji § 17 na niekorzyść strony. Oparcie swojej decyzji znajduje w stanowisku autora planu miejscowego i jego intencjach odnośnie zapisów planu, mimo że z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. z 7 lipca 2022 r. wprost wynika, że ten plan zawiera istotne błędy, co podważa rzetelność całego planu, a sam autor miejscowego planu nie ma wystarczających kompetencji do uznania danego obiektu za zabytek podlegający wpisowi do gminnej ewidencji zabytków (założenia karty adresowej) i nie może decydować o zakazie jego rozbiórki. Zaufania strony postępowania do władzy publicznej z pewnością nie budzi działanie Prezydenta Miasta B., który z jednej strony jako organ odmawia zgody na rozbiórkę powołując się na posiadanie przez obiekt karty adresowej, a z drugiej strony działający z jego upoważnienia Miejski Konserwator Zabytków stanowczo zaprzecza temu faktowi i podkreśla istotne błędy miejscowego planu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, sprowadzające się do ujęcia w nim jako zabytków obiektów, które zabytkami nie są.
Podniesiono, że z uwagi na treść art. 8 § 2 K.p.a., skarżący przedkładając wraz z odwołaniem decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2013 r. o pozwoleniu na rozbiórkę budynku, który objęty był tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentację fotograficzną sąsiednich nieruchomości, wskazującą wprost na dalece posunięte prace budowlane (w tym rozbiórki) innych obiektów objętych tym planem, mógł spodziewać się wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Tymczasem organ jako utrwaloną praktykę orzeczniczą przytoczył poprzednią decyzję wydaną wobec skarżącego, dotyczącą sprzeciwu od zgłoszenia rozbiórki. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, decyzja wydana wobec skarżącego jawi się jako decyzja arbitralna i niesprawiedliwa. Znaczna część budynków znajdujących się w sąsiedztwie domu przy ul. [...], które również były ujęte w planie jako zabytki, została przebudowana albo wręcz rozebrana i znajdują się tam nowe obiekty. Skarżący przedłożył decyzję wydaną wobec E. N., z której wprost wynika, że Prezydent Miasta Białegostoku w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie widział przeciwwskazań do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Organ nie podjął jednak próby wytłumaczenia tej rozbieżności, mimo że w orzecznictwie podkreśla się konieczność wyjaśnienia takiej sytuacji (wyrok NSA z 16 października 2020 r., II OSK 2301/19).
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. zaakcentował zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Wskazał na konieczność w pierwszej kolejności językowej wykładni § 17 planu miejscowego i podniósł, że w drodze wykładni nie można uzupełniać regulacji prawnych. Podkreślił, że zapisy planu powinny być jasne dla przeciętnego obywatela. Lektura decyzji pierwszej instancji wskazuje, że Prezydent Miasta B. miał wątpliwości co do treści § 17 planu a jeśli tak, to powinien zastosować art. 7a § 1 K.p.a. Pełnomocnik zakwestionował też zwrócenie się o wykładnię autentyczną w sytuacji, gdy plan uchwalono w 2006 r. a wypowiedź co do jego treści w imieniu autora planu została sformułowana w 2022 r., a więc nie wiadomo, czy przez autora planu. Zdaniem skarżącego, stanowisko co do istnienia i obowiązku sporządzenia karty adresowej powinno być zgodne między Prezydentem Miasta a Konserwatorem Zabytków, ponieważ konsekwencje tej niezgodności ponosi skarżący. Pełnomocnik wskazał, że nie zna motywów skarżącego odnośnie zamiaru rozebrania budynku, natomiast nie podejmował on żadnych kroków celem zakwestionowania planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem podlegające kontroli sądu decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody P. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. gruntu [...], obręb Ś. w B. Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 30b ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).
Tak jak zaznaczono w stanie faktycznym uzasadnienia, sprawa niniejsza jest drugą dotyczącą rozbiórki przedmiotowego budynku. Po raz pierwszy postępowanie toczyło się w trybie zgłoszeniem, do którego to zgłoszenia wniesiono sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy (rozbiórka obiektów budowlanych objętych ochroną konserwatorka, do których należy wnioskowany budynek, wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 31 ust. 1b pkt 2 ustawy; zgłoszone roboty budowlane naruszają ustalenia planu miejscowego). WSA w Białymstoku wyrokiem z 23 listopada 2021 r., II SA/Bk 780/21 oddalił skargę P. O. od tego sprzeciwu. Sąd przesądził, że rozbiórka zabytku objętego ochroną konserwatorską wymaga decyzji i była to wystarczająca podstawa do zgłoszenia sprzeciwu. Za nieuprawnione uznał, w poprzednio prowadzonym postępowaniu zgłoszeniowym, rozważanie przesłanki dotyczącej zgodności rozbiórki z planem miejscowym. Stąd przesłanka ta nie została objęta kontrolą sądu. Pouczono, że do badania tej przesłanki organ będzie uprawniony w sytuacji złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji na rozbiórkę przedmiotowego budynku.
Niniejsza sprawa dotyczy już pozwolenia na rozbiórkę.
Zgodnie z art. 31 ust. 1b pkt 2 ustawy, rozbiórka budynków objętych ochroną konserwatorską wymaga pozwolenia na budowę. Postępowanie w tej sprawie jest unormowane w części przepisami odrębnymi, w których wprost nawiązano do rozbiórki obiektu budowlanego (art. 30b, art. 32 ust. 1 ustawy). Nie jest to jednak regulacja kompletna. Obejmuje ona etap poprzedzający złożenie wniosku oraz wymagania w zakresie dokumentacji, którą należy wraz z wnioskiem przedłożyć. Kolejnym etapem jest badanie przez organ spełniania przez planowane roboty wymogów materialnoprawnych. Ten etap procedury, w odniesieniu do pozwolenia na budowę, a także innych robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, jest unormowany przepisami art. 35 ust. 1 i nast. ustawy. Organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie art. 35 ust. 1 i nast. ustawy do postępowania o pozwolenie na rozbiórkę wynika zatem już z samej systematyki przepisów Rozdziału 4 Prawa budowlanego – postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych. Skoro bowiem w odniesieniu do pozwolenia na rozbiórkę nie ma unormowanego etapu określającego czynności organu związane ze sprawdzaniem wymogów merytorycznych wniosku, to należy w tym zakresie stosować tryb przewidziany do procedury rozstrzygania o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wniosek ten znajduje normatywne umocnienie w rezultatach wykładni językowej. W analizie dotyczącej zastosowania przepisów art. 35 ustawy, nie można pomijać znaczenia pojęcia "pozwolenia na budowę" nadanej temu określeniu w definicji ustawowej. W myśl art. 3 pkt 12, ilekroć w ustawie jest mowa o pozwoleniu na budowę - należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12, jako pojęcie zbiorcze, obejmuje swoim zasięgiem nie tylko decyzję, o której stanowi art. 28 ust. 1, lecz również inne decyzje administracyjne uprawniające do prowadzenia robót budowlanych, wydawane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. O robotach budowlanych stanowi art. 3 pkt 7, wymieniając oprócz budowy prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (vide: Wojciech Piątek [w:], Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 17 do art. 3).
Niezależnie jednak od powyższych uwag podkreślić trzeba, że obowiązek uwzględnienia przez organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na rozbiórkę, stosownych unormowań planu miejscowego, wynika z samej istoty uwzględniania dyspozycji norm materialnoprawnych. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają, według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, moc powszechnie obowiązującą na obszarze działania organów, które je ustanowiły (tak też NSA w wyroku z 16 października 2020 r., II OSK 729/18, pub. CBOSA).
Z powyższego wynika, że organy w sprawie niniejszej były zobligowane do oceny zgodności wnioskowanej rozbiórki z zapisami planu miejscowego. Dokonując takiej oceny organy stwierdziły, że rozbiórka jest niedopuszczalna, gdyż narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przedmiotowy budynek położony jest na terenie na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Nowe Miasto w Białymstoku (w rejonie ul. Ścianka, Starosielce i P. Łodzinskiego) – uchwała RM w Białymstoku z 23 października 2006 r. nr LXII/769/06. Z § 10 ust. 1 planu miejscowego wynika, że teren na którym usytuowany jest budynek został oznaczony symbolem 8.1 MN jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią. W ust. 3 § 10 planu wskazano, że na terenach, o których mowa w ust.1, znajdują się zabytki nie wpisane do rejestru i posiadające karty adresowe - wymieniono 11 budynków. Przedmiotowy budynek został ujęty pod poz. 8 jako dom drewniany z lat 20 XX w. W ust. 4 § 10 planu miejscowego postanowiono, że zasady postępowania z obiektami, o których mowa w ust. 3 oraz w ich otoczeniu zawierają ustalenia zawarte w rozdziale 4. Rozdział ten dotyczy zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W § 16 plany miejscowego zawarto zapis, że na obszarze objętym ustaleniami planu znajdują się zabytki nie wpisane do rejestru, oznaczone na rysunku planu oraz wymienione w ustaleniach dotyczących poszczególnych terenów. Zgodnie z § 17 planu miejscowego zakazuje się przebudowy i rozbudowy zabytków nie wpisanych do rejestru w sposób, który istotnie zmienia ich formę architektoniczną. Z kolei z § 18 postanowiono, że w prowadzonych pracach remotowo – konserwatorskich przy zabytkach nie wpisanych do rejestru nakazuje się zachowanie istniejących form, gabarytów, rozwiązań materiałowych i konstrukcyjnych oraz zastosowanie materiałów tradycyjnych.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że z ustaleń planu nie wynika wprost zakaz rozbiórki zabytków objętych ochroną konserwatorką, nie wpisanych do rejestru zabytków. Niemniej jednak skoro plan zakazuje przebudowy i rozbudowy zabytków w sposób, który istotnie zmieni ich formę architektoniczną to tym bardziej zakazana jest rozbiórka budynku. Organ wskazał, że stanowisko to znalazło potwierdzenie autora planu w piśmie z 7 marca 2022 r. Organ odwoławczy podtrzymał to stanowisko i wskazał, że w przypadku ewentualnych wątpliwości w interpretacji zapisów planu miejscowego można zwrócić się do autora planu o opinię.
Organy w sprawie niniejszej dokonały wykładni § 17 planu i stwierdziły, że wynika z niego bezwzględny zakaz rozbiórki. Interpretacja planu została dokonana właściwie w oparciu o wykładnię autentyczną a uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji sprowadzają się do przytoczenia stanowiska autora planu. W ocenie sądu ograniczenie wykładni planu jedynie do wykładni autentycznej a następnie oparcie uzasadnień decyzji tylko na wnioskach tej wykładni narusza wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej i czyni uzasadnionym zarzut skarżącego, że decyzja jest arbitralna i niesprawiedliwa.
W pierwszej kolejności sąd odniesienie się do twierdzeń skarżącego, że przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem, gdyż wbrew zapisom planu nie posiadał i nie posiada karty adresowej.
Legalna definicja zabytku zawarta jest w art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.; dalej powoływana jako u.o.z.). Zgodnie z tą definicją zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W orzecznictwie przyjmuje się, że definicja ta ma charakter materialny, tzn. że jeśli jakiś obiekt spełnia przesłanki określone w tym przepisie, to jest zabytkiem. Fakt ten wynika z właściwości samego obiektu a nie z decyzji administracyjnej (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 11 czerwca 2013 r., II SA/Bk 115/13; wyrok WSA w Kielcach z 9 grudnia 2010 r., II SA/Ke 665/10, pub. CBOSA). Nie każdy zabytek objęty jest ochroną prawną. Ochrona ta obejmuje tylko te zabytki, w stosunku do których zastosowano jedną z form ochrony wskazaną w art. 7 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem formami ochrony zabytków są:
1) wpis do rejestru zabytków;
1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa;
2) uznanie za pomnik historii;
3) utworzenie parku kulturowego;
4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.
Zróżnicowanie formy ochrony zabytków wskazanych w tym przepisie polega na odmiennej procedurze objęcia ochroną (decyzja administracyjna, rozporządzenie Prezydenta RP, uchwała rady gminy), różnych organach władzy publicznej zaangażowanych i odpowiedzialnych za objęcie ochroną (wojewódzki konserwator zabytków, Prezydent RP na wniosek ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, rada gminy), innym zakresie ochrony:
- instytucja wpisu do rejestru zabytków została uregulowana w art. 9-10 ustawy;
- instytucji uznania za pomnik historii w art. 15 ustawy;
- instytucja utworzenia parku kulturowego w art. 16-17 ustawy;
- instytucja ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w art. 19-20 ustawy.
Ustawa przewiduje hierarchiczność objęcia zabytków formami ochrony i opieki. Najwyższy reżim ochrony ustawowej stanowi wpis do rejestru zabytków. Zatem, aby obiekt mógł zostać wpisany do rejestru zabytków musi być obiektem wyróżniającym się wartościami historycznymi, przestrzennymi i naukowymi na tle innych obiektów. Dla innych obiektów wystarczającą formą ochrony mogą być zapisy w planie miejscowym.
Z powyższej regulacji wynika, że włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. O ewidencji zabytków stanowi art. 21 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. O rodzajach ewidencji stanowi art. 22 u.o.z. Zgodnie z tą regulacją prowadzi się krajową, wojewódzką i gminną ewidencją zabytków. Gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy prowadzi wójt (burmistrz, prezydent miasta) – ust. 4 art. 22 u.o.z. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – art. 22 ust. 5 ustawy.
Gminna ewidencja zabytków jest sposobem sprawowania opieki nad zabytkami a nie prawną formą ochrony zabytków.
Przenosząc te uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, fakt nie posiada karty adresowej gminnej ewidencji zabytków nie oznacza, że budynek nie jest zabytkiem. Zabytkiem jest bowiem nieruchomość posiadająca określone wartości, których zachowanie leży w interesie społecznym. Nieruchomości takie mogą być objęte prawną formą ochrony. Objęcie nieruchomości taką ochroną wiąże się z ograniczeniami w dysponowaniu tą nieruchomością.
Bezsporne w sprawie niniejszej jest to, że przedmiotowy budynek jest objęty ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z. Zasady tej ochrony zostały zaś zawarte w dziale 4 planu, w szczególności w § 17 i 18 planu. Słusznie podnosi organ, że na etapie pozwolenia na rozbiórkę nie może kwestionować obowiązujących ustaleń planu miejscowego (vide: wskazywany przez organ wyrok NSA z 16 października 2013 r., II OSK 1152/12, pub. CBOSA). Sam zaś skarżący nie kwestionował planu miejscowego w odpowiednim trybie. W związku z tym organy architektoniczno – budowlane były zobowiązane do kontroli wnioskowanej rozbiórki z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a w ramach tej kontroli – do wykładni postanowień planu, które są niejasne i budzą wątpliwości interpretacyjne.
W orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (vide: wyrok NSA z 18 września 2018 r. II OSK 2408/16; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. II OSK 2011/16; wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2287/14; wyrok NSA z 22 maja 2014 r. II OSK 3020/12, pub. CBOSA). Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość (vide: wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 1016/19, pub. CBOSA). Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego, tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa, należy przy tym zakładać, że prawodawca lokalny jest prawodawcą racjonalnym (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2614/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1804/19, pub. CBOSA). Identycznie do kwestii wykładni planu odnosi się doktryna. Wskazuje się, że podstawowe znaczenie dla właściwej interpretacji planu miejscowego mają określone reguły stosowane przez organy dokonujące wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli odpowiednich czynności związanych z rozumieniem tekstu prawnego. Wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się według takich zasad, które mają zastosowanie wobec innych aktów normatywnych. Powinna być ona zatem dokonana z uwzględnieniem wykładni językowej, celowościowej i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie zapisu planu zagospodarowania przestrzennego z wykorzystaniem pozostałych postanowień tego aktu prawa miejscowego (vide: S. Zwolak, Wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ST 2020, nr 5, s. 46-47).
Podkreślenia wymaga, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w wielu przypadkach może wiązać się z ograniczeniem wykonywania tego prawa. W takiej sytuacji zachodzi konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 28 lutego 2008 r., II SA/Bk 42/08, pub. CBOSA). Ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów dla osiągniecia których plan wprowadza określone ograniczenia. Ingerencja w prawo własności musi znaleźć uzasadnienie w interesie publicznym.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że nie ma racji ani skarżący, który twierdzi że podstawową wykładnią zapisów planu miejscowego jest wykładnia literalna, ani też organ który ograniczył się tylko do wykładni autentycznej planu. Istotnie w wyrokach WSA w Białymstoku II SA/Bk 130/15, II SA/Bk 226/09 wyrażono pogląd, że przy interpretacji planu może okazać się pomocne zwrócenie się przez organy do autorów projektu planu o wykładnię autentyczną spornych zapisów i że taka możliwość jest jednolicie akceptowana przez judykaturę. Za aktualne jednak należy uznać stanowisko wyrażone w wyroku II OSK 154/20 z 4 listopada 2020 r. NSA wyraził w nim pogląd, że posiłkowanie się opinią autora planu nie powinno mieć miejsca, ale z uwagi na to, że ostateczna ocena została dokonana przez organ, to uchybienie to pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej opinia autora planu miała charakter zasadniczy a nie posiłkowy. Organy w uzasadnieniach decyzji ograniczyły się do przytoczenia jej wniosków i nie dokonały ostatecznej własnej, szerszej interpretacji planu. A jak słusznie podnosi pełnomocnik skarżącego opinia ta została sporządzona ponad 15 lat od uchwalenia planu, a więc nawet nie wiadomo czy przez jego autora.
W sprawie niniejszej ograniczono prawo właściciela do spornego budynku obejmując go jako zabytek ochroną konserwatorską w planie miejscowych. Ograniczenia te wynikają między innymi z ustawy – Prawo budowlane.
Obowiązek uwzględnienia norm w zakresie ochrony konserwatorskiej wynika z treści art. 31 ust. 1b pkt 2 ustawy. Przepis ten ustanawia, w odniesieniu do budynków objętych ochroną konserwatorską, obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Stąd niniejsze postępowanie. Ustawa - Prawo budowlane do ochrony konserwatorskiej odwołuje się jeszcze w art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 5 ust. 1 pkt 7, art. 9 ust. 3 pkt 4 oraz w art. 67 ust. 3. Przepis art. 67 dotyczy nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego. W stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Odnotować należy także i to, że pomimo tego, że gminna ewidencja zabytków nie jest prawną formą ochrony zabytków to Prawo budowlane przewiduje szczególną regulację dotyczącą rozbiórki takich budynków w art. 39 ust. 3. Zgodnie z tą regulacją w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Brak analogicznego przepisu w stosunku do budynków objętych ochroną konserwatorską ale nie ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Z przepisów prawa budowlanego nie wynika bezwzględny zakaz rozbiórki czy to obiektów objętych ochroną konserwatorską, czy wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. W przypadku obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków organy architektoniczno – budowlane muszą uzgodnić rozbiórkę z konserwatorem zabytków. Brak ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków pozbawił organy architektoniczno – budowlane możliwości uzyskania uzgodnienia profesjonalnego organu w zakresie walorów zabytkowych budynku. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wojewódzki konserwator zabytków, który dysponuje wykształconymi w zakresie historii sztuki i architektury pracownikami jest w stanie obiektywnie ocenić – w oparciu o zebrany materiał dowodowy – czy obiekt posiada walory zabytkowe (vide: wyrok NSA z 20 października 2009 r., II OSK 1637/08, z 12 lutego 2002 r., I SA1704/2000, pub. CBOSA). Uzgodnienie z konserwatorem zabytków dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno - budowlany stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności określonych robót budowlanych. W sprawie niniejszej Miejski Konserwator Zabytków umorzył postępowanie uzgodnieniowe z tego względu, że budynek nie został ujęty w gminnej ewidencji zabytków.
W ocenie sądu w takiej sytuacji to organ architektoniczo – budowlany, dokonując interpretacji § 17 planu, powinien ocenić walory zabytkowe budynku. Następnie wyważyć ochronę interesu publicznego z interesem skarżącego. To znaczy dokonać oceny czy ze względu na stwierdzone walory zabytkowe budynku leży w interesie społecznym jego zachowanie. Dokonując wykładni planu należy uwzględnić także i to, że budynek od 2006 r. nie został ujęty w gminnej ewidencji budynków. Rozważyć również należy kwestie związane z wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] marca 2013 r. o pozwoleniu na rozbiórkę budynku, który objęty był tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia i ocena organów w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.
Końcowo sąd odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 7a K.p.a., który zdaniem pełnomocnika skarżącego powinien być w sprawie niniejszej zastosowany. W sytuacji bowiem, gdy organ ma wątpliwości interpretacyjne odnośnie zapisów planu miejscowego to powinien je rozstrzygnąć na korzyść skarżącego. W tym zakresie wskazano na wyrok WSA w warszawie VII SA/Wa 1125/20. Odnosząc się do tego wskazać należy, że wyrok ten dotyczy innego stanu faktycznego bo nakazu rozbiórki (a nie pozwolenia na rozbiórkę) z uwagi na brak zgodności z planem miejscowym. W sprawie tej nie zachodził przypadek ochrony budynku z uwagi na objęcie go ochroną konserwatorką. W ocenie sądu, w sprawie niniejszej, interpretacja planu nie może uwzględniać tylko interesu skarżącego. Wykładnia planu musi mieć na uwadze także cel wprowadzenia ochrony budynku. Jak wskazano powyżej interpretacja ta powinna ważyć interes publiczny z interesem skarżącego w kontekście ustalonych walorów zabytkowych budynku. Nadto sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela tezę wyroku WSA w Białymstoku z 30 maja 2018 r., II SA/Bk 154/18 zgodnie z którą zasada wyrażona w art. 7a § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie tylko wówczas, jeżeli można przyjąć jako prawidłowy więcej niż jeden wynik wykładni przepisów prawa stosowanego w danej sprawie. W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją.
Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).