II SA/Bk 778/19

II SA/Bk 778/19 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2020-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grażyna Gryglaszewska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kojło
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1091/20 - Wyrok NSA z 2023-09-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 112 ust. 2, art. 128  ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2018 r. do Starosty Powiatu S. wpłynął wniosek B.S. o wypłatę odszkodowania za utratę nieruchomości położonej w S. przy dawnej ul. B. [...] (następnie ul. M., a obecnie ul. P.).
W dniu [...] września 2018 r. Starosta S. wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 5 pkt 3 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018, poz. 121 ze zm., dalej: "u.g.n.") w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania w drodze odrębnej decyzji administracyjnej o odszkodowaniu w związku z pozbawieniem praw do nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej
w S. przy dawnej ul. B. [...], stanowiącej przed przejęciem własność rodziców wnioskodawczyni: I.S. i E.S. zd. S.
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]Starosta S. wydał decyzję o umorzeniu w całości, wszczętego na wniosek B.S. z dnia [...] czerwca 2018 r., postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania w drodze odrębnej decyzji administracyjnej o odszkodowaniu, w związku z pozbawieniem praw do nieruchomości gruntowej zabudowanej domem drewnianym parterowym i budynkiem gospodarczym (chlew drewniany), w operacie ewidencji gruntów prowadzonym dla miasta S. od 1968 r,, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0524 ha, położona w S. przy dawnej ulicy B. [...] (B. [...]), następnie ulicy M., obecnie przy ulicy P., jednostce ewidencyjnej [...] Miasto S., pow. S., pozostającej przed przejęciem we władaniu rodziców B.S., tj. I.S. i E.S., zd. S., obecnie oznaczonej jako: działka nr [...] o pow. 0,0288 ha (działka nr [...]o pow. 0,0312 ha), stanowiąca własność Miasta S., pozostająca w użytkowaniu wieczystym do 27 lutego 2060 r., zabudowana budynkiem stanowiącym odrębną nieruchomość oraz część obejmującą powierzchnię 212 m2 działki nr 360 o powierzchni łącznej 0,6001 ha (działka nr 1156/2 o pow. 0,0212 ha), stanowiącej publiczną drogę powiatową - ulicę S.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Finansowy w B., działające w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, wystąpiło do Sądu Powiatowego w S. o stwierdzenie własności nieruchomości opuszczonej. W uzasadnieniu ww. wniosku wskazano m.in., że w związku z wojną rozpoczętą dnia 1 września 1939 r. B.S. utracił posiadanie nieruchomości położonej w S. przy ul. B. [...] składającej się z placu o pow. 500 m2 w granicach: od północy i zachodu posiadłości opuszczone, od południa ul. B., od wschodu posiadłość S. oraz zabudowań wyniesionych na tym placu, tj. domu drewnianego parterowego i chlewa drewnianego. Dla nieruchomości tej nie było założonej księgi wieczystej. We wniosku wskazano również, że nieruchomość ta jest majątkiem opuszczonym w rozumieniu art. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich
(Dz. Ust. Nr 13, poz. 87, zwany dalej: "dekretem"), znajduje się w zarządzie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S., a termin przewidziany w art. 34 ust. 1 lit. a. i b. dekretu nie został przerwany przez właściciela, ani przez złożenie wniosku o przywrócenie posiadania nieruchomości zgodnie z art. 19 lub art. 20 dekretu, ani przez wystąpienie w trybie administracyjnym lub sądowym o jej wydanie.
W konsekwencji uznano, że z dniem 31 grudnia 1955 r. ww. nieruchomość, na podstawie art. 34 dekretu przeszła na własność Skarbu Państwa przez przedawnienie (zasiedzenie). Sąd Powiatowy w S. postanowieniem z dnia [...] października 1958 r. sygn. akt [...] stwierdził, że Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości opuszczonej położonej w S. przy ul. B. [...] położonej w granicach od północy i zachodu – posiadłości opuszczone, od południa ul B., od wschodu posiadłość S. W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., że z twierdzeń zawartych we wniosku i przedłożonych dokumentów wynika, że ww. nieruchomość stanowi mienie opuszczone i pozostaje w posiadaniu Skarbu Państwa oraz, że zaistniały przesłanki przewidziane w art. 34 dekretu, konieczne do nabycia i stwierdzenia prawa własności ww. nieruchomości. W toku postępowania ustalono również, że dla ww. nieruchomości w Państwowym Biurze Notarialnym w S. została założona księga wieczysta Kw. Nr [...].
Organ ustalił, że przepisy dekretu nie przewidywały możliwości wypłacenia odszkodowania, a przejecie nieruchomości na Skarb Państwa w trybie art. 1 i art. 34 dekretu, nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. art. 112 ust. 1 i 3, art. 113 ust. 1, art. 128 ust.1 u.g.n.). Wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania jedynie w takich przypadkach, gdzie odszkodowanie przewidziane przez akt normatywny, będący podstawą wywłaszczenia, nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem
w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów
o wywłaszczeniu. Przedmiotowa norma stwarza również możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia nie przewidywał odszkodowania, które w związku
z tym nie zostało ustalone, a mamy do czynienia wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Uznał zatem, że art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie
w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. W konsekwencji stwierdzono, że przepisy aktualnie obowiązującej u.g.n. nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność państwa bez odszkodowania w trybie przepisów art. 1 i art. 34 dekretu, w konsekwencji czego organ zobowiązany był do umorzenia postępowania, ze względu na brak przepisu dającego podstawę do uwzględnienia roszczenia odszkodowawczego i wydania decyzji co do jego istoty.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia. Dodatkowo zaś w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Zdaniem organu jest to warunek, który winien być uwzględniony w procesie wykładni, gdyż ma on zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organ podkreślił, że nie bez znaczenie jest także definicja legalna wywłaszczenia z art. 112 ust. 2 u.g.n., stanowiąca, że polega ono na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Tymczasem z treści art. 34 dekretu wynika, że Skarb Państwa nabywa przez przedawnienie (zasiedzenie) tytuł własności majątków opuszczonych. Instytucja przedawnienia (zasiedzenia) jest instytucją prawa cywilnego i pomimo, że mocą dekretu tworzy skutek pozbawienia prawa, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzącą obowiązek odszkodowania, a to ze względu na ww. definicję wywłaszczenia. W konsekwencji przepisy art. 128 i nast. u.g.n. znajdują zastosowanie w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych (oraz do przypadków zrównanych ze skutkami wywłaszczenia), co nie dotyczy spraw gdzie doszło do nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. Oznacza to, że wszelkie ewentualne roszczenia byłych właścicieli, jak również ich następców prawnych mogą być realizowane na drodze cywilnoprawnej przed sadami powszechnymi, nie zaś na drodze administracyjnej. Skoro zatem przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, bowiem w obowiązującym systemie prawa brak jest normy materialnoprawnej upoważniającej organ administracji do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, to organ zobowiązany był wydać decyzję umarzającą postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.
Skargę na ww. decyzję wywiodła do tut. Sądu B.S., zaskarżając ją
w całości oraz zarzucając jej niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, tłumaczeniu niedających się usunąć wątpliwości natury prawnej na niekorzyść skarżącej, art. 7 k.p.a. i art. 7a k.p.a., a w konsekwencji nieprawidłową interpretację przepisów art. 128 i 129 u.g.n. Wniosła o uchylenie w całości decyzji zapadłych
w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniła, że jej rodzice nie opuścili swojego domostwa dobrowolnie, lecz ze względu na sytuację związaną z II wojną światową, która zmusiła ich do ucieczki, będącej jedyną szansą na uratowanie życia. Podniosła również, że dekret zrównuje majątek opuszczony z majątkiem poniemieckim, co jest niesprawiedliwe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Wojewody P. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu
o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
Materialnoprawną podstawę wydania powyższej decyzji stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie obecnym w pełni podziela przyjmuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa
w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Innymi słowy, przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14).
W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że skarżąca jako następca prawny zmarłych rodziców: I.S. i E.S. zd. S., domagała się od organów administracji publicznej ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość położoną w S. przy dawnej ul. B. [...] (następnie ul. M. a obecnie ul. P.). Swój wniosek oparła
o treść przepisu art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania,
a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Jak wynika zaś z załączonej do akt sprawy dokumentacji, niekwestionowanej przez skarżącą, przedmiotowa nieruchomość na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] października 1958 r. sygn. akt [...]
o stwierdzeniu zasiedzenia, przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie art. 34 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm., dalej jako: "dekret"). W myśl tego przepisu, Skarb Państwa i związki samorządu terytorialnego nabywały przez przedawnienie (zasiedzenie) tytuł własności majątków opuszczonych, co do nieruchomości z upływem lat 10, a co do ruchomości z upływem lat 5, licząc w obu przypadkach od końca roku kalendarzowego, w którym wojna została ukończona. Stosownie zaś do art. 1 ust. 2 ww. dekretu, wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy), osób które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały, jest majątkiem opuszczanym w rozumieniu niniejszego dekretu.
W ocenie organów treść ww. art. 34 ust. 1 dekretu jednoznacznie wskazuje, że własność majątków opuszczonych podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w drodze przedawnienia (zasiedzenia), które niewątpliwie stanowi instytucję prawa cywilnego. W okolicznościach niniejszej sprawy o cywilnym charakterze przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów tego dekretu przesądza stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości wskazanym wyżej postanowieniem Sądu Powiatowego w S. W tej sytuacji, skoro sprawa przejęcia opisanej na wstępie nieruchomości ma charakter sprawy cywilnej, to nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że wniosek skarżącej o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość nie mógł być rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej na drodze postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko organów nie budzi wątpliwości Sądu i jako takie odpowiada prawu.
Sąd podziela pogląd organów, że przejecie nieruchomości na Skarb Państwa w trybie art. 34 ust. 1 dekretu nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak słusznie podniosły organy, art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa, polegającego na wywłaszczeniu. Jest to warunek niezbędny, który musi być uwzględniony przy wykładni tego przepisu, gdyż ma on zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że przewiduje on dwie obligatoryjne przesłanki warunkujące wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Po pierwsze niezbędnym wymogiem jest pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Po drugie koniecznym jest, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości. Nieodzownym i niezbędnym jest zatem istnienie w obowiązującym stanie prawnym podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu warunek ten nie został w sprawie spełniony. Nie bez znaczenia pozostaje bowiem fakt, że ustawodawca wprowadził do ustawy definicję legalną pojęcia "wywłaszczenia". Zgodnie z treścią art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przepis art. 128 i nst. u.g.n. znajduje zatem zastosowanie jedynie w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych, nie dotyczy natomiast spraw, gdzie doszło do nabycia tytułu własności nieruchomości w drodze przedawnienia (zasiedzenia). Instytucja przedawnienia (zasiedzenia), o czym była już mowa wyżej jest instytucją prawa cywilnego i mimo, że mocą omawianego dekretu tworzy skutek pozbawienia prawa nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu przepisów u.g.n., w szczególności ze względu na definicję tego pojęcia określoną w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. W przypadku pozbawienia w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. I OSK 2635/14 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2017 r. II SA/Bd 1457/17). Oznacza to, że wszelkie ewentualne roszczenia byłych właścicieli, jak również ich następców prawnych mogą być realizowane na drodze cywilnej, nie zaś na drodze administracyjnej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjny, w tym m.in. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2008 r. II SA/Łd 199/08, WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 208 r. II SA/Gl 835/08 oraz WSA
w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r. I SA/Wa 1424/07 – wszystkie wyroki są prawomocne).
Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organów orzekających, że gdyby tego rodzaju roszczenie mogło być rozpatrywane na drodze administracyjnej, zostałoby przekazane na mocy przepisów szczególnych do właściwości organów administracyjnych. W przepisach obowiązującego prawa brak jest jednak takich regulacji, co oznacza, iż sprawa ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu o majątkach opuszczonych
i poniemieckich w rozumieniu art. 1 k.p.a. jest sprawą cywilną i mogłaby być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwym sądem powszechnym.
Podsumowując, skoro przedmiotowa sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej, gdyż jak zostało to już wyjaśnione, w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej, organ administracyjny zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 § 1 k.p.a., co też w sprawie prawidłowo uczyniono.
Wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie nie uchybiono przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Organy nie naruszyły przy tym zasady "przyjaznej interpretacji przepisów" wyrażonej w art. 7a k.p.a. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie wystąpiły po stronie organu wątpliwości interpretacyjne uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Wynikająca z art. 7a k.p.a. zasada (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Nie budzi natomiast wątpliwości wykładnia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne
i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U.
z 2019 r., poz. 2325), o czym orzeczono jak na wstępie.