II SA/Bk 776/23

II SA/Bk 776/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1422
par. 19 ust. 2 pkt 1 lit. a
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg R. W. i M. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr WOP.7721.95.2023.ASN w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącego R. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z 31 sierpnia 2023 r. nr WOP.7721.95.2023.ASN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PINB) z 26 czerwca 2023 r. nr WOP.5160.64.1.2018.AJ nakazującą:
- R. W. - rozbiórkę części wiaty o wymiarach 4,90 x 4,90 m stanowiącej zadaszenie dla utwardzonych miejsc postojowych dla samochodów, zlokalizowanej na działce nr [...] oraz rozbiórkę utwardzonej nawierzchni ww. działki,
- M. P. – rozbiórkę części wiaty o wymiarach 4,90 x 5,40 m stanowiącej zadaszenie dla utwardzonych miejsc postojowych dla samochodów, zlokalizowanej na działce nr [...] oraz rozbiórkę utwardzonej nawierzchni ww. działki.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. 1. W związku z zawiadomieniem K. L. oraz kontrolą przeprowadzoną 10 października 2018 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy wiaty na działkach nr [...] i [...] w Z., gmina S.
Decyzją z 22 stycznia 2019 r. PINB nakazał R. W. rozbiórkę wiaty o wymiarach 10,30 x 4,90 m stanowiącej zadaszenie dla utwardzonych miejsc postojowych, znajdującej się na działkach nr [...] i [...] w Z., gmina S oraz rozbiórkę utwardzonej nawierzchni ww. działek - zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jak ustalił organ pierwszej instancji podczas kontroli przeprowadzonej 10 października 2018 r. oraz podczas oględzin z 13 grudnia 2018 r., w których brały udział strony postępowania: na działkach nr [...] (stanowiącej własność M. P.) oraz nr [...] (stanowiącej własność R. W.) znajduje się, na terenie utwardzonym kostką brukową, wiata o wymiarach 10,30 x 4,90m, wysokości 3,92 m, stanowiąca zadaszenie czterech miejsc postojowych dla samochodów. Wiata umiejscowiona jest szczytem przy granicy z działką nr [...] w odległości 0,60 m oraz również 0,60 m od granicy działki nr [...] m stanowiącej działkę budowlaną, będącą również drogą dojazdową do przylegających do niej posesji. Odległość wiaty od działek zabudowanych budynkami segmentowymi (tzw. szeregówkami) wynosi 6,20 m, a narożnika względem działki nr [...] - 0,45 m. Ustalono, że wiata stanowi konstrukcję drewnianą, słupowo-ryglową, zadaszoną dachem dwuspadowym obustronnie orynnowanym. Na całej powierzchni obu działek ułożony jest polbruk stanowiący trwałe podłoże gruntowe. Spływ wód powierzchniowych skierowany jest z rynien i rur spustowych do kanalizacji deszczowej na działce nr [...]. Organ ustalił również, że w odległości 0,90 m od ściany podłużnej ww. wiaty, na działce nr [...] znajduje się druga wolnostojąca wiata drewniana o wymiarach 2,50 x 1,70 m (postępowanie dotyczące tej wiaty umorzono decyzją PINB z 22 stycznia 2019 r. nr WOP.5160.64.2.2018.AJ). Wedle ustaleń PINB powyższe wiaty wybudował w okresie od czerwca do listopada 2018 r. R. W. Zdaniem PINB sporny obiekt stanowi szczególnego rodzaju wiatę, tj. wiatę garażową. W konsekwencji nie mają do niej zastosowania regulacje o dopuszczalności budowy bez pozwolenia na budowę wiat o powierzchni do 50 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 1a lit. 2c oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dalej: p.b.), a ma zastosowanie § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie MI). Wiata stanowiąca w istocie parking do 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych włącznie powinna być usytuowana na działce budowlanej w odległości od granicy działki nie mniejszej niż 3 m. Nadto w stosunku do tej konkretnej wiaty obowiązują regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. - obszar na południe od Szosy Baranowickiej (uchwała Nr XXXVIII/340/2013 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 30 października 2013 r., Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 3 grudnia 2013 r., poz. 4192, dalej: plan miejscowy). Wiata garażowa znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 6.1.MN, na którym obowiązują konkretne parametry dotyczące powierzchni zabudowy (do 30 % powierzchni działki lub terenu) i powierzchni biologicznie czynnej (nie mniej niż 40%), których to warunków sporny obiekt nie spełnia. Z tych względów organ stwierdził konieczność rozbiórki wiaty przy zastosowaniu przepisów o postępowaniu naprawczym, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b.
2. Wskutek rozpatrzenia odwołania R. W. - PWINB decyzją z 21 maja 2019 r. nr WOP.7721.15.2019.PB utrzymał decyzję PINB w mocy. Zaakceptował w całości kwalifikację wiaty jako wiaty garażowej, do której nie stosuje się przepisów o obiektach zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wiat do 50 m2 wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. i miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b.). W ocenie organu odwoławczego sporny obiekt traktować należy jako całość, a jego poszczególne elementy nie mogą być rozpoznane oddzielnie, tj. osobno budowa wiaty i osobno wykonane utwardzenie gruntu. Decydujące znaczenie ma bowiem funkcja całej inwestycji, a ta jest związana z parkowaniem samochodów. Dlatego też, zdaniem PWINB, inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę. Brak dopełnienia tych formalności skutkował wszczęciem postępowania naprawczego. Jednakże z powodu braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (niezachowanie odległości wymaganych przez § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia MI) postępowanie naprawcze musiało zakończyć się w sposób negatywny. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że inwestycja narusza również ustalenia obowiązującego planu miejscowego, bowiem nie zachowuje wielkości powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej.
3. Skargę na decyzję PWINB z 21 maja 2019 r. wniósł R. W.
Wyrokiem z 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 463/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB z 22 stycznia 2019 r. Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego niewłaściwie wskazały jako zobowiązanego tylko R. W. (uznanego za inwestora całości obiektu), podczas gdy nie jest on właścicielem obydwu działek, na których zlokalizowane zostały zadaszone miejsca postojowe objęte postępowaniem. Zatem zobowiązanie do rozbiórki całości może być niewykonalne. Ponadto obecny na rozprawie sądowej M. P. - właściciel działki nr [...] - stwierdził, że jest również inwestorem samowoli budowlanej. Jednocześnie sąd wskazał, że skoro inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, to do jej legalizacji powinien być zastosowany tryb z art. 48 p.b. a nie tryb naprawczy wskazany w art. 50-51 p.b
Skarga kasacyjna organu od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 631/20. Zdaniem sądu kasacyjnego stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany – przedmiotem postępowania jest wiata pełniąca funkcję zadaszonych czterech miejsc parkingowych. Wybudowanie tego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W związku z tym sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem powinno następować w procedurze legalizacyjnej na podstawie art. 48 p.b. a nie w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 50-51 p.b. Trafnie więc uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę może być zalegalizowany tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie warunki z art. 48 ust. 2 p.b. NSA jako bez znaczenia – wobec zastosowania nieprawidłowego trybu rozpoznania sprawy - ocenił wypowiedź PWINB odnośnie braku możliwości legalizacji wiaty z uwagi na przepisy techniczno-budowlane (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia MI oraz przepisy planu miejscowego. Za chybiony uznał również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 52 p.b. z uwagi na błędnie stwierdzoną przez sąd pierwszej instancji konieczność ustalenia adresata decyzji rozbiórkowej w sprawie niniejszej. Sąd kasacyjny dokonał wykładni tego przepisu i wywiódł, że: ustawodawca nie wprowadza sztywnej hierarchii osób, do których kierowana ma być taka decyzja, gdyż to w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że kolejność wyliczenia podmiotów nie jest przypadkowa, a zatem adresatem obowiązku wynikającego z art. 48 p.b. powinien być na ogół inwestor, ale taki który posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem; przepis wprost pozwala na nałożenie obowiązku na aktualnego właściciela działki; wybór adresata decyzji na podstawie art. 52 p.b. zależy zawsze od okoliczności konkretnej sprawy. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie sporna wiata garażowa położona jest na dwóch działkach, których właścicielami są skarżący R. W. i M. P., to nałożenie na pierwszego z nich obowiązku rozbiórki wiaty jest możliwe, ale pod warunkiem ustalenia, że posiada on prawo do dysponowania obiema nieruchomościami, na których posadowiony jest obiekt budowlany. Skoro zaś ustaleń w tym zakresie zabrakło, to sąd pierwszej instancji prawidłowo nakazał dokonanie wyjaśnienia odnośnie wyrażenia zgody przez właściciela działki nr [...] (lub braku takiej zgody) na budowę na niej części przedmiotowej wiaty oraz uwzględnienie, lub ewentualnie zweryfikowanie jego oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. co do tego, że pozostaje inwestorem w odniesieniu do budowy wiaty na działce stanowiącej jego własność.
III. 1. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie legalizacji PINB w dniu 18 maja 2023 r. dokonał oględzin wiaty stanowiącej zadaszenie miejsc postojowych dla samochodów osobowych. W ich wyniku stwierdził, że stan techniczny i prawny nieruchomości pozostaje bez zmian: wiatę zrealizowało w 2018 r. dwóch inwestorów, tj. R. W. i M. P. (którzy byli obecni podczas oględzin) bez pozwolenia na budowę, wiata jest umownie podzielona na dwie części.
2. Decyzją z 26 czerwca 2023 r. PINB nakazał R. W. i M. P. rozbiórkę wiaty objętej postępowaniem w częściach adekwatnie przynależnych do właścicieli gruntu.
3. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli:
- R. W., zdaniem którego budowa wiaty nie wymagała i nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Wskazał, że wiata pełni funkcje rekreacyjne i jedynie okazjonalnie stanowi miejsce do parkowania samochodów. W jego ocenie nie ma podstaw do uznania, że inwestycja narusza ustalenia planu miejscowego;
- M. P., który powielił zarzuty odwołania drugiego inwestora. Dodał, że organ nie wziął pod uwagę faktu, iż działka nr [...] została nabyta przez niego w 2018 r. już jako teren utwardzony (utwardzenie tej działki wykonano w 2011 r.) i przed nabyciem była jedną z działek należących do poprzednich właścicieli o sumarycznej powierzchni około 1200 m2. Załączył wydruki z geoportalu.
4. W postępowaniu odwoławczym M. P., w odpowiedzi na zapytanie PWINB, w piśmie z 24 sierpnia 2023 r. wyjaśnił, że potwierdza oświadczenie złożone na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku, że jest inwestorem budowy na działce nr [...].
5. Zaskarżoną decyzją z 31 sierpnia 2023 r. PWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 26 czerwca 2023 r.
Organ odwoławczy wskazał, że funkcja obiektu będącego przedmiotem postępowania została już bezsprzecznie ustalona jako zadaszony parking dla samochodów osobowych. Ustalonej funkcji nie zanegowały orzekające w sprawie sądy administracyjne obydwu instancji, podobnie jak nie zanegowały kwalifikacji obiektu jako wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego podjęły próbę legalizacji obiektu, jednakże z uwagi na brak możliwości doprowadzenia zadaszonych miejsc postojowych do zgodności zarówno z planem miejscowym, jak i przepisami rozporządzenia MI, zainicjowana legalizacja zakończyła się decyzją o rozbiórce. Nie jest bowiem możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem z uwagi na regulacje techniczne i ustalenia planu miejscowego.
PWINB wskazał, że zgodnie z planem miejscowym teren, na którym znajduje się inwestycja, jest oznaczony symbolem 6.1.MN. Zgodnie z § 9 pkt 3 lit. "b" i "c" ww. planu, powierzchnia biologicznie czynna na terenie oznaczonym symbolem 6.1 MN nie może być mniejsza niż 40% powierzchni działki, a powierzchnia zabudowy budynkami i budowlami nie może przekroczyć 30% powierzchni działki. Łączna powierzchnia obu działek nr [...] i [...] wynosi 129m2. Powierzchnia zabudowy ww. nieruchomości wynosi 60,20 m2. Oznacza to, że wskaźnik zabudowy jest przekroczony i wynosi 46,79% przy dopuszczalnych 30%. Podobnie jest z powierzchnią biologicznie czynną. Na 129 m2 obu nieruchomości jedynie około 4,90 m2 stanowi powierzchnię biologicznie czynną co daje 3,8% przy wymaganych 40 %.
Natomiast zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia MI stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, należy sytuować w odległości 3 m od granicy działki, w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Żadne z wydzielonych miejsc postojowych nie zachowuje ww. odległości. Nieregularny kształt działek nr [...] i [...] powoduje, że niemożliwe jest wydzielenie na ich terenie czterech miejsc postojowych z zachowaniem wymaganych odległości od granic działek sąsiednich.
PWINB wyjaśnił, że sprawa została wszczęta i niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471), dlatego zgodnie z art. 25 tej ustawy stosuje się przepisy p.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r.
IV. Skargi do sądu administracyjnego od powyższej decyzji PWINB wywiedli:
(-) R. W., który zarzucił naruszenie:
1) art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MI - przez ich błędną wykładnię i uznanie, że mająca podlegać rozbiórce wiata zlokalizowana została niezgodnie z obowiązującymi przepisami;
2) art. 7, i art. 77 § 1 k.p.a. - przez błędną ocenę, że organ pierwszej instancji dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności prawidłowej kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego, faktycznego przeznaczenia wiaty oraz jej parametrów technicznych;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu w istocie kontroli zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, choć organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozpoznania istoty sprawy w jej całokształcie, dążąc do dokonania własnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia tymczasem ww. organ nie przeprowadził żadnych własnych ustaleń oraz nie odniósł się do zarzutów, argumentów i stanowisk podnoszonych w odwołaniu;
4) art. 7, i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. przez brak wyjaśnienia przesłanek zastosowania ww. przepisu prawa materialnego tj. brak ustalenia, czy wszystkie obiekty podlegały obowiązkowi pozwolenia na budowę lub zgłoszenia;
5) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiary i mocy dowodowej;
6) art. 6, 7, 80, k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny faktycznej i w konsekwencji również prawnej w sprawie;
7) § 9 pkt 3 lit. "b" i "c" planu miejscowego przez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że wiata nie spełnia parametrów określonych w ww. przepisach;
8) art. 6, 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez przywołanie w rozstrzygnięciu PINB podstaw prawnych niemających zastosowania w sprawie (tj. art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz 29 ust. 2c p.b.) - do czego w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się organ odwoławczy, mimo zarzutów odwołania.
Zdaniem skarżącego p.b. nie zawiera definicji wiaty. Definicję taką wypracowano w orzecznictwie wskazując, że wiatą jest budowlą nieposiadającą co najmniej jednej ściany, wspartą na słupach, które są podstawowym elementem konstrukcyjnym. W obecnym stanie prawnym budowa wiat spełniających warunki z art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co oznacza że wiaty są wyłączone spod regulacji p.b. Ponadto działka, na której zrealizowana została wiata, zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w obowiązującym planie miejscowym symbolem 6.1 MN z przeznaczeniem na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług wbudowanych, wraz z zielenią urządzoną, obiektami i urządzeniami towarzyszącym. Ilość wiat na działce nie przekracza dwóch. Należy zatem uznać, że wiata jako budowla (art. 3 pkt 3 p.b.) nie jest budynkiem (art. 3 pkt 2 p.b.), zatem nie odnoszą się do niej unormowania odległościowe wskazane w warunkach technicznych.
Dodatkowo skarżący zauważył, że zgodnie z § 9 pkt 2 planu miejscowego — na terenie 6.1 MN dopuszcza się realizację garaży i budynków gospodarczych wiat, altan. Natomiast w § 9 pkt 3 planu miejscowego ustalono m.in.: powierzchnię zabudowy budynkami i budowlami działki lub terenu objętego inwestycją do 30% powierzchni na terenach oznaczonych symbolem 6.1 MN, a powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 40% powierzchni działki na terenach oznaczonych symbolem 6.1 MN. Dlatego punktem wyjścia przy ustaleniu terenu podlegającego ocenie pod względem spełnienia wskazanych w planie miejscowym bilansów powinna być cała nieruchomość. Tymczasem organ nie wskazał w decyzji zarówno powierzchni terenu objętego inwestycją, jak i terenu powierzchni zabudowy czy też terenu biologicznie czynnego.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów procesowych wskazał skarżący, że organy nie określiły prawidłowo zakresu inwestycji (tymczasem podstawowym przeznaczeniem analizowanej wiaty jest funkcja rekreacyjna i jedynie okazjonalnie stanowi miejsce do parkowania samochodów)
(-) M. P., który sformułował tożsame zarzuty.
V. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
VI. W trakcie rozprawy przed sądem w dniu 23 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącego R. W. oraz skarżący M. P. podtrzymali stanowisko ze skarg:
- pełnomocnik wskazał na pytanie sądu, że nie jest w stanie udzielić odpowiedzi jaką powierzchnię utwardzenia działki powinien skarżący rozebrać; nakaz bowiem można rozumieć w ten sposób, że dotyczy rozbiórki utwardzenia na całej nieruchomości a nie tylko pod wiatą. Sformułował kolejny zarzut skargi w ten sposób że decyzja w zakresie przedmiotu, tj. utwardzonej nawierzchni nie jest precyzyjna, wobec czego adresat decyzji nie jest w stanie określić jaki obszar utwardzonego gruntu powinien rozebrać;
- skarżący M. P. stwierdził, że rozumie decyzję rozbiórkową jako nakazującą usunięcie utwardzenia na całej działce a nie tylko pod zadaszeniem. Utwardzenie na jego działce znajduje się nie tylko pod wiatą, ale też "w tym trójkącie na lewo od wiaty, w kierunku działki o numerze [...] (patrz wydruk z geoportalu w aktach organu odwoławczego)". Pod swoją wiatą nie kładł polbruku. Jego inwestycja dotyczyła tylko wiaty nad jego częścią działki. Skarżący R. W. ułożył polbruk pod swoją częścią wiaty na etapie jej budowy.
Pełnomocnik organu podczas rozprawy wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, że organ być może faktycznie nie wskazał powierzchni terenu utwardzonego do rozbiórki. Celem decyzji była rozbiórka wiaty i utwardzenia pod wiatą. Na pytanie sądu wskazał, że użyte w decyzji sformułowanie "oraz rozbiórka utwardzonej nawierzchni ww. działki" oznacza obowiązek rozbiórki utwardzenia po całym obrysie wiaty. Tam, gdzie jest utwardzenie poza wiatą - nie wymaga ono ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.
Pełnomocnik uczestników postępowania podczas rozprawy wniósł o oddalenie skarg. Na pytanie sądu oświadczył, że działka nr [...] została sprzedana na rzecz Państwa B. Z kolei utwardzenie pod wiatą było wykonane w tym samym czasie przez obu inwestorów.
Uczestnik postępowania N. T. wniósł o oddalenie skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
VII. Skargi podlegają uwzględnieniu z powodów innych niż w nich wskazane.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Kontrola legalności sprawowana przez sąd administracyjny oznacza bowiem badanie zaskarżonego aktu w pełnym zakresie a więc także uwzględnienie skargi z powodów w niej niewskazanych a mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji.
Z wyżej opisaną sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zarzuty skargi skoncentrowano na podważaniu kwalifikacji prawnej obiektu jako zadaszonego miejsca postojowego dla samochodów osobowych a nie wiaty niewymagającej pozwolenia na budowę; na wykazaniu zgodności lokalizacji obiektu z przepisami o warunkach technicznych (które, zdaniem skarżących, nie mają w sprawie zastosowania) oraz z przepisami planu miejscowego w zakresie powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej; na podważaniu prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności skonstruowania uzasadnienia decyzji i zawartej w niej argumentacji. Zdaniem sądu tak sformułowane zarzuty nie są skuteczne (co zostanie wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia). Natomiast z urzędu sąd stwierdził wadliwość decyzji polegającą na jej sformułowaniu w sposób nieodpowiadający przedmiotowi prowadzonego postępowania i uniemożliwiającą jej wykonanie w sposób zrozumiały dla inwestora, co zostało ujawnione podczas rozprawy przed sądem.
VIII. Zawiadomieniem z 11 października 2018 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne "w sprawie budowy wiaty na działkach nr [...] i [...] w Z. gmina S." (k. 12 akt PINB). Z protokołu kontroli przeprowadzonej 16 kwietnia 2019 r. (k. 67 akt PWINB) wynika, że wymiary wiaty ustawionej na 9 słupach to: 10,326m x 4,903m pomiędzy słupami zewnętrznymi, wysokość dachu krytego gontem to 3,92m, okap wiaty wystaje z każdej jej strony (0,956 m od strony drogi dojazdowej i 0,40 m od strony działki nr [...]). Pod tą konstrukcją zadaszenia znajduje się utwardzenie z kostki brukowej. Wyniki kontroli odzwierciedlono na szkicu dołączonym do ww. protokołu kontroli (k. 61 akt PWINB).
Organy nadzoru budowlanego ustaliły także, że na całej powierzchni obu działek nr [...] i [...] znajduje się utwardzenie z kostki brukowej (za wyjątkiem trójkąta powierzchni tej działki za wiatą o wymiarach 3,898x0,87m – k. 67 akt PWINB). Na dowód tego skarżący M. P. do odwołania od drugiej decyzji PINB załączył wydruk z geoportalu (k. 19 akt PWINB). Fakt utwardzenia kostką brukową całej powierzchni działek (z wyjątkiem rozebranej części utwardzenia znajdującej się za wiatą – ww. trójkąta powierzchni) wynika również z kolorowych zdjęć z geoportalu dołączonych do akt PINB przed wydaniem decyzji z 23 czerwca 2023 r. Fakt ten potwierdzono na rozprawie przed sądem w dniu 23 stycznia 2024 r.
Z całokształtu powyższych okoliczności wynika, że przedmiotem postępowania były zadaszone miejsca postojowe z utwardzeniem zlokalizowane na działkach nr [...] i [...], których to działek powierzchnia jest w całości utwardzona kostką brukową (a więc nie tylko pod zadaszeniem miejsc postojowych). A contrario przedmiotem postępowania nie było utwardzenie niebędące zadaszonymi miejscami postojowymi. Tym samym wydana w sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę nie mogła dotyczyć ogólnie utwardzenia ww. działek, ale powinna odnosić się konkretnie i precyzyjnie (przez wskazanie zwymiarowania) do tej powierzchni utwardzenia, która pełni rolę zadaszonych miejsc postojowych.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że sposób sformułowania decyzji nakazującej rozbiórkę może budzić wątpliwości odnośnie zakresu rozbiórki, tj. czy dotyczy ona wyłącznie utwardzenia funkcjonalnie powiązanego z zadaszeniem, znajdującego się pod zadaszeniem, czy też chodzi o rozbiórkę utwardzenia na całej powierzchni działek inwestycyjnych. Nakaz rozbiórki sformułowano bowiem jako dotyczący części wiaty o wymiarach wskazanych zlokalizowanej na działce nr [...] (oraz [...]) i stanowiącej zadaszenie utwardzonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych "oraz rozbiórkę utwardzonej powierzchni" ww. działek. Z literalnie odczytywanej treści nakazu w zakresie rozbiórki utwardzenia wynika więc, że nakaz dotyczy utwardzonej nawierzchni działek nr [...] i [...] a więc utwardzenia również w zakresie, w którym nie było przedmiotem postępowania legalizacyjnego.
Takie sformułowanie decyzji wykracza poza przedmiot postępowania i jest nieuprawnione, bowiem nakazuje inwestorom wykonanie obowiązków odnośnie terenu nieobjętego postępowaniem legalizacyjnym, niestanowiącego zadaszenia miejsc postojowych a stanowiącego utwardzenie kostką brukową powierzchni działek inwestycyjnych. Także pełnomocnik organu, zapytany przez sąd na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r., wskazał że "tam, gdzie jest utwardzenie poza wiatą, nie wymaga ono pozwolenia na budowę ani zgłoszenia". Jeśli jednak tak, to nie może być przedmiotem nakazu rozbiórki jako "utwardzona powierzchnia działek nr [...] i [...]". Innymi słowy treść nakazu rozbiórki nie odpowiada przedmiotowi sprawy, co czyni wydaną decyzję nieuprawnioną w tym zakresie. Zdaniem sądu, prawidłowe i nienaruszające prawa sformułowanie nakazanego obowiązku powinno obejmować jednoznaczne wskazanie nakazu rozbiórki zadaszenia i utwardzenia pod nim przez określenie rozmiaru rozbiórki obydwu elementów zadaszonych miejsc postojowych (jeśli chodzi o utwardzenie – przez wskazanie powierzchni). Niedoprecyzowanie powyższego stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Określono bowiem obowiązki inwestorów szerzej niż przedmiot prowadzonego postępowania.
Z tych powodów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., bowiem doszło do nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego w okolicznościach niniejszej sprawy przez zbyt szerokie sformułowanie nakazanego obowiązku. Przy tym uchybienie powyższe jest możliwe do wyeliminowania w postępowaniu odwoławczym bez konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Chodzi bowiem wyłącznie o doprecyzowanie zakresu nałożonego obowiązku przez wskazanie konkretnych parametrów obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. Nawet jeśli będzie do tego potrzebna dodatkowa kontrola czy oględziny na miejscu, przeprowadzenie tej czynności procesowej nie naruszy zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz zakresu dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.). Nie będzie bowiem wyjaśnieniem sprawy co do jej istoty wymagającym przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.).
IX. 1. W pozostałym natomiast zakresie skargi nie zasługują na uwzględnienie.
2. Bez naruszenia prawa organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały sporny obiekt, nazywany przez skarżących wiatą, jako zadaszone miejsce postojowe, którego zrealizowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę na zasadzie art. 28 ust. 1 p.b.
W tym zakresie organy były związane oceną prawną wynikającą z wyroku tutejszego sądu z 24 października 2019 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 463/19, od którego skargę kasacyjną organu nadzoru budowlanego oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 listopada 2022 r. w sprawie sygn. akt II OSK 631/20. W sprawach tych jednoznacznie przesądzono, że "przedmiotem postępowania jest wiata pełniąca funkcję zadaszonych czterech miejsc parkingowych", która to kwalifikacja wynikała z funkcji tego obiektu. Organy nadzoru budowlanego a następnie sąd taką kwalifikację przyjęły m.in. na podstawie załączonych zdjęć z widocznymi, oznaczonymi kolorową kostką polbruk stanowiskami dla czterech miejsc postojowych oraz na podstawie usytuowania tego obiektu (wzdłuż działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do znajdujących się przy niej segmentów mieszkaniowych). W konsekwencji prawidłowe jest, powtórzone przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenie organu, że przedmiotowa wiata nie odpowiada tej opisanej w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. (o powierzchni do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki) – niewymagającej pozwolenia na budowę, ani nie odpowiada niewymagającym pozwolenia na budowę "miejscom postojowym dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie" (art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b.), lecz jest obiektem budowlanym (w istocie budowlą – art. 3 pkt 3 p.b.), który należy zakwalifikować jako zadaszone stanowiska postojowe, o których mowa w § 19 rozporządzenia MI. Te zaś nie tylko wymagały w dacie ich wykonywania pozwolenia na budowę zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 p.b., ale wymagały usytuowania zgodnie z przewidzianymi dla nich warunkami technicznymi, tj. w odpowiedniej odległości od wskazanych przepisem § 19 rozporządzenia MI obiektów oraz od granicy działki budowlanej. Skarżący pozwolenia na budowę nie przedstawili, co jest niesporne.
Sąd przy tym zauważa, że dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji w ten sposób, iż przepisy kwalifikujące obiekt do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia uwzględnia w brzmieniu z daty zrealizowania obiektu (jak ustalono obiekt zrealizowano w okresie czerwiec-listopad 2018 r.), zaś przepisy regulujące procedurę (w tym wypadku art. 50-51 p.b.) uwzględnia z daty jej prowadzenia z tym zastrzeżeniem, że z uwagi na wszczęcie postępowania przed 19 września 2020 r. – sąd miał na uwadze brzmienie art. 50-51 p.b. sprzed tej daty z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471). Uwaga ta jest konieczna, bowiem przepisy p.b. dotyczące wiat, do których odwołują się skarżący, pochodzą z różnych okresów obowiązywania p.b. i nie w pełni odzwierciedlają stan faktyczny i prawny sprawy.
3. Przesądzony został również wskazanymi wyżej wyrokami sądów administracyjnych tryb, w jakim należało ocenić dopuszczalność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. tryb legalizacji z art. 48 p.b. a nie tryb postępowania naprawczego z art. 50-51 p.b.
Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
4. Aby obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę mógł być zalegalizowany – powinny zostać spełnione warunki z art. 48 ust. 2 p.b., tj. zgodność z ustaleniami obowiązującego na terenie istnienia obiektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Te warunki trafnie organ ocenił jako niemogące być spełnione przez sporny obiekt.
4.1. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia MI stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż: dla samochodów osobowych - 3 m w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z czterema stanowiskami postojowymi zadaszonymi, co do których na szkicu do protokołu kontroli z 16 kwietnia 2019 r. wykazano ich odległość od granic działki jako mniejszą niż 3 m dla każdego z czterech miejsc postojowych (z uwagi na nieregularny kształt działki).
4.2. Odnośnie do zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego – wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy wskazał na czym powyższa niezgodność polega. Zgodnie z § 9 pkt 2 lit. "a" planu miejscowego na terenie o symbolu 6.1MN (stosownie do treści § 9 pkt 1 planu są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług wbudowanych, wraz z zielenią urządzoną, obiektami i urządzeniami towarzyszącymi) - dopuszcza się realizację garaży i budynków gospodarczych wiat, altan itp. oraz lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych towarzyszących. Z kolei zgodnie z § 9 pkt 3 lit. "b" i "c" planu miejscowego – na terenie o symbolu 6.1 MN ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla budynków nowowznoszonych oraz zagospodarowania terenu: b) powierzchnia zabudowy budynkami i budowlami działki lub terenu objętego inwestycją do 30% powierzchni; c) powierzchnia biologicznie czynna nie mniej niż 40% powierzchni działki.
Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia zabudowy sporną inwestycją wynosi 60 m2 przy całkowitej powierzchni działek nr [...] i [...] wynoszącej 129 m2. Jeśli przyjąć te ustalenia za prawidłowe, to niewątpliwie nie został spełniony warunek zachowania powierzchni zabudowy "działki lub terenu objętego inwestycją" wymaganej na obszarze 6.1MN jako "do 30 %", gdyż faktycznie powierzchnia zabudowy "terenu objętego inwestycją" stanowiącego w sprawie teren obydwu działek wynosi 46,79%. Organ również przyjął, że nie został spełniony warunek zachowania powierzchni biologicznie "nie mniejszej niż 40 % powierzchni działki", bowiem faktycznie wyniósł on 3,8%. Odnośnie tego warunku sąd jednak zauważa i podkreśla, że plan miejscowy – odmiennie niż w przypadku powierzchni zabudowy – nie odnosi wymaganej proporcji powierzchni biologicznie czynnej do "powierzchni działki lub terenu" ale wyłącznie do powierzchni działki, co oznacza konieczność precyzyjnego ustalenia niezachowania powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni każdej z działek inwestycyjnych a nie do ich łącznej powierzchni.
4.3. Niezasadnie zatem skarżący wskazuje na naruszenie regulacji § 9 pkt 2 lit. "a" i pkt 3 lit. "b" i "c" planu miejscowego przez nieuwzględnienie przez organy powierzchni całej nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja w kontekście zbadania zachowania wymagania procentowej powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Uzasadnienie decyzji PWINB wskazuje, że odnośnie powierzchni zabudowy organ prawidłowo odniósł ją do całej powierzchni "terenu inwestycji" czyli do 129 m2, zaś odnośnie powierzchni biologicznie czynnej plan miejscowy odczytywany literalnie nie wymaga uwzględniania "powierzchni terenu inwestycji" ale wprost "powierzchni działki". Jedynie zatem odnośnie powierzchni biologicznie czynnej stanowisko organu mogłoby zostać doprecyzowane – jak wyżej wskazano – przez wskazanie procentowego udziału istniejącej powierzchni biologicznie czynnej (z uwzględnieniem nielegalnej zabudowy na każdej z tych działek) w stosunku do powierzchni każdej działki (zgodnie z literalnym brzmieniem § 9 pkt 3 lit. "c"), dla niebudzącego wątpliwości wykazania niespełnienia tego warunku.
Już jednak dotychczasowe ustalenia organu wskazują, że nie jest możliwe doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, bowiem uniemożliwiają to – w ustalonym i niezakwestionowanym przez skarżących stanie faktycznym – zapisy rozporządzenia MI oraz ustalenia planu miejscowego.
5. Natomiast uzupełnione zostało postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazania podmiotu, do którego powinien być kierowany obowiązek wykonania rozbiórki. Zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
O ile do tej pory nie ulegało wątpliwości, że inwestorem wiaty w zakresie terenu działki nr [...] był R. W. będący jednocześnie właścicielem tej działki, o tyle w ponownie przeprowadzonym postępowaniu doprecyzowano, że właścicielem działki nr [...] i inwestorem wiaty na tej działce był M. P. Wynika to z jego oświadczenia zawartego w piśmie z 24 sierpnia 2023 r. złożonym na etapie międzyinstancyjnym, w którym wskazał, że jest inwestorem budowy na działce nr [...] nie rozróżniając na zadaszenie i utwardzenie (w odwołaniu wskazywał nieco odmiennie, że utwardzenie wykonali poprzedni właściciele działki w 2011 r.). Skoro zaś jest właścicielem działki nr [...] oraz inwestorem (według oświadczenia najbardziej aktualnego) to nie było powodów aby nie skierować do niego nakazu rozbiórki spornego obiektu w części w jakiej znajduje się on na jego działce. Spełnia to wymagania art. 52 p.b.
X. Reasumując stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na konieczność precyzyjnego określenia zakresu w jakim powinien być wykonany nałożony obowiązek – odnośnie utwardzenia działki. Zdaniem sądu, wobec niekwestionowanego faktu istnienia utwardzenia na działkach nr [...] i [...] obejmującego ich powierzchnię w większym zakresie niż obszar zadaszonych miejsc postojowych, organ powinien doprecyzować rozmiar nakazanej rozbiórki utwardzenia. Chodzi bowiem o zapewnienie, w szczególności inwestorom, pewności w momencie ewentualnego przystępowania do egzekucji nałożonych obowiązków, tj. pewności co do zakresu nałożonego obowiązku. Opisana nieprawidłowość stanowiła natomiast o naruszającym prawo zrealizowaniu normy z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Miało to wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). W skład tych kosztów weszły: wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł i opłata skarbowa 17 zł.