II SA/Bk 775/24

II SA/Bk 775/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Elżbieta Trykoszko
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. i I. D. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 24 października 2024 r. nr WOP.7722.89.2024.TN w przedmiocie sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z 24 października 2024 r. nr WOP.7722.89.2024.TN, po rozpatrzeniu zażalenia M. i I. D., na postanowienie z 5 września 2024 r. nr NB.5160.19.2024.KM Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, nakładające na nich, jako właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w Białymstoku, obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do 10 grudnia 2024 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej wskazania zakresu oraz sposobu wykonania robót budowlanych, które należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowe mieszkanie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej.
Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
W dniu 8 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy ww. lokalu mieszkalnego. Wszczęcie postępowania zostało poprzedzone przeprowadzonymi w dniu 12 marca 2024 r. oględzinami, podczas których ustalono, że lokal mieszkalny o powierzchni 69,92 m2 został podzielony na 4 niezależne mieszkania, posiadające wspólny korytarz wewnętrzny, za drzwiami wejściowymi z klatki schodowej. Pierwszy z wydzielonych lokali znajdujący się po prawej stronie od wejścia, składa się z pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki o łącznej powierzchni około 19,8 m2. Pokój wyposażony jest w dwuosobowe łóżko. Aneks kuchenny wyposażony jest w lodówkę, płytę elektryczną oraz zlewozmywak. W pokoju z aneksem kuchennym nie stwierdzono kanału wentylacji grawitacyjnej. Łazienka wyposażona jest w pralkę, prysznic, wc, umywalkę oraz grzejnik elektryczny. W ww. pomieszczeniu znajduje się pomporozdrabniacz do ścieków, oraz kratka wentylacji grawitacyjnej. Drugi lokal mieszkalny zlokalizowany po lewej stronie od wejścia składa się z pokoju z aneksem kuchennym i łazienki o łącznej powierzchni około 12,8 m2. Pokój wyposażony jest w kanapę, szafkę i stolik. W aneksie kuchennym znajdują się lodówka, dwupalnikowa płyta elektryczna oraz zlewozmywak. Łazienka wyposażona jest w pralkę, umywalkę, prysznic, oraz wc. W ww. pomieszczeniu znajdują się liczniki wody. W pokoju z aneksem kuchennym oraz w łazience znajdują się kratki wentylacji grawitacyjnej. Lokal nr 3 drugi po lewej stronie od wejścia, składa się z pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki o łącznej powierzchni około 12,4 m2. Pokój wyposażony jest w szafę, szafkę rtv, telewizor oraz kanapę rozkładaną. Aneks kuchenny wyposażony jest w lodówkę dwupalnikową płytę elektryczną oraz zlewozmywak. W pomieszczeniu brak jest kratki wentylacji grawitacyjnej. Łazienka przynależna do ww. lokalu wyposażona jest w prysznic, pralkę, wc, umywalkę, grzejnik elektryczny oraz pomporozdrabniacz do ścieków. W pomieszczeniu łazienki znajduje się kratka wentylacyjna o wymiarach 8 x 17 cm. Czwarty lokal mieszkalny, zlokalizowany jako drugi po prawej stronie od wejścia do mieszkania, składa się z pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki o łącznej powierzchni ok. 16,6 m2. Pokój wyposażony jest w szafę i kanapę rozkładaną. Aneks kuchenny wyposażony jest w lodówkę, mikrofalówkę, zlewozmywak oraz dwupalnikową kuchenkę elektryczną, która w czasie oględzin nie była podłączona do prądu. Łazienka wyposażona jest w pralkę, prysznic, wc, umywalkę oraz grzejnik elektryczny. W pomieszczeniu łazienki znajduje się kratka wentylacji grawitacyjnej, natomiast w pokoju z aneksem kuchennym brak jest wentylacji grawitacyjnej. Wyżej wymieniony lokal posiada balkon. W korytarzu o powierzchni ok 5,7 m2, stanowiącym część wspólną dla 4 wydzielonych lokali mieszkalnych znajduje się tablica elektryczna.
Obecni w trakcie oględzin M. i I. D. oświadczyli, że kupili ten lokal mieszkalny w lutym 2020 r. w stanie obecnym. Od dnia zakupu nie przeprowadzali w nim żadnych prac budowlanych oraz remontowych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku uznał, że w wyniku przebudowy tego lokalu mieszkalnego powstały 4 samodzielne lokale mieszkalne mieszczące się w definicji "mieszkania" wskazanej w § 3 pkt 9 rozporządzenia. Stwierdzono, że powstałe mieszkania naruszają przepisy warunków technicznych w zakresie minimalnej powierzchni użytkowej określonej w § 94 rozporządzenia, zgodnie z którym "mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2". Nadto lokal mieszkalny nr 1, 3, 4 narusza § 93 rozporządzenia, w zakresie braku dostępu do wentylacji w pokojach z aneksem kuchennym a kratka wentylacji grawitacyjnej zlokalizowana w łazience w lokalu nr 3 o wymiarze 0,07 x 0,17 m nie spełnia § 140 pkt 3 i 5 rozporządzenia.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że przebudowa przedmiotowego mieszkania spowodowała zmianę parametrów użytkowych, gdyż powstały 4 odrębne mieszkania. Podniesiono, że pomimo tego, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym mieszkaniu nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: art. 3 pkt 7a w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1a i pkt 3d p.b.), to muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami, w tym z rozporządzeniem technicznym.
Organ podniósł, że generalnie wobec braku możliwości doprowadzenia 4 mieszkań do zgodności z przepisami, inwestor powinien być zobowiązany do przywrócenia lokalu do stanu wskazanego w projekcie budowlanym. W sprawie jednak uwzględniono wyrok WSA w Białymstoku z 5 grudnia 2023 r., II SA/Bk 651/23 w którym przyjęto, że nie ma podstaw prawnych do doprowadzenia mieszkania do stanu zgodnego z pierwotną dokumentacją projektową, wobec faktu, iż właściciel lokalu ma prawo do jego dowolnej aranżacji. Dowolna aranżacja układu pomieszczeń w mieszkaniu nie może jednak naruszać przepisów prawa, co oznacza, że należy podjąć próbę doprowadzenia lokalu do zgodności z przepisami bez konieczności przywracania pierwotnego układu pomieszczeń.
W konsekwencji postanowieniem z 5 września 2024 r. nr NB.5160.19.2024.KM, wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nałożono na właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w Białymstoku – M.D. i I.D., obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do 10 grudnia 2024 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej wskazania zakresu oraz sposobu wykonania robót budowlanych, które należy wykonać aby doprowadzić to mieszkanie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych.
W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie to zostało wydane w związku z uzasadnionymi wątpliwościami organu, co do zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, które należy wykonać aby doprowadzić przedmiotowe mieszkanie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w tym z rozporządzeniem technicznym. Zdaniem organu ekspertyza pozwoli na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia w trybie przepisów ustawy – Prawo budowlane. Organ poinformował jednocześnie, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy wszczętego postępowania, służy wyjaśnieniu kwestii technicznych, ustaleniu stanu faktycznego w celu usunięcia ewentualnych nieprawidłowości oraz określenia sposobu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodności z przepisami i zgodnie z intencjami właściciela dotyczącym aranżacji pomieszczeń.
M. i I.D. złożyli na powyższe postanowienie zażalenie i zarzucili naruszenie:
1) art. 81c ust. 2 P.b. w zw. z § 3 pkt 9 rozporządzenia, poprzez:
- oparcie postanowienia na faktach niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy, tj. uznając, że przedmiotowy lokal mieszkalny de facto stanowi 4 samodzielne lokale, podczas gdy jest to jeden lokal mieszkalny, z którego nie wyodrębniono nowych oddzielnych mieszkań i w którym znajduje się więcej niż 1 łazienka i więcej niż 1 aneks kuchenny;
- uznanie, że zmiana układu pomieszczeń w tym lokalu polegająca na wyodrębnieniu 4 nowych lokali mieszkalnych, wpływa na pogorszenie warunków przeciwpożarowych na drodze ewakuacyjnej użytkowników domniemanych nowych lokali, podczas gdy w ww. mieszkaniu nie wyodrębniono nowych lokali, a jedynie dokonano zmian zwiększających standard pokoi, a w konsekwencji poprzez nałożenie na właścicieli lokalu obowiązku sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej w zakresie wskazania zakresu oraz sposobu wykonania robót budowlanych, które należy wykonać, aby doprowadzić mieszkanie nr [...] do stanu zgodnego z rozporządzeniem przy błędnym założeniu, że zmiany w budynku doprowadziły do powstania 4 samodzielnych lokali mieszkalnych.
2) art. 81c ust. 2 P.b. w zw. z § 94 rozporządzenia, poprzez uznanie, że przedmiotowy lokal mieszkalny nie spełnia wymogów tego przepisu, tj. że ma on powierzchnię użytkową mniejszą niż 25 m2, podczas gdy jest to lokal mieszkalny o powierzchni 69,92 m2, w którym został wyłącznie zwiększony standard, a nie wyodrębniono 4 oddzielne lokale w rozumieniu rozporządzenia, w związku z czym warunki przeciwpożarowe na drodze ewakuacyjnej w lokalu nie uległy zmianie, a w konsekwencji poprzez nałożenie na właścicieli lokalu obowiązku sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej w zakresie wskazania zakresu oraz sposobu wykonania robót budowlanych, które należy wykonać, aby doprowadzić mieszkanie nr [...] do stanu zgodnego z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, przy błędnym założeniu, że zmiany w budynku doprowadziły do powstania 4 samodzielnych lokali mieszkalnych.
3) art. 7 i 8 K.p.a. poprzez:
- dokonanie przez organ ustaleń faktycznych na niekorzyść strony i przyjęcie, że z mieszkania nr [...] powstały 4 samodzielne lokale mieszkalne, podczas gdy zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą, możliwa jest dowolna aranżacja w ramach lokalu mieszkalnego, o ile nie narusza ona powszechnie obowiązujących przepisów, a w konsekwencji załatwienie przez organ sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli, ale także poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
- stwierdzenie przez organ o istniejących nieprawidłowościach i naruszeniach warunków technicznych mieszkania nr [...] z uwagi na błędne założenie istnienia większej ilości lokali mieszkalnych, podczas gdy organ winien był dokonać analizy technicznej istniejącego układu pomieszczeń mieszkania nr [...], bez założenia dotyczącego istnienia innej ilości lokali mieszkalnych (w ramach mieszkania nr [...]) w sytuacji, gdy zgodnie z prawem uczestnicy są właścicielami jednego lokalu mieszkalnego i nie wystąpili o wydzielenie odrębnych lokali mieszkalnych z mieszkania nr [...].
Wskazując na te naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Organ odwoławczy postanowieniem z 24 października 2024 r. nr WOP.7722.89.2024.TN uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej.
W uzasadnieniu przytoczył treść art. 81c ust. 2 P.b. i stwierdził, że postanowienie wydane na tej podstawie ma dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Podniesiono, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą przepis ten powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione. Przepis ten ma charakter szczególny, gdyż stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, a w związku z tym nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że stan faktyczny sprawy wymaga nakazania właścicielom mieszkania (mieszkań) wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia lokalu (lokali) do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie wymagalnej minimalnej powierzchni użytkowej, która wynosi 25 m2. Do protokołu oględzin z 8 kwietnia 2024 r. dołączony jest szczegółowy szkic rzutu mieszkania, z którego wynika że wydzielone samodzielne lokale mają następującą powierzchnię użytkową: 12,8 m2, 14,1 m2, 16,6 m2 i 19,8 m2. Ponadto, zarówno z treści protokołu, jak i z załączonych zdjęć wynika, że w trzech z czterech lokali brak jest wentylacji grawitacyjnej w aneksach kuchennych, wymaganej przepisem art. § 93 rozporządzenia.
Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy w niniejszej sprawie zgromadzony został w sposób wyczerpujący (przede wszystkim podczas oględzin przeprowadzonych 8 kwietnia 2024 r.). Ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, jak również szczegółowo zostały wskazane przepisy techniczno-budowlane, które zostały naruszone, wskutek dokonanej przebudowy mieszkania. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, brak jest w niniejszej sprawie przesłanek do podejmowania przez organ pierwszej instancji dalszych czynności dowodowych, w szczególności na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 P.b., który wiąże się z uciążliwościami finansowymi dla właściciela lokalu i który może być stosowany jedynie w ściśle określonych okolicznościach.
W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 P.b., gdyż organ nadzoru budowlanego był w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć powstałe wątpliwości. Obecnie w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych wskutek wykonanych robót budowlanych. Co więcej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest kompletny i w sprawie powinna zostać wydana decyzja kończąca postępowanie.
W ocenie organu odwoławczego przytoczona teza wyroku WSA z Białymstoku z 5 grudnia 2023 r., II SA/Bk 651/23 nie daje podstaw do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 P.b., gdyż przepis ten zawiera inne niezależne przesłanki, jednak nie ma przeszkód do wydania decyzji kończącej postępowanie, uwzględniającej to orzeczenie. Przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie organ pierwszej instancji powinien uzyskać od strony stanowisko, czy zamiast przywrócenia mieszkania do stanu zgodnego z pierwotnym kształtem, zamierza zmienić jego aranżację (do czego ma prawo), ale w taki sposób aby przepisy techniczno-budowlane były bezwzględnie zachowane. W przypadku braku stanowiska strony, organ zobowiązany będzie do wydania decyzji w oparciu o posiadany materiał dowodowy.
Odnosząc się do treści zażalenia wyjaśniono, że organy nadzoru budowlanego nie mogą uznać, że w przedmiotowym lokalu nie wyodrębniono osobnych mieszkań, a jedynie zwiększono standard poszczególnych pokoi, wyposażając je w dodatkowe aneksy kuchenne i łazienki. Zarówno z treści protokołu oględzin z 8 kwietnia 2024 r. jak z protokołu kontroli z 9 października 2024 r. wynika, że w przedmiotowym mieszkaniu wyodrębniono 4 niezależne lokale mieszkalne.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy został zgromadzony w zakresie wystarczającym do wydania decyzji kończącej postępowanie, po uprzednim umożliwieniu zajęcia stanowiska właścicielom mieszkania. Zatem brak jest aktualnie podstaw do nałożenia na właścicieli mieszkania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. w zakresie nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej stało się bezprzedmiotowe.
Postanowienie to w całości do sądu administracyjnego zaskarżyli – M. i I.D. i zarzucili naruszenie:
- art. 7 i 8 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych na niekorzyść strony i przyjęcie, że z przedmiotowego mieszkania wydzielono 4 samodzielne lokale mieszkalne niespełniające wymagań techniczno-budowlanych przewidzianych prawem, w związku z czym konieczna jest przebudowa mieszkania i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, podczas gdy mieszkanie, będące przedmiotem zaskarżanego postanowienia, stanowi jeden lokal mieszkalny, z którego nie wyodrębniono nowych oddzielnych mieszkań tylko zwiększono standard poszczególnych pomieszczeń, a zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą, właściciel może dowolnie zaaranżować swój lokal mieszkalny, o ile aranżacja ta nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów, w konsekwencji czego organ załatwił sprawę z pominięciem słusznego interesu obywateli, ale także odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
- art. 77 K.p.a., poprzez nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i tym samym uznanie przez organ, że bez wątpliwości wskutek dokonanej przebudowy lokalu mieszkalnego doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy mieszkanie stanowi jeden lokal mieszkalny, z którego nie wyodrębniono nowych oddzielnych mieszkań, żaden z pokoi nie dysponuje odrębnym wejściem od korytarza budynku, w związku z powyższym są to wyłącznie pokoje o podwyższonym standardzie nie mieszczące się w definicji "mieszkania" wskazanej w § 3 pkt 9 rozporządzenia, w konsekwencji czego mieszkanie to spełnia wszelkie wymogi przewidziane prawem w zakresie wielkości, standardu wykończenia mieszkania oraz przepisów techniczno- budowlanych;
- § 90 i § 94 rozporządzenia, poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie w stosunku do czterech pokoi wydzielonych w tym mieszkaniu o pow. użytkowej odpowiednio: 12,8 m2, 14,1 m2,16,6 m2,19,8 m2 i w konsekwencji uznanie, że pokoje te są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi nie spełniającymi wymogów przewidzianych rozporządzeniem, podczas gdy w rzeczywistości są to jedynie pokoje o podwyższonym standardzie wchodzące w skład jednego mieszkania o nr [...], w związku z czym rozporządzenie nie powinno mieć do nich zastosowania jako do odrębnych samodzielnych mieszkań a jako do jednego mieszkania o pow. użytkowej 69, 92 m2 składającego się z tych pokoi;
- § 92 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, że w stosunku do jednego lokalu mieszkalnego należy stosować wymagania techniczno-budowlane (w tym w zakresie powierzchni) jak do 4 oddzielnych mieszkań z uwagi na to, że pokoje mają bezpośredni dostęp do łazienek oraz do aneksów kuchennych, w sytuacji, gdy z przywołanej normy prawnej nie wynika, że w ramach jednego mieszkania w budynku wielorodzinnym nie może być wyodrębnionych więcej niż jedna łazienek oraz więcej niż jeden aneks kuchenny;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy i w konsekwencji uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób naruszający prawo, przesądzając przy tym niejako, że w przedmiotowym mieszkaniu wykonano prace budowlane niezgodne z wymogami technicznymi, wskutek których nastąpiło wyodrębnienie 4 niezależnych lokali mieszkalnych, podczas gdy w rzeczywistości pokoje o pow. użytkowej odpowiednio 12,8 m2, 14,1 m2, 16,6 m2, 19,8 m2 są jedynie pokojami o podwyższonym standardzie wchodzącymi w skład jednego mieszkania o nr [...].
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotyczącą podnoszonych zarzutów.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie może być uwzględniona, albowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu i jest korzystne dla skarżących.
Zasadniczy spór w sprawie niniejszej dotyczy kwestii merytorycznych, a mianowicie tego czy w lokalu mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w Białymstoku na skutek przebudowy doszło do wydzielenia 4 niezależnych mieszkań (o powierzchni mniejszej niż 25 m2) i spełnienie warunków technicznych powinno być oceniane w odniesieniu do każdego z tych mieszkań, czy też jak twierdzą skarżący, w lokalu tym nie wyodrębniono oddzielnych mieszkań, gdyż żaden z pokoi nie dysponuje odrębnym wejściem z klatki schodowej, w związku z tym spełnienie warunków technicznych powinno być oceniane w kontekście jednego mieszkania o pow. 69,92 m2. Spór ten nie może być rozstrzygnięty przez sąd w niniejszym postępowaniu.
Kontroli sądu poddano bowiem postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 24 stycznia 2024 r., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 5 września 2024 r. w przedmiocie nałożenia na M.D. i I.D., obowiązku sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wskazania zakresu oraz sposobu wykonania robót budowlanych, które należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowy lokal mieszkalny do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w tym z rozporządzeniem technicznych i umarzające postępowanie w zakresie zobowiązania do przedłożenia takiej ekspertyzy. Rozstrzygnięcie to oznacza, że organ odwoławczy uznał postępowanie w przedmiocie zobowiązania skarżących do przedłożenia ekspertyzy technicznej za bezprzedmiotowe. Sąd stanowisko organu o braku podstaw do nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia tego dokumentu podziela.
Podstawę prawną nałożenia tego obowiązku przez organ pierwszej instancji stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej powoływana jako P.b.), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Przepis art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter procesowy, dowodowy. Oznacza to, że postanowienie wydawane na jego podstawie jest elementem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Postępowanie wyjaśniające może stanowić część innego toczącego się postępowania administracyjnego bądź służyć wyjaśnieniu stanu faktycznego, który dopiero uzasadnia wszczęcie takiego postępowania. Wobec tego postanowienie z art. 81c ust. 2 P.b. nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2022 r., II SA/Gl 460/22, pub. CBOSA).
Przepis art. 81c ust. 2 P.b. wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ekspertyz technicznych. Organ wydający postanowienie na podstawie ww. przepisu musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące: 1) jakości wyrobów budowlanych lub 2) jakości wykonywanych robót budowlanych bądź 3) stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec tego uprawienie organu do żądania dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz jest ograniczone, tj. musi się ono mieścić w ustawowym zakresie (jakość wyrobów budowlanych, jakość robót budowlanych, stan techniczny obiektu budowlanego).
Nadto zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa (vide: wyroki NSA: z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2562/20 oraz z 26 września 2023 r., II OSK 3190/20, pub. w CBOSA). Zatem art. 81c ust. 2 P.b. powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 P.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione (vide: wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1774/19, pub. w CBOSA). Organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Właściwy organ nie może korzystać z tej instytucji procesowej zupełnie dowolnie, z pominięciem przesłanek określonych w analizowanym przepisie.
Podkreślenia wymaga, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie, dysponując pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany, to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. Przepis ten stosowany może być wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, są niewystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., II OSK 184/20, pub. CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej zostało wydane w ramach wszczętego z urzędu postępowania w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w Białymstoku.
W sprawie niniejszej jako bezsporną należy uznać okoliczność dotyczącą zmiany układu pomieszczeń ww. lokalu mieszkalnym. Taka zmiana prawidłowo została zakwalifikowana przez organ pierwszej instancji jako przebudowa. Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zmiana układu pomieszczeń w przedmiotowym lokalu mieszkalnym związana jest ze zmianą parametrów związanych z użytkowaniem tego lokalu mieszkalnego (vide: wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 459/18, pub. CBOSA). Prawidłowo zatem wszczęto postępowanie w przedmiocie przebudowy lokalu mieszkalnego.
Przebudowa, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a P.b. nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczo-budowlanej, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Jako, że przebudowa w sprawie niniejszej nie dotyczyła przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych prawidłowo także przyjęto, że wykonane roboty budowlane nie wymagały dodatkowych procedur.
Zasadnie również stwierdzono, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek dokonania oceny robót budowlanych stanowiących przebudowę pod kątem ich zgodności z prawem, nawet w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdzie mamy do czynienia z przebudową nie wymagającą pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (vide: uchwała NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, pub. CBOSA).
W związku z tym organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku przebudowy powstały 4 samodzielne lokale mieszkalne w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia i doszło do naruszenia: - § 94 rozporządzenia w zakresie minimalnej powierzchni użytkowej - żaden z wydzielonych lokali nie ma powierzchni użytkowej wymaganej tą regulacją - 25 m2; - § 93 rozporządzenia - brak dostępu do wentylacji w pokojach z aneksem w lokalach mieszkalnych 1, 3 i 4; - § 140 pkt 3 i 5 rozporządzenia, gdyż kratka wentylacyjna zlokalizowana w lokalu nr 3 o wymiarze 0,07 x 0,17 m nie spełnia wymogu z tej regulacji (sąd wskazuje, że pkt 3 § 140 rozporządzenia nie obowiązuje od 2009 r.).
Uzasadnione wątpliwości organu pierwszej instancji, które stanowiły podstawę wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 P.b., dotyczyły zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, które należy wykonać celem doprowadzenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, w tym z rozporządzeniem technicznym.
Odnosząc się do tej argumentacji podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że nie mogła ona uzasadniać wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. Materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący i stan faktyczny jest bezsporny. Spór dotyczy "interpretacji" tego stanu faktycznego. Przy czym organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości odnośnie kwalifikacji stwierdzonych naruszeń a wątpliwości dotyczył sposobu ich usunięcia. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wątpliwości te powinny być rozstrzygnięte samodzielnie przez organ w ramach posiadanej wiedzy i środków. Uchylenie tego postanowienia i umorzenie postępowania w zakresie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej jest zatem zgodne z prawem a zarzuty skargi i jej argumentacja nie podważają w żaden sposób tego postanowienia, albowiem właściwie w ogóle się do niego nie odnoszą. Wynika to z tego, że rozstrzygniecie to jest korzystne dla strony skarżącej. Właściwie wszystkie zarzuty skargi dotyczą "interpretacji" stanu faktycznego sprawy i jak już wskazano we wstępie uzasadnienia nie mogły odnieść skutku w sprawie niniejszej, dotyczącej kontroli procesowego postanowienia "wpadkowego". Rozstrzygnięcie wydane w sprawie niniejszej oznacza, że organ pierwszej instancji, zobowiązany jest do wydania merytorycznej decyzji kończącej to postępowanie. I to w tym postępowaniu powinny być zgłaszane wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Jedynym zarzutem dotyczącym wprost zaskarżonego postanowienia jest naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób przesądzający, a jednocześnie zdaniem skarżących naruszający prawo, że w przedmiotowym lokalu mieszkalnym wykonano roboty budowlane wskutek których nastąpiło wyodrębnienie 4 niezależnych lokali mieszkalnych, podczas gdy w rzeczywistości są one jedynie pokojami o podwyższonym standardzie wchodzącymi w skład jednego mieszkania. W konsekwencji, zdaniem skarżących, nieprawidłowo przyjęto, że spełnienie warunków technicznych powinno być odnoszone do poszczególnych pokoi a nie do całego mieszkania. Odnosząc się do tego wskazać należy, że istotnie organy obydwu instancji zgodnie przyjęty, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstały 4 samodzielne lokale mieszkalne. Sąd rozumie obawy skarżących, że podzielenie tego stanowiska przez organ odwoławczy oznacza niejako "przesądzenie" kwestii dotyczącej kwalifikacji naruszeń z taką konsekwencją, że postępowanie merytoryczne organu pierwszej instancji będzie dotyczyć określenia zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem 4 samodzielnych lokali mieszkalnych. Niemniej jednak podnieść należy, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada związania stanowiskiem organu odwoławczego. A zatem nie można przyjąć, że kwestia ta jest przesądzona. Jednocześnie podnieść należy, że sąd w niniejszym postępowaniu dotyczącym kwestii proceduralnej (wpadkowej) nie mógł tego sporu rozstrzygnąć. Przedmiotem kontroli sądu było postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym.
Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.