II SA/BK 775/19

II SA/Bk 775/19 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2019-12-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1237/20 - Wyrok NSA z 2022-11-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3-8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji "D." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. M. Ż. (zwany dalej: "Inwestorem") zwrócił się do Wójta Gminy N. (zwanego dalej: "Wójtem") o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie M., dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z wiatą, przeznaczonej do magazynowania pelletu wytworzonego w sąsiedniej hali produkcyjnej.
W toku postępowania, działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, wyznaczonym wedle § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), posługując się wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2018 r. oraz kopią mapy zasadniczej z [...] kwietnia 2018 r., na której oznaczono granicę obszaru analizowanego. W analizie powyższej zawarto ustalenia dotyczące: sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, funkcji zabudowy znajdującej się na tym obszarze, kontynuacji tej funkcji, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze, a także przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Ponadto w toku postępowania organ zgromadził następującą dokumentację: postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych dla planowanej ww. inwestycji, a także postanowienie Starosty H. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji.
Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Fundacja "D." z siedzibą w W. (zwaną dalej: "Fundacją"), której celem statutowym jest działalność na rzecz ochrony i odtwarzania różnorodności przyrodniczej Europy, ze szczególnym uwzględnieniem obszaru Rzeczpospolitej Polskiej, wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, składając jednocześnie wnioski i uwagi do postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Wójt dopuścił Fundację "D." w W. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Fundacja zajęła stanowisko w sprawie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym podkreśliła walory krajobrazowe oraz przyrodnicze obszaru inwestycyjnego oraz jego okolic, wskazując na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko. W załączeniu Fundacja złożyła do akt kserokopię Raportu ornitologicznego dla małej elektrowni wiatrowej "M." sporządzony w 2014 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Wójt Gminy N. ustalił Inwestorowi warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali magazynowej i wiaty wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie M., gmina N. W decyzji zawarto ustalenia dotyczące: rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu (pkt I); warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego (pkt II); ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt III), obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt IV): wymagań ochrony interesów osób trzecich (pkt V) oraz wskazał na linie rozgraniczające teren inwestycji które oznaczono na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji (pkt VI).
W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie funkcjonuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, jest on zobowiązany do wydania decyzji na mocy art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Przeprowadzona zaś analiza wykazała, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, co pozwoliło na określenie poszczególnych jej parametrów. Ponadto organ stwierdził, że zostały spełnione pozostałe wymagania określone w ww. przepisie, tj., że teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej (droga gminna obejmująca działki nr [...]), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, działka objęta zamierzoną inwestycją sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako grunt rolny o oznaczeniach: Bi, Ł V i W-ŁV, w związku z czym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze na zasadzie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2017, poz. 1161), zaś realizacji inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Organ wskazał także, że projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami w odniesieniu do ochrony gruntów rolnych, obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz melioracji i urządzeń wodnych.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Fundacja, powołując w nim szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, naruszenie § 4 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." oraz odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy ww. decyzję, wskazując w jej uzasadnieniu, że znajdująca się w aktach sprawy analiza graficzna sporządzona na kopii mapy zasadniczej wykonana została w czytelnej technice graficznej oraz pozwala, wraz z częścią opisową, na poczynienie ustaleń dotyczących warunków nowej zabudowy. Kolegium stwierdziło, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa produkcyjna (tj. elektrownia wiatrowa), co pomimo braku na określonym obszarze obiektu o podobnych funkcjach, pozwalało na rozważenie pozostałych przesłanek określonych w ustawie oraz w aktach wykonawczych do ustawy. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że ustalone parametry planowanej inwestycji zapewniają kontynuację funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreśliło przy tym, że wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI (z powodu oddalenia inwestycji od innej zabudowy oraz zabudowy istniejącej jedynie na przedmiotowej nieruchomości); szerokość elewacji przyjęto jako 40 m, co pozwoli na realizację inwestycji; linię zabudowy wyznaczono zgodnie z przepisami ustawy drogach publicznych (tj. 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni); zaś wysokość elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora z uwagi na brak podobnej gabarytowo zabudowy sąsiedniej. Kolegium ustaliło również, że teren ma dostęp do drogi publicznej i niezbędnych mediów, a w sprawie dokonano stosownych (pozytywnych) uzgodnień.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja nie została ujęta w rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016, poz. 71, dalej: "rozporządzenie RM"), w związku z czym nie zachodzi względem niej konieczność sporządzenia oceny oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko, co potwierdziła opinia wyrażona przez specjalistyczny organ z zakresu ochrony środowiska, który nie doszukał się w sprawie podstaw do przeprowadzenia takiej oceny. Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji miał na względzie powołane w odwołaniu przepisy prawa miejscowego.
Skargę na ww. decyzję wniosła do tut. Sądu Fundacja "D." z siedzibą w B., zarzucając jej naruszenie:
a. § 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia RM przez nieprawidłowe zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia nie oddziałującego potencjalnie znacząco na środowisko, w sytuacji gdy prawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia tj. oparta o § 3 ust. 1 pkt 45 ww. rozporządzenia, winna prowadzić do uznania, że planowana inwestycja mieści się w kategorii przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. co doprowadziło do nieuprawnionego odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko;
b. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie:
i. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, polegające na niezbadaniu rzeczywistego oddziaływania zabudowy na okolicę w kontekście walorów przyrodniczych biologicznych i krajobrazowych;
ii. art. 77 § 1 i 2 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności pominiecie złożonych do akt sprawy raportu ornitologicznego oraz wyników badań telemetrycznych żubrów IBS PAN;
iii. art. 80 k.p.a. przez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach, z pominięciem choćby wskazanych w ppk ii. opracowań przyrodniczych;
iv. art. 107 § 3 k.p.a. przez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności;
c. prawa materialnego tj. przepisów określonych w § 4 ust. 1 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." zmienioną uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] czerwca 2018 r., w szczególności przez nieuwzględnienie, że ustalenie warunków zabudowy może stanowić niszczenie legowisk oraz schronień i miejsc rozrodu dziko występujących zwierząt (w szczególności żubrów i rysi).
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wójta, a ponadto o zobowiązanie Wójta Gminy N. do złożenia do akt sprawy, akt postępowania [...], a następnie przeprowadzenie dowodu ze znajdującej się w tych aktach opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w H. (dalej: "PPIS") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 (znak: [...]) stwierdzającej, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie oraz uruchomieniu zakładu produkcji pelletu drzewnego na działce nr [...] obręb M., gmina N., istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także ustalającej pełen zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na życie i zdrowie ludzi. Kopię ww. decyzji skarżąca załączyła do skargi.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organy obu instancji zaniechały dokonania właściwej charakterystyki i określenia rodzaju inwestycji objętej postępowaniem, bowiem powinna ona była zostać przeanalizowana razem z planowaną na tej samej działce halą produkcyjną, które razem tworzą funkcjonalnie ze sobą powiązaną całość gospodarczą – tj. zakład produkcji pelletu drzewnego. Z kolei dla inwestycji tej, PPIS stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skarżąca podkreśliła przy tym, że budowa zakładu produkcyjnego w bezpośrednim sąsiedztwie P. będzie stanowiła ingerencję w środowisko przyrodnicze, w szczególności zaś w naturalnie tam występujące siedliska żubrów, rysi i ptaków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko. Odpowiadając zaś na podniesione w skardze zarzuty, wskazał, że § 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia RM nie dotyczy planowanej inwestycji, której przedmiotem jest budowa hali magazynowej i wiaty, a nie opisane w niej instalacje do produkcji paliw roślinnych. Uznając zaś, że skarżąca mogła mieć na myśli § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia RM, organ stwierdził, że zabudowa w postaci hali magazynowej i wiaty zajmować będzie 1580 m2, natomiast łącznie z planowaną przez Inwestora budową hali produkcyjnej do produkcji pelletu drzewnego na tej samej działce (co wiadomo organowi z urzędu), obie inwestycje obejmowałaby obszar 3700 m2, a zatem poniżej wskaźników 0,5 ha i 1 ha, o których mowa w ww. przepisie. W konsekwencji organ stwierdził, że brak jest podstaw aby uznać, że planowana inwestycja powinna zostać poddana ocenie oddziaływania na środowisko, tym bardziej, że milczącego uzgodnienia projektu wydanej decyzji dokonał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Podkreślił również, że organ dopuścił skarżącą do udziału w niniejszym postępowaniu umożliwiając jej składanie środków dowodowych oraz oświadczeń. Odnosząc się natomiast do braku uwzględnienia uchwały Sejmiku Województwa P. nr [...], wskazał, że w decyzji wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie narusza zakazów zawartych w tym akcie (str. 3 i 4 decyzji Wójta Gminy N.).
Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe datowane na 16 grudnia 2019 r. stanowiące uzupełnienie zarzutów skargi, w którym zarzucił:
1. naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MI przez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
2. naruszenie § 3 i 4 rozporządzenia MI przez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, w tym wyznaczenie w nieprawidłowy sposób linii zabudowy.
W uzasadnieniu pisma wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół terenu inwestycyjnego, uzyskując czworokąt, który nie ma boków równych do boków działki Inwestora. Wskazał również, że w sprawie zabrakło analizy dotyczącej ewentualnego rozszerzenia granic obszaru analizowanego do odległej o ponad 1 km pobliskiej zabudowy o charakterze rolniczej, ze względu na fakt, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa. Podał także, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, analizowane cechy zabudowy i zagospodarowania terenu mają dotyczyć położonych w analizowanym obszarze działek sąsiednich względem działki inwestycyjnej, w związku z czym nie należy uwzględniać parametrów zabudowy już istniejącej na tej działce, podczas gdy w analizie przyjęto, że istniejące na niej zainwestowanie, jest podstawą do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w szczególności zaś art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Decyzja ta określa dopuszczalność posadowienia planowanego budynku na określonej działce pod pewnymi warunkami, których zachowanie ma na celu dostosowania inwestycji do zastanego ładu przestrzennego. Wyjaśnić przy tym należy, że związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji (por. wyrok tut. Sądu z 28 listopada 2017 r., II SA/Bk 680/17, CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza zatem o realizacji inwestycji oraz o szczegółach lokalizacji obiektów, czy też urządzeń im towarzyszących, a kwestie te są przedmiotem odrębnych analiz organów architektoniczno–budowlanych.
Jak stanowi wyżej cytowany art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia powyższych warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, powtórzone przez organem odwoławczym, doprowadziło do słusznego wniosku, że planowana inwestycja odpowiada wszystkim z ww. warunków, co w konsekwencji przesądziło o wyniku prowadzonego postępowania.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uregulowana w ww. pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia więc zmianę w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja ta, ma o tyle istotne znaczenie, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest opisana w § 3 § 1 rozporządzenia MI, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej sporządzenie ma znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Co więcej, jej treść nie tylko pozwala stwierdzić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale też umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Z tego też względu powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Wyznaczone w wyniku analizy parametry oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym oraz wyliczeniach matematycznych, przeprowadzonych zgodnie z zasadami opisanymi w § 4-8 rozporządzenia MI (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r., II SA/Po 877/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").
W ocenie sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, odpowiada ww. warunkom. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego, przyjmując w każdym kierunku odległość około 180 m, równą 3-krotności szerokości frontu działki (wynoszącego około 60 m). Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy granice obszaru analizowanego przybierają kształt okręgu, prostokąta lub innej figury geometrycznej. Istotne jest bowiem jedynie dostosowanie go do granic objętego wnioskiem terenu (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 243/19, CBOSA). Przede wszystkim zaś, wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Podobny pogląd zaprezentował NSA w wyroku z 28 grudnia 2017 r. II OSK 899/17 (Lex nr 2446438), którego teza wskazuje, że: chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. (...) Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia MI.
Zauważyć przy tym należy, że jakkolwiek ustawodawca pozostawił w tym względzie pewną swobodę organowi administracji, ustalając w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak organ nie może określać go dowolnie. Każdorazowo bowiem w uzasadnieniu decyzji dotyczącej warunków zabudowy, zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób obszar ten został wyznaczony, wskazując jego cechy i parametry, (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, CBOSA). Jeżeli natomiast jest on większy niż wskazane minimum, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Przyczyny decydujące o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego "rozciągnięciu" w określonym kierunku muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12 września 2019 r. II SA/Sz 309/19). Podkreślić przy tym należy, co wielokrotnie powtarzano w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2014 r. IV SA/Wa 1859/14, CBOSA), że nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak jak oczekuje tego strona skarżąca, wskazując, że najbliższa sąsiednia zabudowa znajduje się w odległości ponad 1 km od działki Inwestora. W ocenie sądu byłaby to bowiem odległość znacząca, stanowiąca co najmniej 5-krotność odległości wyznaczonej wedle § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, nie znajdująca uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Poszerzenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej w celu objęcia nim terenu, na którym występuje określona zabudowa, nie może przy tym uzasadniać sam brak oczekiwanej zabudowy w obszarze wyznaczonym. Przyjęcie postulowanej przez skarżącą koncepcji szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej, nie może prowadzić do dowolności w kształtowaniu przestrzeni, która w założeniu powinna tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać wszelkie wymogi i uwarunkowania oraz wymagania funkcjonalne, przy czym sprawowane przez gminę władztwo planistyczne, wyrażające się również w ustalaniu warunków zabudowy, nie może prowadzić do nieumotywowanej ingerencji w prawa właścicielskie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. II OSK 421/15, CBOSA).
Z akt sprawy wynika, że działka inwestycyjna nie leży w żadnym kompleksie urbanistycznym, lecz na terenie rolnym. Taki zaś charakter nieruchomości wokół nie tylko działki inwestycyjnej, ale i obszaru analizowanego oraz brak sąsiedniej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, a także znaczny dystans dzielący działkę wnioskodawcy od sąsiedniej zabudowy, nie pozwalał na określenie takich wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, jakiej chciałaby skarżąca. Nie można więc uznać, że poszerzenie w taki sposób obszaru analizowanego, pozostawałoby w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszyłoby walorów przestrzeni w tym zakresie.
Skoro więc w prawidłowo określonym obszarze, nie ma żadnej zabudowy poza budynkiem elektrowni wiatrowej oraz kontenerem stanowiącym zaplecze techniczne turbiny wiatrowej, zlokalizowanymi na działce Inwestora, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w sprawie niniejszej, przeprowadzona Analiza w pełni uzasadnia ustalenie dotychczasowej produkcyjnej funkcji jej zabudowy oraz kontynuację tej funkcji przez budowę planowanej inwestycji, o parametrach wskazanych we wniosku. Skoro bowiem część przedmiotowej działki została zagospodarowana w określony sposób, nie może to pozostawać bez wpływu na ustalenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego obszaru, na którym przecież owa działka się znajduje. Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "działki sąsiedniej" zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. W przepisie tym nie chodzi jedynie o działki graniczącą bezpośrednio lub pośrednio z działką inwestora, lecz o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu warunków ustawowych, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. m.in. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06 oraz z 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05 – oba dostępne w CBOSA). Wprowadzona zaś konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele. Jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organ gminy w uprzednio wydanych decyzjach o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2012 r. II SA/Ol 1279/12, CBOSA).
W konsekwencji organ I instancji zasadnie ustalił w Analizie parametry urbanistyczno-architektoniczne, na podstawie odstępstw od generalnych reguł ich wyznaczania, zawartych w § 5-8 rozporządzenia MI. Wyjaśnić przy tym należy, że przepisy te wyznaczają z jednej strony zasady generalne wyznaczania parametrów nowej zabudowy - co do zasady, wedle średnich wartości parametrów zastanej zabudowy albo wedle przedłużenia istniejących linii zabudowy lub górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - z drugiej zaś odstępstwa od nich, służące realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odstępstwa te zaś znajdują uzasadnienie w wynikach sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierającej przekonywujące ku temu przesłanki. Mogły zatem stanowić podstawę dokonanych przez organy w tym zakresie ustaleń, wyrażonych w treści decyzji.
W ocenie sądu, autor analizy sporządzonej w niniejszej sprawie, w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny, wyjaśnił dlaczego przyjął określone tam wskaźniki w takich, a nie innych wielkościach. Zasadnie przy tym organ ustalił, że teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej (tj. drogi gminnej), a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest w pełni wystarczające dla planowanej inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Ze względu zaś na figurujące w ewidencji gruntów oznaczenia przeznaczenia gruntów działki inwestycyjnej pod inne tereny zabudowane (Bi), łąki trwałe (Ł) oraz grunty pod rowami (W) – zgodnie z nomenklaturą załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 28 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019, poz. 393), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Oceniając zaś spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., organ I instancji, dokonał wyczerpującej analizy zgodności wydawanej decyzji, w odniesieniu do obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, przez pryzmat których dokonywana była ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, przy uwzględnieniu położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Wskazał przy tym zasadnie, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu RM, w tym w § 3 ust. 1 pkt 45 tego rozporządzenia dotyczącego instalacji do produkcji paliw roślinnych. Słusznie przy tym uznał, że przedmiotem wniosku Inwestora jest jedynie budowa hali magazynowej i wiaty wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz, że planowana przez Inwestora budowa hali produkcyjnej do produkcji pelletu drzewnego na tej samej działce, objęta jest odrębnym postępowaniem. Podkreślić przy tym należy, że zakres wniosku wszczynającego sprawę został wyraźnie sprecyzowany przez wnioskodawcę, który z racji zainicjowania niniejszego postępowania, pozostaje jego dysponentem. Zawarta zaś w nim treść żądania, określiła rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, wyznaczając jednocześnie właściwe normy prawa materialnego i procesowego, która są relewantne dla ustalenia podmiotowego i przedmiotowego jego zakresu. Organy prowadzące postępowanie, były natomiast tym żądaniem związane, bowiem wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, wyznaczając granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu. Słusznie więc organ ustalił, że brak jest podstaw aby poddać planowaną inwestycję ocenie oddziaływania na środowisko, tym bardziej, że milczącego uzgodnienia projektu decyzji dokonał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wydana zaś w odniesieniu do planowanej przez Inwestora budowy zakładu produkcyjnego opinia PPIS, stwierdzająca konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez tą inwestycję, nie ma znaczenia dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, która jest sprawą odrębną od tej, w której ową opinię wydano. Wbrew zaś twierdzeniom skarżącej oraz zarzutom podniesionym w skardze, organ wziął pod uwagę przepisy miejscowe, w tym powołaną w skardze uchwałę Sejmiku Województwa P. nr [...], wskazując, że planowane przedsięwzięcie nie narusza zakazów zawartych w tym akcie.
W konsekwencji tut. sąd uznał podniesione przez skarżącą zarzuty za niezasadne, uznając, że organy obu instancji słusznie stwierdziły, że sporządzona w niniejszej sprawie Analiza oraz zgromadzony materiał dowodowy, pozwalają na ustalenie warunków zabudowy opisanych w decyzji organu I instancji. W konsekwencji też organom nie można zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem decyzje wydane w sprawie, oparte są na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej - stanie faktycznym, który znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto ich uzasadnienia spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły w pisemnych motywach obu zapadłych rozstrzygnięć. Powyższej oceny nie zdołały skutecznie podważyć zarzuty podniesione w skardze, co wykazano w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponadto Kolegium dochowało zasady z art. 15 k.p.a., bowiem dokonało ponownego całościowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając kompleksową ocenę całego zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W zasadniczej swej mierze zarzuty skarżącej koncentrują się na polemice z ustaleniami faktycznymi organów obu instancji oraz zmierzają do podważenia sporządzonej w sprawie analizy oraz wynikających z niej wniosków, jednakże z racji swojej dowolności, nie mogły wywrzeć oczekiwanego przez skarżącą skutku procesowego. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi prawnie relewantnymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Reasumując, stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanych decyzji, przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).