II SA/Bk 770/23

II SA/Bk 770/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P.O. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr AB-II.7841.2.2022.KR w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 25 kwietnia 2023 roku numer DUA-XIV.6741.9.2022; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego P.O. kwotę 997,00 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 5 marca 2021 r. P. O. (dalej powoływany także jako inwestor, skarżący) dokonał zgłoszenia rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. gruntu [...], obręb [...], przy ul. [...] w Białymstoku.
Decyzją z 26 marca 2021 r. Prezydent Miasta Białegostoku wniósł sprzeciw do przyjęcia zgłoszenia rozbiórki na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako p.b.). Organ stwierdził, że rozbiórka obiektów budowlanych, objętych ochroną konserwatorską (a do takich należy wnioskowany budynek), wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę zgodnie z art. 31 ust. 1b pkt 2 p.b. Nadto wskazał, że wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr LXII/769/06 Rady Miasta Białegostoku z 23 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku – rejon ulic: [...] (§ 10 ust. 3 pkt 8 w zw. z § 17 planu). Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 20 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko w zakresie braku zgodności inwestycji z planem miejscowym. Podkreślił, że skoro plan miejscowy zakazuje przebudowy i rozbudowy obiektu będącego zabytkiem, a zmiana formy architektonicznej jest zabroniona, to tym bardziej zabroniona jest rozbiórka, która prowadzi do całkowitej likwidacji obiektu. Wskazano, że takie stanowisko zajął autor planu miejscowego w piśmie z 29 kwietnia 2020 r., do którego organ pierwszej instancji zwracał się o zajęcie stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 23 listopada 2021 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 780/21 oddalił skargę skarżącego od powyższej decyzji. Sąd zauważył, że organy obydwu instancji rozpatrzyły merytorycznie zgłoszenie tak, jakby forma zgłoszenia robót rozbiórkowych obiektu zabytkowego była formą prawidłową. Tymczasem rozbiórka zabytku objętego ochroną konserwatorską wymaga wydania decyzji. Stąd też, wystraczającą przesłanką do zgłoszenia sprzeciwu przez organ był przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Ponieważ roboty rozbiórkowe dotyczące zabytku nie mogły być objęte zgłoszeniem, to nieuprawnionym było rozważanie, przez organy, przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 2, tj. zgodności robót rozbiórkowych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym ta część zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia, jako niedotycząca meritum sprawy, nie została objęta kontrolą sądu. Pouczono przy tym, że skarżący posiada nadal otwartą drogę do ubiegania się o zezwolenie na rozbiórkę budynku zlokalizowanego przy ul. [...], ale poprzez złożenie wniosku o wydanie decyzji w tym przedmiocie.
W dniu 25 lutego 2022 r. skarżący złożył do Prezydenta Miasta Białegostoku wniosek o pozwolenie na rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego. Decyzją z 24 marca 2022 r. nr DUA-XIV.6741.9.2022 organ odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku z uwagi na niezgodność zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji wskazał, że budynek położony jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku nr LXII/769/06 z 23 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Nowe Miasto w Białymstoku (w rejonie ul. [...] i [...]; zwany dalej planem miejscowym, MPZP). Teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek, został oznaczony w planie miejscowym symbolem 8.1 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią. Przedmiotowy budynek mieszkalny, zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego to dom drewniany z lat 20 XX w. przy ul. [...] objęty ochroną konserwatorską jako zabytek nie wpisany do rejestru zabytków i posiadający kartę adresową. W rozdziale 4 planu miejscowego, dotyczącym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określono zasady postępowania z zabytkami wymienionymi w tym planie oraz w ich otoczeniu. Zgodnie z § 17 planu miejscowego zakazuje się przebudowy i rozbudowy zabytków nie wpisanych do rejestru w sposób, który istotnie zmienia ich formę architektoniczną. Ponadto § 18 planu miejscowego wprowadza nakaz zachowania istniejących form, gabarytów, rozwiązań materiałowych i konstrukcyjnych oraz zastosowanie materiałów tradycyjnych w prowadzonych pracach remontowych – konserwatorskich przy zabytkach wpisanych do rejestru. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z ustaleń planu nie wynika wprost zakaz rozbiórki zabytków objętych ochroną konserwatorską, nie wpisanych do rejestru. Niemniej jednak, skoro plan miejscowy zakazuje przebudowy i rozbudowy zabytków w sposób, który istotnie zmienia ich formę architektoniczną, to tym bardziej zakazana jest całkowita likwidacja budynku poprzez jego rozbiórkę. Z tak skonstruowanych zapisów planu wynika bowiem, że mają one na celu ochronę zabytku przed robotami budowlanymi, które mogłyby w istotny sposób wpłynąć na jego wygląd, a w związku z tym na pewno nie jest intencją planu dopuszczenie do jego rozbiórki. Organ wskazał, że stanowisko to znalazło potwierdzenie autora planu, który w piśmie z 7 marca 2022 r. stwierdził, że skoro zakazane jest dokonywanie przebudowy i rozbudowy, które istotnie zmieniałyby formę architektoniczną zabytku, to tym bardziej zakazane jest dokonywanie rozbiórki. Istotna zmiana formy architektonicznej jest zabroniona, a rozbiórka prowadziłaby do całkowitej likwidacji budynku podlegającego ochronie i zachowaniu. Takie działanie jest niezgodne z postanowieniami planu.
Decyzją z 9 grudnia 2022 r. nr AB-II.7841.2.2022.KR Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 24 marca 2022 r. nr DUA-XIV.6741.9.2022 odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. gruntu [...], obręb [...], przy ul. [...] w Białymstoku. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wywiązał się z obowiązku określonego w art. 30b p.b., niemniej jednak, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, stwierdził że rozbiórka przedmiotowego budynku byłaby sprzeczna z planem miejscowym a w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę nie można ignorować ustaleń planu w zakresie ochrony konserwatorskiej. Skoro § 17 planu zakazuje przebudowy i rozbudowy zabytków niewpisanych do rejestru w sposób, który istotnie zmienia ich formę architektoniczną, to tym bardziej niedopuszczalna jest rozbiórka, która doprowadziłaby do jego całkowitej likwidacji.
Powyższe decyzje organów obu instancji, w wyniku rozpatrzenia skargi skarżącego, zostały uchylone na podstawie wyroku tut. sądu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 778/22. Sąd uznał, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd przyjął, że w spornej sprawie niezbędnym jest uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego i jednocześnie wskazał, że obowiązkiem organów architektoniczno-budowlanych przy ocenie wniosku inwestora o rozbiórkę było uwzględnienie obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd przesądził również, że definicja zabytku z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma charakter materialny co oznacza, że będzie nim nieruchomość posiadająca określone wartości: historyczną, artystyczną lub naukową, których zachowanie leży w interesie społecznym. Zatem fakt, że sporny budynek nie posiada karty adresowej w gminnej ewidencji zabytków nie przesądza o tym, że nie jest zabytkiem.
Odnosząc się do przepisów ustawy - Prawo budowlane sąd podkreślił, że z przepisów prawa budowlanego nie wynika bezwzględny zakaz rozbiórki czy to obiektów objętych ochroną konserwatorską, czy wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. W przypadku obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków organy architektoniczno – budowlane muszą uzgodnić rozbiórkę z konserwatorem zabytków. Brak ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków pozbawił organy architektoniczno – budowlane możliwości uzyskania uzgodnienia profesjonalnego organu w zakresie walorów zabytkowych budynku. W takiej sytuacji to organ, dokonując interpretacji § 17 planu, powinien ocenić walory zabytkowe budynku, a następnie wyważyć ochronę interesu publicznego z interesem skarżącego. Organy winny dokonać oceny czy ze względu na stwierdzone walory zabytkowe budynku leży w interesie społecznym jego zachowanie. Dokonując wykładni planu należy uwzględnić także i to, że budynek od 2006 r. nie został ujęty w gminnej ewidencji budynków. Rozważyć również należy kwestie związane z wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta Białegostoku w dniu 14 marca 2013 r. o pozwoleniu na rozbiórkę innego budynku, który objęty był tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta Białegostoku zwrócił się z zapytaniem do Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej powoływany także w skrócie jako "MKZ") czy przedmiotowy budynek przy ul. [...] w Białymstoku posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową oraz czy planowane jest ujęcie ww. budynku w gminnej ewidencji zabytków. W odpowiedzi na powyższe pismo, MKZ stwierdził, że rozstrzygnięcie w tym zakresie leży w kompetencji Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej powoływany także w skrócie jako PWKZ), zaś on sam nie prowadzi czynności związanych z ujęciem tegoż budynku w gminnej ewidencji zabytków i nie posiada dokumentów świadczących o zabytkowym charakterze przedmiotowego budynku. Z podobnym zapytaniem Prezydent Miasta zwrócił się również do Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który w odpowiedzi wskazał, że sporny budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zaś organ nie dysponuje dokumentacją dotyczącą tegoż budynku. PWKZ stwierdził również, że sporny budynek podlega ochronie jedynie na podstawie zapisów MPZP.
Na tej podstawie, Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z 15 kwietnia 2023 r. odmówił skarżącemu udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że sporny budynek jest przykładem zabudowy, która funkcjonowała w latach 20 XX wieku na terenie osiedla Ścianka, zatem w interesie społecznym, rozumianym jako troska o dziedzictwo historyczne miasta, jest zachowanie budynku świadczącego o tym, jak wyglądała zabudowa na obecnym terenie miasta na początku ubiegłego wieku, w szczególności jeżeli budynek przedstawia wartości kulturowe. Organ pierwszej instancji podkreślił, że od 2006 r., czyli objęcia na wniosek PWKZ spornego budynku MPZP budynek nie uległ degradacji, jest w dobrym stanie technicznym o czym świadczą znajdujące się w aktach zdjęcia. Zatem jego walory kultowe na przestrzeni lat nie zmieniły się, co wciąż uzasadnia objęcie go ochroną. Organ wskazał też, oceniając pozwolenia na rozbiórkę innych obiektów usytułowanych w sąsiedztwie, że jedynie względem budynku położonego przy ul. [...] udzielono pozwolenia na rozbiórkę z uwagi na bardzo zły stan techniczny tegoż budynku, natomiast odmówiono rozbiórki budynku położonego przy ul. [...].
Organ wskazał również, wyjaśniając zastosowanie w sprawie art. 79a k.p.a., że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ze względu na brak dokumentów potwierdzających nie zabytkowy charakter budynku, wnioskodawca został poinformowany, że możliwe jest zakończenie sprawy decyzją niezgodną w żądaniem strony.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Wojewoda Podlaski decyzją z 17 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając argumentację dotyczącą walorów kulturowych spornego budynku mieszkalnego. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo wykonał zalecenia wynikające z wyroku WSA w Białymstoku z 15 grudnia 2022 r., uznając sporny budynek za zabytek z uwagi na walory kulturowe, zaś inwestor składając wniosek o rozbiórkę nie wykazał, że budynek jest w złym stanie technicznym. Podkreślił, że z pisma PWKZ z 20 grudnia 2004 r. wynika wprost, że uzasadnione rozbiórki zabytków nie wpisanych do rejestru odnosić się mogą jedynie do budynków będących w złym stanie technicznym po uzgodnieniu z PWKZ. Tym samym, zdaniem Wojewody Podlaskiego rozbiórka spornego budynku jest niezgodna z zapisami MPZP w szczególności § 17 tegoż planu.
Wojewoda za niezasadne uznał zarzuty odwołania dotyczące błędnej oceny pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z 7 lipca 2022 r. czy też pozbawienia spornego budynku walorów zabytkowych na skutek remontu dachu w 2011 r. Nie podzielił także stanowiska skarżącego, jakoby zaskarżona decyzja była dowolna i odstępowała od utrwalonej praktyki załatwienia podobnych spraw.
Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku wywiodła pełnomocnik skarżącego zarzucając przede wszystkim naruszenie:
- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") polegające na niezastosowaniu się do wskazań sądu administracyjnego uchylającego poprzednie decyzje administracyjne wydane w przedmiotowej sprawie, które to wskazania nakazywały organowi ocenę walorów zabytkowych budynku położonego w Białymstoku przy ulicy [...], a następnie wyważenie ochrony interesu publicznego z interesem skarżącego tj. dokonanie oceny czy ze względu na stwierdzone walory zabytkowe budynku leży w interesie społecznym jego zachowanie, przy uwzględnieniu, że budynek od 2006 roku nie został ujęty w gminnej ewidencji, podczas gdy organ swoje rozważania na temat przedmiotowego budynku sprowadził de facto do uznania, że brak jest dokumentów potwierdzających "nie zabytkowy" charakter budynku i ustalił zabytkowy charakter budynku w oparciu o nieprecyzyjne informacje zawarte w piśmie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2004 r.;
- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. polegające na oparciu swojego rozstrzygnięcia o wskazania zawarte w piśmie PWKZ z dnia 20 grudnia 2004 r. odnośnie możliwości rozbiórki budynków będących w złym stanie technicznym, które to pismo nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie może prowadzić do nałożenia na stronę jakichkolwiek obowiązków warunkujących wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony, w tym w szczególności do wykazania przez inwestora stanu technicznego budynku;
- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania niezbędnego materiału dowodowego, oparciu swojego rozstrzygnięcia jedynie o zdjęcia i całkowicie dowolne ustalenia dotyczące stanu technicznego budynku, podczas gdy w materiale dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na zabytkowy charakter budynku;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 80 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów znajdujące swój wyraz w niewłaściwej ocenie znaczenia pisma MKZ w Białymstoku z dnia 7 lipca 2022 r. znak MKZ.4120.51.2022 i wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż w piśmie tym mowa jest jedynie o "nieścisłości zawartej w planie miejscowym", podczas gdy w piśmie tym wyraźnie wskazano, iż zapis jest błędem (a nie nieścisłością) a budynek położony przy ul. [...] nie znajdował się w wojewódzkiej ewidencji zabytków i nie był wyznaczony przez prezydenta miasta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co winno zostać przez organ należycie wyjaśnione; ponadto pismo to wskazuje na to, iż w kolejnych latach weryfikowano zasób zabytków znajdujących się na terenie województwa, w tym miasta i nie wszystkie obiekty po przeprowadzonej waloryzacji spełniały kryteria określone ustawowo, pozwalające uznać je za zabytek;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, niewłaściwe ich przytoczenie i brak należytej weryfikacji środka odwoławczego złożonego w toku postępowania administracyjnego;
- art. 8 § 1 k.p.a. nakazujących organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy działania organów administracji publicznej są dalekie od przejrzystości, m. in.:
organ pierwszej instancji wydając decyzję nie dysponował całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co wprost potwierdził;
organy początkowo całkowicie negowały możliwość rozbiórki budynku powołując się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, by teraz bez żadnego wahania potwierdzić, że w takim samym stanie prawnym była wcześniej wydana decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę;
organy dostrzegając "nieścisłość" w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostają całkowicie bierne wobec tych błędów i nie dążą do ich naprawienia;
ocena walorów zabytkowych budynku została dokonana zza przysłowiowego biurka bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego czy nawet oględzin;
organy zostały zobowiązane przez sąd do zbadania walorów zabytkowych budynku, a ograniczyły swoje działania do przerzucenia na stronę obowiązku niewynikającego z żadnego przepisu prawa sprowadzającego się do wykazania stanu technicznego budynku uzasadniającego wniosek o rozbiórkę;
ogólnikowe ustalenie przez organ, że rozbiórka obiektu doprowadziłaby do całkowitej likwidacji budynku, którego zachowanie określone jest w planie miejscowym i leży w interesie społecznym.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Wskazać przede wszystkim należy, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu.
W uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 778/22, zapadłego na wcześniejszym etapie postępowania w przedmiocie wyrażenia zgodny na rozbiórkę spornego budynku, WSA w Białymstoku stwierdził, m.in., że fakt nie posiadania karty adresowej gminnej ewidencji zabytków przez budynek przy ul. [...] w Białymstoku nie oznacza, że sporny budynek nie jest zabytkiem. Zabytkiem jest bowiem nieruchomość posiadająca określone wartości, których zachowanie leży w interesie społecznym. Nieruchomości takie mogą być objęte prawną formą ochrony, co wiąże się z ograniczeniami w dysponowaniu tą nieruchomością. Jednocześnie wskazał, że z przepisów prawa budowlanego nie wynika bezwzględny zakaz rozbiórki czy to obiektów objętych ochroną konserwatorską, czy wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. W przypadku obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków organy architektoniczno – budowlane muszą uzgodnić rozbiórkę z konserwatorem zabytków. Brak ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków pozbawił organy architektoniczno – budowlane możliwości uzyskania uzgodnienia profesjonalnego organu w zakresie walorów zabytkowych budynku. Uzgodnienie z konserwatorem zabytków dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 p.b. ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno - budowlany stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności określonych robót budowlanych. W sprawie niniejszej Miejski Konserwator Zabytków umorzył postępowanie uzgodnieniowe z tego względu, że budynek nie został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie sądu w takiej sytuacji to organ architektoniczo – budowlany, dokonując interpretacji § 17 MPZP, powinien ocenić walory zabytkowe budynku. Następnie wyważyć ochronę interesu publicznego z interesem skarżącego. To znaczy dokonać oceny czy ze względu na stwierdzone walory zabytkowe budynku leży w interesie społecznym jego zachowanie. Dokonując wykładni planu należy uwzględnić także i to, że budynek od 2006 r. nie został ujęty w gminnej ewidencji budynków. Rozważyć również należy kwestie związane z wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta Białegostoku w dniu 14 marca 2013 r. o pozwoleniu na rozbiórkę budynku, który objęty był tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia i ocena organów w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.
W ocenie sądu, organy obu instancji ponownie rozpoznając sprawę naruszyły art. 153 p.p.s.a., bowiem nie sprostały ww. zaleceniom. Przyjąć należy, że dokonana przez organy obu instancji ocena walorów zabytkowych budynku przy ul. [...] w Białymstoku ma charakter dowolny, albowiem nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
Podkreślić należy, że organy ponownie rozpoznając sprawę nie pozyskały, zarówno od Miejskiego jak i Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków żadnych dokumentów potwierdzających zabytkowy charakter budynku położonego przy ul. [...] w Białymstoku, co więcej oba organy konserwatorskie wskazały, że nie dysponują jakimikolwiek dokumentami dotyczącymi tegoż budynku. Także działając z urzędu organy nie przeprowadziły żadnego dowodu, jak chociażby wskazywane w skardze oględziny budynku czy też dowód z opinii biegłego, z których wynikłoby, że sporny budynek ma walory zabytkowe, uzasadniające jego zachowanie w interesie społecznym.
Organ pierwszej instancji, dokonując oceny walorów zabytkowych spornego budynku oparł się w głównej mierze na piśmie PWKZ z 20 grudnia 2004 r. (k. 166-168 akt adm.), wskazującego zabytki znajdujące się na obszarze planowanego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to piśmie został wymieniony m.in. budynek przy ul. [...] jako posiadający walory kulturowe. Z powyższego pisma nie wynika jednak z jakich przyczyn ww. budynek posiada walory kulturowe, a w konsekwencji co przesądziło, w ocenie organu konserwatorskiego, o zaliczeniu tegoż budynku do zabytku. Wskazać wręcz należy, że pismo to ma charakter bardzo ogólny, zostało sporządzone jedynie po "rozpoznaniu terenu" i wymienionych w nim jest kilkadziesiąt budynków położonych przy ul. [...] i [...] bez wskazania, z jakich przyczyn (poza przybliżonym rokiem wybudowania) wskazane budynki mają wartości kulturowe. Wskazać przy tym należy, że nie wszystkie wymienione w ww. piśmie budynki zostały następnie ujęte jako zabytki w opracowanym dla tego terenu MPZP. Co więcej, także z późniejszej korespondencji prowadzonej przez organ z PWKZ wynika, że tenże organ nie posiada jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zabytkowy charakter budynku przy ul. [...], podkreślając jednocześnie, że budynek ten nie jest wpisany do żadnego rejestru zabytków.
W tym miejscu podkreślić należy, że z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 lipca 2022 r. adresowanego do Wojewody Podlaskiego (Wydziału Architektury i Budownictwa) wynika, nie tylko że sporny budynek położony przy ul. [...] w Białymstoku nie posiada (i nie posiadał) założonej karty adresowej (a w konsekwencji nie mógł zostać wpisany do gminnej ewidencji zabytków), ale także, że żaden z budynków wymienionych w piśmie PWKZ z 20 grudnia 2004 r. oraz ujętych w opracowanym MPZP nie posiada założonej karty adresowej i nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Skoro żaden z kilkudziesięciu budynków wymienionych w piśmie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 20 grudnia 2004 r. nie został ujęty w gminnej ewidencji zabytków, rodzi się pytanie na jakiej podstawie tenże organ konserwatorski uznał, że wskazane budynki mają walory zabytkowe (kulturowe) i należy je zachować w interesie społecznym.
W ocenie sądu, mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należało, że pismo Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 20 grudnia 2004 r., zwarzywszy na jego bardzo ogólny charakter oraz brak materiału źródłowego na podstawie którego zostało sporządzone (podstawą jego sporządzenia było jedynie rozpoznanie terenu) nie może być traktowany jako podstawowy i zasadniczy dowód potwierdzający walory zabytkowe spornego budynku przy ul. [...] w Białymstoku. Oparcie się przez organy wyłącznie na tymże piśmie, bez zgromadzenia innych dowodów, potwierdzających zabytkowy charakter tegoż budynku, było niewystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w szczególności oceny, czy sporny budynek odpowiada materialnej definicji zabytku z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i czy zasadnym jest jego zachowanie w interesie społecznym.
Zaznaczyć również należy, że wskazywana przez organy obu instancji okoliczność dobrego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w Białymstoku (na podstawie dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy i jednoczesnym braku przedstawienia przez inwestora dokumentów wskazujących na zły stan techniczny budynku) nie mogła stanowić uzasadnionej podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na jego rozbiórkę. Pomijając już kwestię, że sama okoliczność braku dowodów wskazujących na zły stan techniczny budynku, jeszcze nie przesądza o jego dobrym stanie technicznym, wskazać należy, o czym wypowiedział się już tut. sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 778/22, że przepisy prawa budowlanego nie zakazują rozbiórki czy to obiektów objętych ochroną konserwatorską, czy też wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Także zapisy obowiązującego na analizowanym terenie MPZP uchwalonego uchwałą nr LXII/769/06 Rady Miasta Białegostoku z 23 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Nowe Miasto w Białymstoku – rejon ulic: [...] i [...] nie przewiduje takiego zakazu. W § 17 MPZP czytamy jedynie, że zakazuje się przebudowy i rozbudowy zabytków nie wpisanych do rejestru, w sposób, który istotnie zmienia ich formę architektoniczną. Z powyższego zapisu nie można wyprowadzić wniosku, że istnieje zakaz rozbiórki zabytków znajdujących się dobrym stanie technicznym, wpisanych czy też nie wpisanych do rejestru.
W powyższym zakresie, Wojewoda Podlaski odwołał się do wskazywanego już pisma PWKZ z 20 grudnia 2004 r. w którym czytamy, że "przebudowy, rozbudowy, remonty oraz uzasadnione rozbiórki zabytków nie wpisanych do rejestru (tylko obiekty będące w bardzo złym stanie technicznym) należy prowadzić po uzgodnieniu z PWKZ (...)". Słusznie wskazuje skarżący w skardze, że powyższe pismo nie stanowi źródła prawa, a zatem nie mogło stanowić nałożenia na skarżącego jakichkolwiek obowiązków, w tym konieczności wykazywania przez inwestora stanu technicznego budynku. Dodatkowo zaznaczyć należy, że cytowany przez Wojewodę fragment ww. pisma odnosił się do proponowanych przez PWKZ zapisów w opracowywanym MPZP, które to zapisy w tymże planie się nie znalazły. Dlatego też, powoływanie się przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść pisma PWKZ będącego jedynie zaleceniem do wprowadzenia odpowiednich zapisów w MPZP, a które to zalecenia ostatecznie nie zostały wprowadzone w planie, nie może stanowić właściwej argumentacji odmawiającej skarżącemu dokonania rozbiórki spornego budynku.
Mając na uwadze powyższe, za zasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6 i 8 § 1 k.p.a. Organy ponownie rozpoznając sprawę dowolnie, bez oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, dokonały oceny walorów zabytkowych budynku położonego przy ul. [...] w Białymstoku, opierając się w tym względzie jedynie na piśmie PWKZ z dnia 20 grudnia 2004 r., które to pismo nie dość, że nie wskazywało na podstawie jakich przesłanek sporny budynek został zaliczony do obiektów mających walory kulturowe (zabytkowe) to w znacznym zakresie stanowiło jedynie zalecenia dla organu opracowującego treść MPZP, które ostatecznie nie znalazły odzwierciedlenia w zapisach MPZP. Konsekwencją powyższych rozważań jest przyjęcie, że organy dopuściły się również naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem wydały decyzje bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania niezbędnego materiału dowodowego, w szczególności potwierdzającego zabytkowy charakter spornego budynku.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących dokonania przez organy nieprawidłowej oceny pisma MKZ z dnia 7 lipca 2002 r., podkreślić należy, że z treści tegoż pisma w sposób wyraźny wynika, że błąd zapisów obowiązującego MPZP dotyczy wskazania w tymże planie, że wymienione w nim zabytki mają założone karty adresowe. Takich kart, co wynika z treści tegoż pisma nie miały i nie mają obecnie (na dzień 7 lipca 2022 r.) żadne budynki ujęte w tymże planie miejscowym, dlatego też żadne z tychże budynków nie są wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, że w powyższym zakresie nie może być mowy o "nieścisłości" treści MPZP lecz o istotnym błędzie. Gdyby poszczególne zabytki ujęte w MPZP miały założone karty adresowe nie można wykluczyć sytuacji, że zostałyby wpisane do gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków, a to w konsekwencji oznaczałoby konieczność uzyskania w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie zgody na rozbiórkę budynku uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków.
Końcowo należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji błędnie, powołując się na art. 79a § 1 k.p.a., poinformował skarżącego, że na dzień wysłania zawiadomienia nie uzyskano potwierdzenia, iż przedmiotowy budynek podlega ochronie jako zabytek, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnie z żądaniem strony. Okoliczność, czy sporny budynek jest zabytkiem czy też nie w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak również kwestia czy znajduje się w dobrym czy też złym stanie technicznym ma charakter obiektywny i to obowiązkiem organów rozpoznających sprawę, było ustalenie powyższych kwestii. Powyższe okoliczności nie mogą być uznane za przesłankę zależną od skarżącego, dlatego też przepis ten, w powyższym zakresie w ogóle w sprawie nie powinien mieć zastosowania. To nie skarżący a organy, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. i wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 778/22, winny zgromadzić dowody potwierdzające lub też zaprzeczające walorom zabytkowym spornego budynku, która to kwestia ma kluczowe znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W tym zakresie, z uwagi na brak dokumentacji znajdującej się w zasobach właściwych konserwatorów zabytków, niewykluczonym może okazać się konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, połączonej z oględzinami spornego budynku.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią poczynione przez sąd uwagi zawarte w niniejszym wyroku, w szczególności w prawidłowy sposób dokonają oceny walorów zabytkowych spornego budynku, która to ocena aby nie była dowolną musi opierać się na konkretnym, zgromadzonym w sprawie, materiale dowodowym. Jedynie w ten sposób zrealizowana zostanie w pełni ocena prawna i zalecenia płynące z uzasadnienia wyroku tut. sądu z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 778/22, którą to oceną i zaleceniami były związane nie tylko organy rozpoznające ponownie sprawę, ale także sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). W zakresie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) - (pkt 2 sentencji).