II SA/BK 77/24

II SA/Bk 77/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Paweł Janusz Lewkowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1460/24 - Wyrok NSA z 2024-08-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1, ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2023 r., nr 409.199/B-6/VI/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 13 grudnia 2023 r. nr 409.199/B-6/VI/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Wasilkowa z dnia 14 listopada 2023 r. nr BGGN.6730.190.2022.BG, odmawiającą R. S. (dalej powoływanemu również jako: "inwestor") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy z częścią gospodarczą – hotel dla psów z niezbędną infrastrukturą, w zabudowie usługowej, na części działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym S., gmina Wasilków i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowa decyzja zapała w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2022 r. inwestor wystąpił do Burmistrza Wasilkowa o ustalenie warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. Jak wynika z akt sprawy, teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze, na którym brak jest aktualnego planu miejscowego. W dniu 27 października 2022 r. Rada Miejska w Wasilkowie uchwaliła przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miejscowości S., gmina Wasilków, w sąsiedztwie ul. [...] (uchwala nr LXI/536/22). Z uwagi na to, że teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze ujętym w ww. zamierzeniu planistycznym, w ocenie Burmistrza zasadne było zawieszenie postępowania w sprawie. Kolegium nie podzieliło takiego zapatrywania i dwukrotnie uchyliło postanowienia o zawieszeniu (postanowieniami z 27 grudnia 2022 r. i 8 marca 2023 r.).
Następnie, decyzją z 28 kwietnia 2023 r., Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia z uwagi na to, że planowana inwestycja nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji i po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z dnia 22 maja 2023 r. nr 409.72/B-6/VI/23, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium uznało, że wobec lakonicznego uzasadnienia niemożliwa jest weryfikacja twierdzenia o tym, że hotelu dla psów nie da się pogodzić z zabudową rolniczą (zagrodową). Zalecono, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz przeanalizował powołane w decyzji organu odwoławczego orzecznictwo sądowoadministracyjne i dokonał próby wyjaśnienia, czy planowana zabudowa będzie możliwa do pogodzenia z okoliczną zabudową. Jeśli natomiast organ uzna, że nie, to powinien wyjaśnić motywy takiego rozstrzygnięcia.
Po ponowny rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r. Burmistrz po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy. Uznał, że usługi, jakie zamierza rozwijać na terenie swojej nieruchomości inwestor ,są "specyficzne" i nie ma podstaw do przyjęcia ogólnego założenia, że warunek kontynuacji funkcji dla funkcji usługowej, jako uzupełniającej funkcję mieszkaniową, jest spełniony. Po rozpoznaniu odwołania inwestora, SKO decyzją z 18 września 2023 r. nr 409.137/B-6/VI/23, uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i wskazało, że w skarżonej decyzji nie sposób odnaleźć treści pozwalającej na wykazanie, że doszło do ustalenia, czy inwestor posiada gospodarstwo rolne i w jakiej wielkości względem średniej w gminie Wasilków. Jest to problem o tyle istotny, że gdyby okazało się, że posiada gospodarstwo przekraczające średnią w gminie, zasadne byłoby zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a co za tym idzie – zaniechanie ustalania "dobrego sąsiedztwa". Tę okoliczność Burmistrz jest zobowiązany zbadać w ponownie prowadzonym postępowaniu, jak również wykazać w jaki sposób hotel dla 10 psów miałby być sprzeczny z okoliczną zabudową zagrodową, podporządkowaną rolną funkcji terenu.
Uchyloną w rozpatrywanej sprawie decyzją z dnia 14 listopada 2023 r. Burmistrz po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. W ocenie Kolegium, zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji z dnia 23 grudnia 2023 r., Burmistrz nieprawidłowo wyznaczył obszar analizy urbanistycznej, co należy uczynić prawidłowo w ponownie prowadzonym postępowaniu. Ponadto została w zasadzie powtórzona argumentacja poprzednich rozstrzygnięć, zgodnie z którą Burmistrz nie wyjaśnił z jakich względów hotelu dla psów nie da się pogodzić z okoliczną zabudową – co należy uczynić.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, M. N. (dalej: "skarżąca") wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła jej naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji:
1) z uwagi na rzekome błędne wyznaczenie obszaru analizy, co ma być wynikiem pominięcia § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie"), w sytuacji gdy z brzmienia przepisów nie wynika podnoszony przez SKO nakaz wyznaczenia obszaru analizy jako trzykrotności frontu terenu;
2) choć w sprawie doszło do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizy i ustalenia przez organ I instancji, iż na analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa, co stoi w sprzeczności z prowadzeniem działalności w postaci hotelu dla psów, który charakteryzuje się znacznymi immisjami (a tym samym z zasadą dobrego sąsiedztwa), które to kwestie zostały szeroko uzasadnione w decyzji organu I instancji i nie wymagają dalszego uzasadnienia stronom;
- a w konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, zaś na skutek dokonanego prawidłowego ustalenia obszaru analizowania doszło do wyjaśnienia charakteru zabudowy dominującej w sąsiedztwie planowanej inwestycji i brak jest konieczności wyjaśniania dalej idących kwestii niezbędnych dla rozstrzygnięcia.
Mając na względzie tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie oraz podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" powinno być wykładane z należytym wyważeniem dwóch okoliczności: merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (co oznacza, że organ odwoławczy nie może uchylać się, przez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a.) oraz konieczności respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania (zgodnie z art. 15 i art. 127 k.p.a., każda strona postępowania powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie powinno mieć miejsce w dwóch instancjach. Niedopuszczalną jest więc praktyka, w której organ pierwszej instancji uchyla się od rozpatrzenia istoty sprawy i tę lukę uzupełnia dopiero organ drugiej instancji. W takiej sytuacji powstaje brak rozpatrzenia sprawy w jednej instancji, a więc niezrealizowanie konstrukcyjnego elementu postępowania administracyjnego.
Istota zasady dwuinstancyjności postępowania ujawnia się w szczególności w sprawach takich jak niniejsza, przy wyraźnie sprzecznych interesach inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy oraz M. N. – właścicielce działki nr [...], położonej przy ulicy [...] w S., tj. w obszarze analizy, wyznaczonym wokół planowanej inwestycji. Interes stron postępowania, ale i interes społeczny w takich sytuacjach wymaga, aby w obu instancjach w pełni zrealizowano wymagania art. 7 k.p.a., tj. podjęto z urzędu i na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien zostać przebadany i oceniony w obydwu instancjach administracyjnych. Organ odwoławczy powinien bowiem uzupełniać postępowanie wyjaśniające wyłącznie w zakresie niedotyczącym istoty sprawy (art. 136 k.p.a.), zaś gdy uzupełnienie dotyczy istoty sprawy – powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższym wiąże się zakres kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw skarżącej wywiedziony od decyzji kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa wyżej cytowanym art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.
Jak już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 - wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).
Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.
Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja Kolegium uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek usługowy z częścią gospodarczą, znajdującego się w obszarze zabudowy zagrodowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za wydaniem decyzji kasacyjnej przemawiało nieprawidłowe wyznaczenie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej obszaru analizowanego, bowiem ani z treści decyzji, ani z analizy funkcji nie wynika jaką dokładnie długość ma front terenu (w przedmiotowej sprawie pokrywa się z frontem działki). Ponadto obszar został wyznaczony w każdą stroną w innej odległości - w jedną stronę został wyznaczony na około 200-300 m, zaś w drugą na zaledwie 100 m ( w uzasadnieniu decyzji mowa jest też o 120 do 295 m). Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił przy tym takiego działania, które zdaniem Kolegium, jest sprzeczne z istotą "centralnego" wyznaczenia obszaru analizowanego. Powyższe stanowi kwestię kluczową dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż w obszarze, w stronę którego wyznaczono odległość 200-200 m znajduje się praktycznie sama zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, zaś w obszarze wyznaczonym na odległość niespełna 100 m – znajduje się zabudowa zagrodowa. Kolegium uznało, że taki stan rzeczy wyłącza możliwość weryfikacji prawidłowości podjętych przez organ I instancji działań oraz kontroli zgodności z prawem poczynionych ustaleń.
Przystępując do rozważań zwrócić należy uwagę, że u.p.z.p. poddana została bardzo obszernej nowelizacji na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 – dalej: "ustawa zmieniająca"). W jej ramach dokonano zmian m.in. w brzmieniu art. 61 u.p.z.p., a także wykreślono art. 10 i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Wskazane zmiany obowiązują od dnia 24 września 2023 r., a więc weszły w życie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Kolegium jednak prawidłowo procedowało według stanu prawego sprzed nowelizacji, do czego obligował art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej.
Wyjaśnić przy tym należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Ratio legis powyższej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochronie tej służy w szczególności unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Jej istotą jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, Lex nr 2104699).
Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.
Wypada podkreślić, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11).
W świetle powyższych rozważań, nie budzi wątpliwości sądu, że analiza jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Tylko pełna analiza umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2017 r., II SA/Gl 625/17).
Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd uznał, że sporządzona w sprawie (ponowna) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że obszar analizy mógł zostać wyznaczony "intencjonalnie", celem objęcia jego zakresem zabudowy o określonej funkcji, lekceważąc jednocześnie obowiązek objęcia całości zabudowy wokół planowanego przedsięwzięcia. Trzeba wyjaśnić, że obszar analizy ma być wyznaczony "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej nie oznacza co prawda, że działka, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne, ma znajdować się "mierniczo" w idealnym środku tego obszaru. Nie chodzi o wyznaczanie obszaru analizowanego na "zasadzie cyrkla". Językowo "wokół" oznacza, że coś znajduje się że wszystkich stron, dane miejsce znajduje się w centrum (Słownik języka polskiego, t. 6, PWN, Warszawa 2007). Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że chodzi o miejsce geometrycznie centralne, czyli nieperyferyjne, nieleżące na uboczu takiego miejsca centralnego. Takie rozumienie zakłada również, że jeśli organ przyjmuje, że ono może i powinno w kontekście konkretnych uwarunkowań terenu nie znajdować się w geometrycznym centrum, to obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn leżących u podstaw racjonalnego wyznaczenia tego obszaru w sposób, który nie uwzględniałby centralnego położenia planowanej inwestycji (wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., II OSK 101/09, LEX nr 597094). W rozpoznawanej sprawie mamy natomiast mapę, na której obszar wyznaczony jest w jedną stronę na ok 200-300 m, w drugą zaś stronę na ok 100 m. Ani nie uzasadniono tego działania w analizie funkcji, ani też nie dokonano tego w uzasadnieniu decyzji. Jak wyjaśniło Kolegium, jest to o tyle istotne, że w obszarze, w stronę którego wyznaczono odległość ok 200-300 m znajduje się praktycznie sama zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, zaś w obszarze w stronę którego wyznaczono odległość niespełna 100 m - znajduje się zabudowa zagrodowa. Z tak wyznaczonego obszaru wynikałoby, że dominującą zabudową jest jednorodzinna. Może się zaś okazać, że w sytuacji, gdy obszar zostanie wyznaczony prawidłowo, tj. w takiej samej odległości we wszystkich kierunkach, że dominująca będzie jednak zabudowa rolnicza (zagrodowa). Zasadnicze znaczenie ma bowiem dla wydania decyzji w przedmiocie ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy, czy planowana inwestycja ma znajdować się w bliższej odległości terenu o zwartej zabudowie jednorodzinnej, czy też w bliższym sąsiedztwie zabudowy rozproszonej zagrodowej.
Zasadą jest bowiem wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach, określonych wyżej zacytowanym przepisem u.p.z.p. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie bądź też uniemożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. W realiach niniejszej sprawy brak jest przywołania przez organ I instancji takich szczególnych okoliczności, związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałaby rozszerzenie granic obszaru analizowanego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu należy zatem prawidłowo wyznaczyć obszar analizy, jako trzykrotność frontu terenu, mając na uwadze treść art. 61 ust 5a u.p.z.p. i raz jeszcze sprawdzić jaki rodzaj zabudowy jest dominujący na tak wyznaczonym obszarze. Warto w tym miejscu wskazać, co słusznie akcentowało SKO, że co prawda w pojęciu produkcji rolnej, związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego mieści się również hodowla zwierząt służących zaspokajaniu potrzeb żywnościowych ludności. Prowadzenie hotelu dla psów ma jednak zgoła odmienny charakter. Nie jest to bowiem działalność o charakterze rolniczym, czy też służąca produkcji rolnej, ale komercyjna działalność gospodarcza o charakterze usług, która w żaden sposób nie może być porównywana do działalności rolniczej (zob. wyrok WSA w Łodzi, II SA/Łd 304/05), jednakże w aktach sprawy nie sposób odnaleźć dowodów potwierdzających, że działalność w postaci hotelu dla psów byłaby sprzeczna z zabudową zagrodową o charakterze rolniczym. Wymóg zachowania dobrego sąsiedztwa nie jest bowiem zachowany dopiero wtedy, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Nie wymaga się jednakże (przy projektowaniu nowych inwestycji) prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (zob. np. wyroki WSA w Białymstoku z: 23 lutego 2012 r., II SA/Bk 682/11; 11 października 2012, II SA/Bk 188/12). Gdyby okazało się, że w obszarze analizy dominuje jednak zabudowa jednorodzinna o zwartej strukturze, to należy wskazać, że faktem notoryjnym, który nie wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej ani przeprowadzania dowodu, jest okoliczność, że każde zgrupowanie zwierząt takich jak psy (dla których miałby być przeznaczony hotel) skutkuje hasłem, niekiedy wręcz bardzo uciążliwym, uniemożliwiającym normalne, niezakłócone korzystanie z nieruchomości sąsiednich. (...) W przypadku zaś hałasu z takim wykraczającym poza działkę oddziaływaniem z pewnością mamy do czynienia (por. wyrok WSA w Łodzi, II SA/Łd 883/22).
Podzielić zatem należy ustalenia organu II instancji, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrza nie widać próby wykazania w jaki sposób hotel na 10 psów (o takiej ilości pisze inwestor) miałby być sprzeczny z okoliczną zabudową zagrodową podporządkowaną rolnej funkcji terenu. Tego typu rozważania powinny znaleźć się w kolejnej decyzji, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, gdyby okazało się, że dominującą zabudową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zważywszy, że bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że wymóg dobrego sąsiedztwa nie jest zachowany dopiero wtedy, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Warto przypomnieć, że działalność polegająca na prowadzeniu hotelu dla psów (a taka ma być prowadzona w ramach spornej inwestycji) jest trudna do zakwalifikowania, czy bardziej koresponduje z zabudową mieszkaniową, czy gospodarczą, podobnie jak trudno abstrakcyjnie orzec, czy jest to działalność związana bardziej z rolnictwem, czy zabudową miejską. Niewątpliwie jednak działalność tego rodzaju nie stoi w sprzeczności z zasadniczo rolniczym charakterem otoczenia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 853/14A).
Podkreślić przy tym należy, że jest rzeczą oczywistą z perspektywy urbanistycznej, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, LEX nr 1217126, 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19, LEX nr 3031183, 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2636/18, LEX nr 3297195). Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Skoro zatem celem przeprowadzenia analizy z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy - zasady dobrego sąsiedztwa - jest zbadanie zaistniałego na danym terenie (obszarze analizowanym) sposobu zagospodarowania terenu, to prawidłowa jest ocena organu II instancji, że w okolicznościach tej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Kolegium decyzji kasatorynej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego do prawidłowości sporządzonej na potrzeby postępowania administracyjnego analizy, stanowiącej załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Z uwagi na powyższe, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w sprzeciwie skarżącej, bowiem organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie wydać decyzji reformatoryjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. To organ pierwszej instancji zobowiązany jest do dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przedstawienia jej wyników w postaci tekstowej i graficznej, aby następnie Kolegium, działając jako organ drugiej instancji, mogło dokonać kontroli tego rozstrzygnięcia. Nie można przyznać za skarżącą, że organ ten naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z poszczególnymi, innymi przepisami natury procesowej, czy materialnej. Prawidłowe wyznaczenie frontu działki budowlanej oraz przyjęcie prawidłowych paramentów do wyliczeń jest kluczowe z puntu widzenia zachowania ładu przestrzennego, co oznacza, że dostrzeżenie nieprawidłowości w tym zakresie stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, której brak zweryfikowania stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Celem analizy, a w ślad za tym i celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania, nie jest ustalanie konkretnych wymiarów planowanego obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniających zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretne wymiary dotyczącego tak samego obiektu, jak i jego usytuowania, będą następnie przedmiotem pozwolenia na budowę. Nie można analizowanego obszaru wyznaczać dowolnie. W orzecznictwie sądowym zajęto wyraźne stanowisko, zgodnie z którym skoro wyznaczenie obszaru analizy ma nastąpić wokół działki to oznacza, że obszar ten należy wyznaczyć dookoła działki, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć co do zasady kształt figury geometrycznej o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 metrów, aczkolwiek nie zawsze taka figura będzie okręgiem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 maja 2017 r., II SA/Rz 30/17; wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2016 r., IV SA/Wa 781/16; wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., II OSK 1934/13). W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne, czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Analizujący powinien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne, czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.
Nie ma racji skarżąca twierdząc, że brak jest obowiązku ustalenia obszaru analizowanego jako trzykrotność frontu działki. Jak już zostało wyjaśnione w początkowej części uzasadnienia prawnego, zastosowanie w sprawie znajdują przepisy sprzed nowelizacji z dnia 24 września 2023 r., jednakże z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez inwestora wniosku wprost wynika obowiązek wyznaczenia obszaru do przeprowadzenia analizy urbanistycznej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Faktycznie, przedtem wytyczne co do wyznaczenia obszaru analizowanego znajdowały się w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), jednakże zostały przeniesione do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy nowelizacji, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r., a zatem przed złożeniem wniosku przez inwestora.
Odnośnie zarzutu w zakresie nieprawidłowego wyznaczenia frontu terenu to właśnie jego prawidłowe ustalenie, a następnie – na jego podstawie – wyznaczenie obszaru do przeprowadzenia analizy urbanistycznej – będzie należało do Burmistrza. Kolegium nie mogło podjąć się tego wyzwania we własnym zakresie, co zostało szczegółowo opisane powyżej.
W zakresie rozważań autora skargi co do ilości psów, jaką faktycznie gościć będzie inwestor w planowanym hotelu sąd wskazuje, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma podstaw aby kwestionować złożone deklaracje. Szczegółowe plany, co do ilości miejsc dla czworonogów będą bowiem badane na dalszych etapach realizacji spornej inwestycji.
W świetle powyższego, w ocenie sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna nie może być podstawą do wydania odmownej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium słusznie wskazało, że analiza urbanistyczna nie została przeprowadzona po prawidłowo wyznaczonym obszarze. Jest oczywiste, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a analiza powinna być przeprowadzona ponownie. Dowód ten zaś, co do zasady, powinien być przeprowadzony przed organem pierwszej instancji. Działania tej reguły w niniejszej sprawie, w sprzeciwie skutecznie nie podważono. Zaaprobować należy zatem stanowisko, według którego, zachodziły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
W takiej sytuacji procesowej zarzuty sprzeciwu ocenić należało jako nieskuteczne. W sprawie ze sprzeciwu kwestie materialnoprawne są możliwe do zbadania tylko w niewielkim, określonym powyżej zakresie, tj. co do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Natomiast rozstrzygnięcie innych wątpliwości sprzeciwiającego dotyczących wykładni i zastosowania prawa materialnego jest możliwe w ponownie prowadzonym postepowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy oraz w trakcie ewentualnej kontroli sądowej prowadzonej w trybie rozpoznania skargi na decyzję ostateczną, niestanowiącą decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 k.p.a.
Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień uznać należy, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że obowiązujące przepisy nie pozwalały na usunięcie tych wadliwości w ramach dodatkowego, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ II instancji. Nie budzi zatem wątpliwości, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, LEX nr 2589801, czy też wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2022/23, CBOSA). Tak istotne braki postępowania dowodowego nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a., czego domagała się skarżąca. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organ odwoławczy przeprowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami, a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. W związku z powyższym sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w sprzeciwie przepisów
Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.