II SA/Bk 766/04

II SA/Bk 766/04 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2005-04-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Danuta Tryniszewska-Bytys /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Tezy
Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron we wszystkich czynnościach przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych
przez organ administracji publicznej. Chodzi o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz udział w których jest
przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem dotyczy to zarówno przypadków, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu,
jaki i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach procesowych organu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi I. i S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia miejsca oraz sposobu gromadzenia odpadów w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2004 roku; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz S. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje od Skarbu Państwa (Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) na rzecz adwokata A. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy.-
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. Wójt Gminy J. uzgodnił miejsce i sposób gromadzenia odpadów powstałych w gospodarstwie rolnym A. M. w S., wskazując, że obornik gromadzony będzie na pryzmie i wywożony dwa razy w roku, gnojówka gromadzona będzie w szambie i również wywożona dwa razy w roku, a odpadowa tkanka zwierzęca niezwłocznie dostarczana będzie do Zakładu Utylizacji B. w E.
Decyzja powyższa stała się ostateczną bez wyczerpania trybu odwołania. Jako podstawę prawną jej wydania podano art. 21 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 17.06.1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.).
W dniu 18 czerwca 2002 r. S. N. wniosła o wznowienie powyższego postępowania z uwagi na to, że nie brała w nim udziału mimo, iż była stroną. Jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej prowadziła agroturystykę na sąsiedniej działce, a określenie sposobu składowania odpadów przez sąsiada bezpośrednio wpływa na tę działalność.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. Wójt Gminy J. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2000 r. i następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. (bez numeru), podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 i art. 105 kpa uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2000 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Przyznał fakt pominięcia S. N. jako strony postępowania. Wskazał również, że zmienił się stan prawny i w świetle nowej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. zbędne jest wydawanie decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów w ilościach, jakie produkuje gospodarstwo A. M.
Po rozpoznaniu odwołania S. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do treści art. 149 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wszczyna ono tzw. fazę rozpoznawczą postępowania wznowieniowego i winno być doręczone wszystkim osobom występującym w sprawie w charakterze strony. Tymczasem postanowienie z dnia [...] sierpnia 2002 r. organ pierwszej instancji skierował tyko do S. N. Pominął A. M. będącego stroną w postępowaniu wznowieniowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że organ pierwszej instancji naruszył zasady ogólne postępowania,
a w szczególności zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywatela do państwa, zasadę wysłuchania stron (art. 6, 7, 8, 10 § 1 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiało uchyleniem decyzji przez organ odwoławczy. Ponadto organ odwoławczy wskazał możliwości rozstrzygnięć podejmowanych we wznowionym postępowaniu, określone w art. 151 kpa oraz stwierdził, że przed wydaniem decyzji niezbędne jest ustalenie i uwzględnienie sposobu postępowania z obornikiem
i gnojówką powstającą w gospodarstwie A. M., a ponadto konieczne jest ustosunkowanie się w decyzji do wyjaśnień i argumentów S. N. oraz dokumentów złożonych przez odwołującą się – w kontekście sprawy rozstrzyganej we wznowionym postępowaniu.
W ponownym postępowaniu Wójt Gminy J. po przeprowadzeniu komisyjnych oględzin decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. uchylił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że zaistniały podstawy do uchylenia wcześniejszej decyzji, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie zapoznano stron z zebranym materiałem. Organ pierwszej instancji powołał się na ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 31 października 2002 r. oceniając, że A. M. prawidłowo gospodaruje obornikiem i gnojówką jako nawozami w myśl ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991). Dodał, że w myśl ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - obornika, gnojowicy i gnojówki nie traktuje się jako odpadów. Wskazał na zbędność wydania decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów w ilościach, jakie produkuje gospodarstwo A. M., co skutkowało umorzeniem postępowania.
Również ta decyzja została w postępowaniu odwoławczym uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (decyzja SKO w Ł. nr [...] z dnia [...].12.2002 r.). Organ drugiej instancji stwierdził naruszenie art. 79 § 1 i 2 kpa uznając, że naruszenie obowiązku wynikającego z powołanego przepisu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i ogranicza uprawnienia strony. Ponadto oceniono, że treść protokołu oględzin nie odpowiada wymogom art. 68 § 1 kpa. Niewłaściwie sporządzony protokół nie może być uznany za dowód wystąpienia okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 80 i 81 kpa), czyli sposobu postępowania z obornikiem i gnojówką, powstających w gospodarstwie A. M. SKO skonstatowało, że nadal organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy w sprawie mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991), czy przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] powołując się na art. 151 § 1 pkt. 2 kpa uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...] w sprawie uzgodnienia miejsca oraz sposobu gromadzenia odpadów i tak, jak poprzednio, umorzył postępowanie w tej sprawie. Ustalił, że produkowany w gospodarstwie małżonków M. obornik i gnojowica w całości stanowią nawóz naturalny wykorzystywany dla celów rolniczych ich gospodarstwa o pow. 39 ha. Podkreślił, że nawozy naturalne produkowane w ilościach uzasadniających ich rolnicze wykorzystanie nie podlegają ograniczeniom zawartym w ustawie o odpadach. Zatem nie jest wymagana zgoda na ich składowanie i przetwarzanie. Wobec powyższego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie po wcześniejszym uchyleniu decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2000 r.
Po rozpoznaniu kolejnego odwołania S. N. dowodzącej samowolnych zmian przez sąsiada w warunkach hodowli tuczników oraz uciążliwości dla jej nieruchomości z tego płynących – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, iż wznowienie postępowania i uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2000 r. było zasadne, bowiem skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Organ odwoławczy jednak podkreślił, że z uwagi na zmianę przepisów – wejście w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie, ponieważ w myśl art. 2 ust. 2 pkt 6 tejże ustawy - nie stosuje się jej przepisów do odchodów zwierząt, obornika, gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu. W postępowaniu w przedmiotowej sprawie nie budzi - zdaniem organu odwoławczego – wątpliwości ustalenie, iż obornik i gnojówka oraz gnojowica są wykorzystywane do celów wyłącznie rolniczych.
Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzja organu pierwszej instancji (z dnia [...] maja 2003 r.) zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie SA/Bk 663/03.
Skład orzekający dopatrzył się w postępowaniu administracyjnym naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 85 kpa – przeprowadzenie oględzin w sposób nieprzewidziany w prawie), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zalecił dokonanie własnych ustaleń organu podczas oględzin, a nie oparcie się wyłącznie na oświadczeniach strony.
W wykonaniu powyższego wyroku organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu
5 kwietnia 2004 r. oględziny, nadto przesłuchał trzech świadków.
W dniu [...] sierpnia 2004 r. Wójt Gminy J. decyzją nr [...] z powołaniem się na art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa uchylił decyzję z dnia [...] maja 2000 r. i umorzył postępowanie "w przedmiocie uzgodnienia miejsca oraz sposobu gromadzenia odpadów w gospodarstwie rolnym A. M.".
Powołał się na przeprowadzone oględziny przedstawiając sposób wyliczenia obsady zwierząt w gospodarstwie A. M. (w/w nie udostępnił pomieszczeń chlewni członkom komisji dokonującej oględzin). Organ drogą teoretycznej analizy ustalił, że obsada zwierząt jest dużo mniejsza, niż dopuszczalna 1,5 DJP/1 ha, również dawka obornika na 1 ha gruntów rolnych jest niższa, niż dopuszczalne 40 ton. Ustalono pojemność zbiornika na gnojowicę na ok. 43 m3 oraz wielkość płyty gnojowej na 10 m x 10 m.
Na podstawie dowodu z oględzin, protokołów kontroli z dat: 21.03.1994 r., 14.04.2000 r. i 16.04.2000 r. oraz zeznań przesłuchanych świadków ustalono, że obornik oraz gnojówka powstałe z hodowli trzody chlewnej są zagospodarowane w całości przez A. M. jako nawóz naturalny w jego gospodarstwie rolnym.
Zatem w świetle nowej ustawy o odpadach – z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) nie stanowią odpadów, do których miałaby zastosowanie ta ustawa,
a stanowią nawóz naturalny w rozumieniu ustawy z dnia 26.07.2000 r. o nawozach
i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991 ze zm.). Dlatego postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Organ I instancji nadto wyłożył, że I. N., któremu dotychczasowa uczestniczka postępowania S. N. przekazała umową darowizny w dniu 22 stycznia 2004 r. ½ udziału w jej nieruchomości – graniczącej z działką p.p. M. "nie mógł uczestniczyć w oględzinach, ponieważ nie był stroną postępowania" oraz, że podnoszone do wyjaśnienia przez S. N. okoliczności wykraczają poza przedmiot postępowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. N. i I. N. domagali się jej uchylenia. Zarzucili:
- niewykonanie przez Wójta Gminy J. wytycznych NSA zawartych
w uzasadnieniu wyroku w sprawie SA/Bk 663/03,
- brak pełnej oceny materiału dowodowego,
- brak ustaleń odnoszących się do sposobu postępowania z tkanką zwierzęcą,
- nieuwzględnienie negatywnego wpływu prowadzonej przez sąsiada hodowli na ich interesy (odór, hałas i ich wpływ na działalność agroturystyczną odwołujących się),
- pominięcie I. N. jako strony postępowania.
Domagali się ponownych oględzin z ich udziałem.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania SKO w S. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Oceniło zasadność wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2000 r. w sytuacji, gdy nie brała w tamtym postępowaniu udziału S. N.
Jednocześnie wskazano, że w aktualnym obecnie stanie prawnym merytoryczne rozstrzygnięcie nie jest możliwe z uwagi na zmianą stanu prawnego. Mianowicie z dniem
1 października 2001 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. odpadach. Przepisy tej ustawy nie przewidują wydania decyzji wyrażającej zgodę na miejsce oraz sposób gromadzenia odpadów, jak to było pod rządami ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. Ponadto w art. 2 ust. 2 nowej ustawy o odpadach wskazano, że jej przepisów nie stosuje się między innymi, do odchodów zwierząt, obornika, gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania. Oznacza to, że tego rodzaju produktów powstających
w prowadzonym gospodarstwie rolnym nie zalicza się do odpadów w sytuacji gdy są one wykorzystywane rolniczo. Zalicza się je do nawozów naturalnych, o których mowa w ustawie z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991).
Podzielono ocenę organu I instancji, że obornik i gnojowica w gospodarstwie A. M. są wykorzystywane rolniczo. Zatem postępowanie w przedmiocie sposobu gospodarowania odpadami okazało się bezprzedmiotowe.
Stwierdzono także bezzasadność zarzutów odwołania uznając, że: "Wykonując zalecenie Sądu zawarte w wyroku z dnia 13 listopada 2003 r. organy obu instancji ustaliły zarówno powierzchnię płyty gnojowej, jak i pojemność szamba na gnojowicę oraz sposób postępowania z obornikiem i gnojowicą. Ustaleń tych dokonano w trakcie oględzin
i rozprawy. Ponadto dopuszczono dowód z protokołu kontroli przeprowadzonej przez służby ochrony środowiska, z którego wynika, iż państwo M. hodują: 20 macior, 1 knura, 60 prosiąt, 50 warchlaków, 20 tuczników. Wykonując zalecenia pokontrolne WIOŚ pan A. M. w piśmie z dnia 30 września 2004 r. poinformował Starostwo Powiatowe w S., iż odpadowa tkanka zwierzęca odbierana jest przez Zakład w O.
W trakcie postępowania państwo N. poruszyli problemy dotyczące nieprawidłowości w hodowli trzody chlewnej prowadzonej przez państwa M. (chowu świń w budynkach do tego nie przeznaczonych), budowy budynków gospodarczych niezgodnie z prawem (umieszczenie wentylatorów w dachu chlewni). Te zagadnienia wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy...".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli S. i I. N. Postawili te same zarzuty, co wcześniej w odwołaniu akcentując wyjątkowo negatywne skutki dla siebie (działalność agroturystyczna) z prowadzonej przez sąsiada hodowli trzody chlewnej oraz fakt pominięcia jako strony postępowania I. N., w szczególności niedopuszczenie go do udziału w oględzinach w dniu 5 kwietnia 2004 r. Również zaakcentowali brak jakichkolwiek ustaleń odnoszących się do tkanki zwierzęcej wyrzucanej w/g skarżących na płytę gnojową, co powoduje niewyobrażalny odór.
Skarżący skonstatowali, że "Kolegium do sprawy nic nie wniosło, a poparło Urząd Gminy w J.".
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreślono tożsamość przedmiotu postępowania ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2000 r.
Uznano, że postulowane przez skarżących oględziny przed organem odwoławczym "nie były pomocne w rozpatrzeniu niniejszej sprawy. Kolegium przeprowadziło rozprawę administracyjną, umożliwiając wszystkim stronom postępowania na prawach strony – złożenie wyjaśnień istotnych dla sprawy".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, jako wydane z naruszeniem prawa.
Na wstępie należy zauważyć, że z mocy upoważnienia wynikającego z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie w zakresie swojej właściwości kontroli aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem.
W zakresie tej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest w zasadzie związany granicami skargi, wniosków i zarzutów w niej zawartych (art. 134 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej U.P.S.A – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
W sprawie niniejszej w postępowaniu, które toczyło się na skutek wyroku NSA z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie SA/Bk 663/03 uchylającego decyzje organów obu instancji wydane po wznowieniu postępowania – organy administracyjne dopuściły się obrazy jednej
z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania zawartej w art. 10 § 1 kpa. Uchybienie to z mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi przesłankę wznowienia postępowania, z a mocy
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b U.P.S.A stanowi podstawę do uchylenia decyzji poddanej kontroli sądu oraz przy zastosowaniu art. 135 U.P.S.A także innych decyzji (w sprawie niniejszej decyzji organu I instancji) wydanych w granicach danej sprawy.
Nie ulega wątpliwości, że w toku wznowionego postępowania dotyczącego wydanej
w dniu [...] maja 2000 r. decyzji Wójta Gminy J. nr [...], już po wskazanym powyżej wyroku NSA z dnia 13 listopada 2003 r. w przedmiotowej sprawie zmienił się krąg stron postępowania. Wcześniej stronami tego postępowania byli małżonkowie M. prowadzący hodowlę trzody chlewnej oraz S. N. jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej narażonej na wpływ składowanych odpadów na wykonywanie przez nią prawa własności. W dniu 22 stycznia 2004 r. aktem notarialnym Rep.A nr [...] S. N. darowała udział ½ w tejże nieruchomości swemu synowi I. N. Nie ulega wątpliwości, iż od tej chwili I. N. ma własny interes prawny w wyniku toczącego się postępowania i posiada status strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Na dzień 5 kwietnia 2004 r. zostały wyznaczone oględziny (zalecenie NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2003 r.), o których I. N. nie został powiadomiony. Złożył on prośbę o zmianę terminu oględzin podając, że matka S. N. ze względu na stan zdrowia nie może wziąć udziału w oględzinach oraz powiadomił organ i wskazał, że także on jako strona postępowania chce wziąć udział w czynnościach wyjaśniających. Uzyskał odpowiedź, iż nie jest stroną postępowania, a może wystąpić w sprawie wyłącznie jako pełnomocnik matki. Takie pełnomocnictwo zostało mu po tym (błędnym) pouczeniu udzielone, co skutkowało udziałem I. N. w dalszym postępowaniu wyłącznie w charakterze pełnomocnika S. N.
Także organ odwoławczy, aczkolwiek formalnie informował I. N. o czynnościach, doręczono mu także decyzję – to nie poinformował w/w o przysługującym mu innym statusie uczestnika prowadzonego postępowania, ani nie zwracał się do w/w aby wypowiedział się w swoim imieniu – jako współwłaściciel nieruchomości mający własny interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy. I. N. w dalszym ciągu występował jako pełnomocnik matki.
Zdaniem Sądu oprócz naruszenia zasady zawartej a art. 9 kpa – została spełniona podstawa wznowienia przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach:
1. na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu,
2. na braku winy strony.
Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron we wszystkich czynnościach przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Chodzi o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz udział w których jest przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem dotyczy to zarówno przypadków, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jaki i gdy nie brała udziały w istotnych czynnościach procesowych organu. Z mocy art. 10 § 1 kpa strona ma zagwarantowany czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym.
Zdaniem sądu brak niezawinionego udziału strony w całym postępowaniu, a nawet tylko w jego fragmencie, stanowi dostateczną podstawę do wznowienia postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa i to niezależnie od wpływu tego uchybienia procesowego na wynik sprawy. Powołany przepis nie uzależnia wznowienia wadliwie przeprowadzonego postępowania od negatywnego skutku dla strony pozbawionej udziału w czynnościach tego postępowania. Naruszenie zasady ogólnej udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa) jest kwalifikowaną wadą procesową, bezwzględnie dyskwalifikującą to postępowanie i podjęte w nim rozstrzygnięcie organu administracji państwowej. Uchybienie
o którym mowa w art. 145 § 1 kpa nie może zostać konwalidowane poprzez doręczenie pominiętej stronie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 1.07.1999 r. w spr. IV SA 595/99,
Lex nr 74888, wyrok NSA z dnia 23.07.1999 r. w sprawie IV SA 1149/97, Lex nr 47807,
M. Jaskowika, A. Wróbel "Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego", Zakopane 2000).
Zatem skoro bezspornie w sprawie niniejszej I. N. został pozbawiony możliwości udziału w czynnościach prawnych organów obu instancji we własnym imieniu – to została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Sąd podkreśla, że skoro błędnie poinformowano I. N., że nie przysługuje mu status strony, a ewentualnie pełnomocnika matki, to w sytuacji dostrzeżenia tego błędu istniał obowiązek pouczenia, iż w/w może występować w sprawie we własnym imieniu. Tego obowiązku organ nie dopełnił.
Kolejną przyczyną dyskwalifikującą zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy J. jest naruszenie zasady związania organów oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA w danej sprawie (art. 153 U.P.S.A i odpowiadający mu treścią art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11.05.1995 r., Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. obowiązującej do dnia 31.12.2003 r.).
Uchylając wyrokiem z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie SA/Bk 663/03 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz decyzję organu
I instancji z dnia [...] marca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia oględzin (art. 85 kpa) oraz poprzez to uchybienie uznał także naruszenie art. 2 ust. 2 pkt 6 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r.
(Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Wskazał na potrzebę dokonania ustaleń i wyjaśnienia, czy składowany przez A. M. obornik przeznaczony jest do rolniczego wykorzystania na zasadach określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu, a więc nie mają zastosowania przepisy ustawy o odpadach, jak uznano w postępowaniu administracyjnym.
W wykonaniu tego wyroku ponownie w dniu 5 kwietnia 2004 r. przeprowadzono oględziny i ponownie z naruszeniem przepisów procesowych tej czynności dowodowej dotyczących.
Zgodnie z art. 85 kpa oględziny przeprowadza organ administracji państwowej prowadzący dane postępowanie. W sprawie niniejszej organem tym był Wójt Gminy J. Zatem oględziny mógł przeprowadzić Wójt, upoważniony przez wójta pracownik lub upoważnieni pracownicy urzędu gminy. W sprawie niniejszej oględziny przeprowadziła "komisja", w skład której oprócz wójta i pracownika urzędu gminy zostali powołani pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. i S. Parku Krajobrazowego. Wszystkie te osoby zostały uwidocznione w protokole oględzin jako podmiot je przeprowadzający.
Taka "komisja" nie była podmiotem uprawnionym do dokonania czynności procesowej oględzin, a zwłaszcza do dokonania ustaleń podanych następnie jako ustalenia organu przytoczonych w uzasadnieniu decyzji jako podstawa rozstrzygnięcia.
Wójt Gminy J. jako prowadzący postępowanie organ mógł skorzystać z udziału w oględzinach osób mogących w jego ocenie posiadać przydatną wiedzę dla potrzeb danej sprawy, ale nie jako podmiotu dokonującego czynności procesowej oględzin w danej sprawie. Nie było żadnych przeszkód, by od "zaproszonych do komisji" osób odebrać odpowiednie oświadczenia, wykazując w protokole oględzin, w jakim charakterze pracownicy WOŚ czy Parku Krajobrazowego wystąpili. Zgodne było by to z wymogami art. 68 § 1 kpa.
Po wtóre nie można uznać za faktycznie przeprowadzone oględziny, gdy strona
(A. M.) nie udostępniła do wglądu pomieszczeń hodowlanych i odmówiła podania ilości hodowanych sztuk. Od strony nie odebrano należytych (żadnych) wyjaśnień, zaś wyliczenia ilości nawozu, rozmiaru hodowli i sposobu zagospodarowania obornika są czysto teoretyczne, dokonane bez danych, które mogłyby stanowić podstawę wyliczeń odnoszących się do sprawy. Ocena, iż nawóz jest w całości zagospodarowany w rolniczym wykorzystaniu przez A. M. została dokonana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.
Instrukcyjnie można wskazać, iż wzorem protokołu może być protokół kontroli z dnia
19.08.2004 r., nr [...] przeprowadzonej przez pracowników WOŚ Delegatura w S., nawet przy różnicach wynikających z faktu, iż jest to protokół kontroli, a nie oględzin. W szczególności wyraźnie wyodrębnia organ (osoby) który czynności dokonał od osób uczestniczących w czynnościach, a ustalenia są szczegółowo opisane. Odpowiada to wymogom art. 68 § 1 kpa.
W postępowaniu organu I instancji zaakceptowanym przez organ odwoławczy dominuje bezradność w stosunku do zachowania strony postępowania A. M. Z analizy akt sprawy nasuwa się wniosek, iż to strona, nie organ decydowała o przebiegu czynności procesowych. Co prawda po zmianie ustawy o odpadach z dnia 27.06.1997 r.
i wejściu w życie "nowej" ustawy o odpadach z dnia 27.04.2001 r. zmieniła się kompetencja organu decyzyjnego w sprawach związanych z postępowaniem w stosunku do odpadów, ale Wójt Gminy z mocy art. 34 ustawy z dnia 27.04.2001 r. nie został całkowicie pozbawiony możliwości wpływu na sposób składowania odpadów. Jakkolwiek postępowanie w sprawie niniejszej może ograniczać się wyłącznie do treści decyzji z dnia [...] maja 2000 r. (tj. regulacji sposobu gromadzenia odpadów w postaci obornika, gnojówki oraz odpadów tkanki zwierzęcej) – to nawet przy zaliczeniu obornika i gnojówki do nawozów naturalnych jeśli są przeznaczone do rolniczego wykorzystania, pozostaje w sprawie kwestia odpadowej tkanki zwierzęcej. Organ winien ustalić, czy posiada kompetencje w tym przedmiocie.
Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że tkanką tą organ w ogóle się nie zajmował, także organ odwoławczy nie poświęcił jej żadnych ustaleń ani rozważań. Tymczasem S. N. wielokrotnie w pismach podnosiła fakt składowania odpadowej tkanki zwierzęcej na pryzmie obornika, a więc w sposób sprzeczny z decyzją z dnia [...] maja 2000 r. jak i przepisami (art. 2 ust. 2, pkt 6 ustawy o odpadach). W piśmie z dnia 6 lutego 2004 r. wręcz wnioskowała razem z synem postępowanie sprawdzające, co wydaje się być uzasadnione chociażby w sytuacji rozbieżności w oświadczeniu A. M. złożonym do protokołu z kontroli z dnia 19 sierpnia 2004 r. WOŚ powyżej wskazanym (tam A. M. oświadczył, że odpadowa tkanka zwierzęca zakopywana jest na terenie własnych gruntów rolnych) i złożonej przez niego informacji z dnia 30 września 2004 r. w ramach wykonania zarządzenia pokontrolnego (tam podał, że odpadowa tkanka zwierzęca odbierana jest przez zakład w O.). Zdaniem Sądu wniosek S. N. i I. N. wskazywał na potrzebę rozważenia przez organ możliwości jego działania na podstawie art. 34 ustawy o odpadach, nawet niezależnie od niniejszego postępowania i powoływania się na prawo ochrony środowiska. Tym bardziej nie można podzielić ogólnikowej oceny zawartej w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie nie ma zastosowania regulacja obecnej ustawy o odpadach. Nawet przy prawidłowej ocenie co do obornika i gnojówki – przedmiotem oceny musiała być także odpadowa tkanka zwierzęca, bezsprzecznie wyczerpującą definicję odpadów zawartej w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. i organ winien ustalić, czy ma podstawy do orzekania w tym zakresie w ramach wznowionego postępowania.
Prowadząc postępowanie organ administracyjny miał obowiązek ustalić: a) czy obornik i gnojówka (pkt 1 i 2 decyzji z dnia [...] maja 2000 r.) są wytwarzane w takiej ilości, że w całości są przeznaczone do rolniczego wykorzystania przez ich posiadacza – jeśli tak, nie będzie miała do nich zastosowania ustawa o odpadach oraz b) czy z hodowli powstaje odpadowa tkanka zwierzęca, w jakiej ilości, jaki odpad w rozumieniu ustawy i przepisów wykonawczych stanowi, jak jest zagospodarowana (definicja art. 3 ust. 2 pkt 1), czy jest przez A. M. magazynowana (definicja art. 3 ust. 2, pkt 3), czy wójt jest uprawniony do orzekania odnośnie tego odpadu w ramach wznowionego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2000 r. (pkt 3 tej decyzji), czy ewentualnie ma podstawy do działania w trybie art. 34 ustawy o odpadach.
Bezspornie wymagane ustalenia nie zostały poczynione w sposób dostateczny
i wszechstronny. Przykładowo obliczając teoretycznie rolnicze wykorzystanie przez A. M. gnojówki i obornika na potrzeby jego gospodarstwa nie ustalono dokładnej powierzchni tegoż gospodarstwa.
Jednak w pierwszej kolejności, w związku ze zmianą stanu prawnego powinien organ prowadzący postępowanie dokonać analizy art. 44 ustawy z dnia 27.07.2001 r. –
o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustawa (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Temu zagadnieniu nie poświęcono
w ogóle uwagi.
Powyżej wykazane uchybienia procesowe zdyskwalifikowały decyzję organów obu instancji, dlatego zachodzi obecnie potrzeba powtórzenia czynności z udziałem prawidłowo ustalonych stron postępowania, z uwzględnieniem powyżej zawartych wskazań i oceny prawnej. Aktualna pozostaje także ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA
w sprawie niniejszej z dnia 13 listopada 2003 r.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. Nr 153,
poz. 1270) orzeczono jak w pkt I wyroku.
Orzeczenie w pkt II stanowi konsekwencję art. 152 powołanej ustawy.
O kosztach postępowania (pkt III i IV) orzeczono po myśli art. 200 cyt. ustawy.