II SA/OP 692/06

II SA/Op 692/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Krupiński Sędziowie WSA Elżbieta Kmiecik – spr. WSA Krzysztof Bogusz Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A Sp z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy Kędzierzyn-Koźle z dnia 22 maja 2003 r., nr IX/98/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta Kędzierzyn – Koźle w dniu 22 maja 2003 r. podjęła uchwałę nr IX/98/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyna – Koźla, która opublikowana został w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 1 lipca 2003 r. nr 50, pozycja 1038. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości zbudowania i użytkowania nowej stacji bazowej telefonii komórkowej w pobliżu działki nr 1048/ 1 oraz nr ewid. 1049/1 w Kędzierzynie-Koźlu.
Pismem z dnia 7 sierpnia 2006 r., adresowanym do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, które wpłynęło do Urzędu Miasta w 10 sierpnia 2006 r., A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wezwała do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego naruszonego przez treść uchwały Nr IX/98/2003 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyna-Koźla.
Gmina Kędzierzyn-Koźle nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie
A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., w związku z powyższym, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Gminy Kędzierzyn-Koźle. Skargę skarżący nadał w dniu 23 października 2006 r. w urzędzie pocztowym. W skardze skarżący żądał stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 maja 2003 r., Nr IX/98/2003, w zakresie w jakim wyłącza realizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe. W uzasadnienie skargi skarżący stwierdził, że celem spółki jest wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na terenie gminy Kędzierzyn-Koźle. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości zbudowania i użytkowania nowej stacji w planowanych przez inwestora miejscach to jest: Elewatorska (w pobliżu działki o nr ewid. 1048/1) oraz Marynarska (w pobliżu działki o nr ewid. 1049/1). Zdaniem skarżącego źródłem jego interesu prawnego jest art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawnienie skarżącego w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone, skutkiem uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem skarżący nie ma możliwości ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów objętych planem, a tym samym wykluczone jest należyte świadczenie usług telefonii komórkowej GSM i nowej generacji telefonii UMCS, szerokopasmowego internetu, publicznych Hot-Spotów oraz telewizji cyfrowej. W ocenie skarżącego, gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła jego interes prawny uniemożliwiając mu realizację inwestycji, a mianowicie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Zauważył także skarżący, iż jedyne ograniczenie w zakresie budowy stacji bazowej stacji bazowej telefonii komórkowej przewidują przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. NR 167, poz. 1399). Podniósł także skarżący, iż w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 października 2003 r. w sprawie dopuszczalności poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) oraz Rekomendacji Rady Europy z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie ograniczania ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych brak jest uzasadnienia dla ustanowienia generalnego zakazu realizacji, na obszarze objętym planem, instalacji radiokomunikacyjnych zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dowodził nadto skarżący, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest realizacją inwestycji celu publicznego, a zatem powinna być ona badana przez organy gminy oraz uwzględniana przez te organy. Działalność A sp. z o.o. w W. podejmowana jest bowiem dla realizacji celów publicznych, a obiekty zajmowane przez stacje bazowe telefonii cyfrowej służą wskazanej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami łączności publicznej.
W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn-Koźle wniosła o odrzucenie skargi, wskazując, że 60-dniowy termin do wniesienia skargi w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w akcie wydanym przez tenże organ, upłynął z dniem 9 października 2006 r. W związku z powyższym organ zauważył, że skarga wniesiona została po upływie wskazanego terminu, a mianowicie w dniu 23 października 2006 r. i stąd też podlega odrzuceniu.
W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2006 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ i powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, iż stosownie do treści art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, bieg terminu do złożenia skargi rozpoczyna się dopiero po upływie dwumiesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem zdaniem skarżącego nie nastąpiło w niniejszej sprawie złożenia skargi z uchybieniem terminu.
W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2007 r. skarżący przytaczając treść art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 K.p.a. wskazywał, iż legitymuje się interesem prawnym. Skarżący dołączył do w/w pisma kopię umowy dzierżawy zawartej w dniu 31 grudnia 2006 r. z K. N. właścicielem gruntów o nr ewid a i b, położonych w K. przy ulicy [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaznaczyć przy tym należy, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu... sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia dochowania przez skarżącego wymogów formalnych uprawniających do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie tymi wymogami było zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu.
Skarżąca spółka z o.o. A zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 maja 2003 r., Nr IX/98/2003, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźle w części dotyczącej terenów położonych w pobliżu działek o nr ewid 1048/1 (ulica Elewatorska) oraz działki o nr ewid. 1049/1 (ulica Marynarska). Skarżąca spółka dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to spółka wystosowała pismem z dnia 7 sierpnia 2006 r., adresowanym do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźlla, które wpłynęło do Urzędu Miasta w Kędzierzynie-Koźlu w dniu 10 sierpnia 2006 r. Organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na to wezwanie.
Zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika zatem wprost, iż przepisy dotyczące załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym stosuje się wprost, a nie odpowiednio. Stosownie zaś do art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o dowody i fakty powszechnie znane urzędowi, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie natomiast sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Rozważając, zatem termin dla oceny bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należy przyjąć, że jest to termin dwóch miesięcy od dnia doręczenia radzie gminy wezwania. Powyższe powoduje, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ograniczone jest trzydziestodniowym terminem liczonym od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a w przypadku nieudzielania odpowiedzi na wezwanie – od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. (por uchwała SN z dnia 8 czerwca 1995 r., III AZP 9/95, OSNAPU 1995, Nr 20, poz. 243, postanowienie NSA z dnia 24 października 2006 r., syg. akt II OSK 1542/06). Zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) upłynął z dniem 9 listopada 2006 r., a nie jak twierdzi organ z dniem 9 października 2006 r. Skarga nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 23 października 2006 r., co jest okolicznością bezsporną. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wymogi formalne skargi zostały spełnione i podlega ona kognicji sądu administracyjnego.
Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. istotnie rzutuje na legitymację stron postępowania. Przymiot, bowiem strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. Skarga złożona w trybie powołanego powyższej przepisu nie ma charakteru actio popularis i stąd też do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (v. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8 str. 69). Obiektywne naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do przyznania podmiotowi wnoszącemu skargę do sądu legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy, a tym samym do jej merytorycznego rozpoznania. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie – ówcześnie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. Dz 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (miasta).
Analiza akt administracyjnych wykazała, że skarżący w momencie opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego, ani też w momencie wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, ani też w chwili składania skargi do sądu administracyjnego nie legitymował się żadnym prawem do działek, co do których zakwestionował ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie był, ani nie jest właścicielem żadnych gruntów położonych na terenie miasta Kędzierzyna-Koźla. Zauważyć należy także, iż skarżący kwestionował legalność zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia działek o nr ewid. 1048/1 (ulica Elewatorska) i 1049/1 (ulica Marynarska), zaś na żądanie sądu przedłożył zawartą w dniu 31 grudnia 2006 r., a więc już po dacie złożenia skargi do sądu, umowę dzierżawy nieruchomości gruntowej o nr ewid. b i a położonych w K. przy ulicy [...]. Powyższe musi prowadzić do wniosku, iż skarżący zakwestionował legalność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do gruntów, co do których nie dysponował prawem własności, ani żadnym innym prawem. Powyższe uprawnia zatem uznanie, że skarżący nie posiadał legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 maja 2003 r. Skarżący zakwestionował legalność uchwały w części dotyczącej innego terenu, niż przedłożona umowa dzierżawy i stąd też również i to prowadzić musiało do wniosku, iż konkretny i realny interes prawny skarżącego, co do ściśle określonych gruntów nie był naruszony w dacie wnoszenia skargi. Interes prawny skarżącego nie wynikał z normy prawa materialnego kształtującego jego sytuację prawną w dacie wnoszenia skargi, lecz związany był z planowaną w przyszłości budową stacji bazowej telefonii cyfrowej na działkach określonych nie konkretnie.
Akceptując pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., syg. akt IISA/Bk 763/05, stwierdzić należy, iż naruszenie interesu prawnego skarżącego lub jego uprawnienia, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Musi mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny.
Zauważyć należy także, iż źródła interesu prawnego skarżący poszukiwał w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Z tego przepisu skarżący wywodził, iż uprawnienie A sp. z o.o. w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone skutkiem podjęcia w dniu 22 maja 2003 r. przez Radę Miasta Kędzierzyn-Koźle uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż przepis, w treści którego skarżący upatruje istnienia swojego interesu prawnego nie obowiązywał w dacie podejmowania przez organ zaskarżonej uchwały. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) weszła w życie dopiero w dniu 11 lipca 2003 r., a więc nie tylko po dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały, ale również po dacie jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 1 lipca 2003 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 50 z 2003 r, poz. 1038.
Podnieść należy także, iż z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja (uchwała) jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji (uchwały) jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). W przedmiotowej sprawie oznacza to, że sąd zobowiązany był stosować prawo obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, a mianowicie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Art. 1 ust. 2 w/w ustawy nie wymagał, tak jak to czyni art., 1 ust. 1 pkt 9 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniania przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego potrzeb interesu publicznego, na naruszenie którego powołuje się także skarżący w uzasadnieniu skargi. W związku z powyższym niecelowe są rozważania, czy budowa przez komercyjnego operatora telefonii stacji bazowej telefonii cyfrowej uznana winna być za inwestycję interesu publicznego.
Art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. stanowił, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,
2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Przepis ten daje każdemu prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Z przepisu tego nie można jednak wyprowadzić obowiązku gminy do przeznaczenia każdego terenu na cele inwestycyjne. Zwrócić należy uwagę, iż w zawartym w tym przepisie określeniu o prawie do zagospodarowania terenu mieści się nie tylko dopuszczalność realizacji inwestycji na danym terenie, ale również inny sposób użytkowania. Odnosząc się natomiast do prawa każdego do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych stwierdzić należy, iż interes prawny w takim przypadku wynikać musi z konkretnego przepisu prawa materialnego. Takiego konkretnego przepisu prawa skarżący nie wskazał. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie skarżący wykazał istnienie po jego stronie interesu faktycznego to jest takiego, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, ale nie może jednak wykazać naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszącego się wprost i bezpośrednio do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia.
W świetle powyższych rozważań prawnych należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, aby poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszony został jego interes prawny, a skoro tak to nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z powodu braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając powyższe na uwadze na mocy art. 151 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.