II SA/Bk 755/21

II SA/Bk 755/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Grażyna Gryglaszewska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 64b
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w O. z dnia [...] czerwca 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego A. D. kwotę 797,00 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. A. D. zwrócił się do Wójta Gminy K. (dalej: "Wójt") o nakazanie właścicielom działek nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości D. w gminie K., przywrócenia poprzedniego stanu rowu, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2012, poz. 145 ze zm., dalej: "P.w. z 2001 r."). Wskazał we wniosku, że rów jest niedrożny i zalewa sąsiednie grunty oraz drogi.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Wójt odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem A. D., po uprzednim ustaleniu, że przedmiotowy wniosek dotyczy w istocie działki nr [...] położonej w obrębie D. - stanowiącej własność T. i S. O., a także działki nr [...] położonej w obrębię D. - stanowiącej własność W. i W. O.. Organ stwierdził, że przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2014 r. oględziny ww. działek, nie wykazały aby ich właściciele zmienili stan wody na gruncie lub odprowadzali wody na grunty sąsiednie. Postanowienie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Wójtowi, na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: SKO w O.") z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...].
W toku ponownie prowadzonego postępowania odebrano wyjaśnienia od właścicieli ww. działek oraz od wnioskodawcy, przesłuchując ich również w charakterze świadków, a ponadto przesłuchano w charakterze świadków mieszkańców wsi D.: T. P., M. O., M. S., T. D. W dniu [...] grudnia 2014 r. przeprowadzono oględziny działek nr [...] i nr [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Wójt umorzył postępowanie w ww. sprawie, nie stwierdzając zaistnienia przesłanek z art. 29 P.w. z 2001 r., jednakże decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] SKO w O. uchyliło ww. decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na prawdopodobieństwo naruszenia przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym do załatwienia spraw dotyczących szkodliwej dla gruntów sąsiednich zmiany stosunków wodnych, spowodowanej nienależytym utrzymaniem lub zniszczeniem urządzenia wodnego, stosownie do art. 64b P.w. z 2001 r., jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, którym jest starosta, marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
W dniu [...] grudnia 2015 r. Wójt wydał decyzję nr [...] umarzającą postepowanie prowadzone na podstawie art. 29 P.w. z 2001 r., stwierdzając, że sprawa nie dotyczy urządzenia wodnego, bowiem istnienia takiego urządzenia na gruntach nie stwierdzono, podobnie jak zaistnienia przesłanek z art. 29 P.w. z 2001 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] SKO w O. uchyliło ww. decyzję Wójta oraz orzekło o odmowie nakazania właścicielom ww. działek przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce sąsiedniej nr [...], stanowiącej własność wnioskodawcy. Obie ww. decyzje, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 798/16). W uzasadnieniu tego wyroku sąd administracyjny stwierdził, że mimo prowadzonych czynności dowodowych nie doszło do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd zwrócił przy tym uwagę na rozbieżności wynikające z materiału dowodowego, które nie zostały wyjaśnione, a które dotyczą istnienia rowu na działkach nr [...] i [...] w przeszłości, a także roli, którą ówcześnie pełnił, a także kwestii zasypania tego rowu i skutków tej czynności dla działek sąsiednich. Sąd zwrócił uwagę na konieczność rzetelnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, do czego może przyczynić się specjalistyczna ocena zmiany stosunków wodnych, dokonana przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i odpowiednią wiedzę z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz przeprowadzenie ewentualnych analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Sąd uznał za konieczne do wyjaśnienia, przy pomocy opinii biegłego, czy na spornych działkach doszło do zasypania istniejącego rowu i czy zasypanie rowu spowodowało zmianę stanu wody, powodującą szkodę na gruntach sąsiednich, w tym na gruntach skarżącego oraz na drodze.
Wraz z pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Wójt przekazał Staroście O. (dalej: "Starosta") wniosek A. D. z dnia [...] marca 2014 r., wskazując, że w sprawie nie ma zastosowania art. 29 pkt 3 P.w. z 2001 r., zaś organem właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej urządzenia wodnego jest Starosta, który w dniu [...] grudnia 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie utrzymania rowu będącego urządzeniem wodnym, na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości D.. W dniu [...] grudnia 2016 r. przeprowadzono wizję lokalną na ww. działkach, zaś zaświadczeniem Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. poświadczono, że w rejestrze ewidencji gruntów wsi D. założonym w w jednostce rejestrowej nr 3 figuruje rów o nr ewidencyjnym [...], zaś jako podmiot: Inspektorat Melioracji Wodnych Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej w O. Z zaświadczenia wynika ponadto, że ww. ciek wodny włączono do powierzchni działek na podstawie operatu geodezyjnego nr [...] z dnia [...] listopada 1984 r., który sporządzono przy odnowieniu ewidencji gruntów. Część tego rowu została całkowicie zlikwidowana i nie ma go na działce nr [...] (poprzednio nr [...] i nr [...]) oraz nr [...] (poprzednio nr [...]). W zaświadczeniu wskazano, że wydano je w oparciu o dane z operatu ewidencji gruntów.
Decyzjami z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Starosta zobowiązał, na podstawie art. 64b P.w. z 2001 r., odpowiednio: W. i W. O. do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. rowu na działce nr [...], przez jego odmulenie i udrożnienie w terminie do [...] marca 2017 r.; T. i S. O. do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. rowu na działce nr [...], przez jego odmulenie i udrożnienie w terminie do [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu wydanych decyzji Starosta ustalił, że rów na obu ww. działkach istniał oraz posiadał ujście do rowu R-22, który stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, co potwierdza mapa z ewidencji gruntów z lat 60-tych XX w. oraz ślady tego rowu stwierdzone na gruncie. Starosta stwierdził, że rów na działce nr [...] jest zniszczony i nie spełnia swojej funkcji, zaś na działce nr [...] praktycznie nie istnieje. Wobec tego naturalny przepływ wody został utrudniony, w rejonie jego przebiegu powstałą rozlewiska, a więc rów nie spełnia swojej funkcji. W ocenie Starosty świadczy to o nienależytym utrzymaniu rowu.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez W. i W. O. od decyzji nr [...], dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: "dyrektor RZGW") uchylił tą decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę, na mocy decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że obowiązek zachowania określonych parametrów rowu powinien być wyrażony precyzyjnie, tak aby zobowiązany miał jednoznaczne wskazania co do sposobu oraz technik restytucji uszkodzonego urządzenia wodnego. Ponadto zwrócono uwagę na nieprecyzyjnie ustalony stan faktyczny sprawy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta wydał w dniu [...] maja 2017 r. decyzję nr [...], na mocy której zobowiązał W. i W. O. do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego na działce nr [...] w miejscowości D., przez odmulenie i udrożnienie rowu do dnia [...] czerwca 2017 r. Wedle ustaleń Starosty zawartych w decyzji, na podstawie wypisu z rejestru gruntów stwierdzono na powierzchni 0,03 ha ww. działki rów o szerokości 3 m w koronie, stanowiący urządzenie wodne. Rów ten służy do odprowadzania nadmiaru wód powierzchniowych z przylegających do niego użytków rolnych. Brak należytego utrzymania rowu powoduje zahamowanie naturalnego odpływu wody oraz podtapianie okolicznych gruntów, wskutek czego rów, który niewątpliwie istniał, nie spełnia obecnie swojej funkcji.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. dyrektor RZGW zwrócił się do Starosty o przeprowadzenie, w trybie art. 136 k.p.a., dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowego odcinka rowu, przez ustalenie jego pierwotnych parametrów oraz tego, czy jest on właściwie utrzymywany, czy też wymaga przeprowadzenia prac mających na celu przywrócenie jego poprzedniej funkcji; a także o przekazanie mapy wysokościowej działki nr [...] z naniesionymi wszystkimi urządzeniami wodnymi oraz zaznaczonym kolorem czerwonym spornym odcinkiem rowu. Pismo to wpłynęło do organu I instancji dnia 11 sierpnia 2017 r. W odpowiedzi Starosta przesłał organowi odwoławczemu zdjęcia z wizji lokalnej (5 sztuk) oraz mapy ewidencyjne (5 sztuk).
Po upływie ponad trzech lat, tj. w dniu [...] października 2020 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes WP") wydał decyzję nr [...] uchylającą w całości decyzję Starosty z dnia [...] maja 2017 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku wejścia w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2018, poz. 710 ze zm.; dalej: "P.w. z 2017 r."), stał się on organem właściwym do załatwienia odwołania W. i W. O. od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], zaś na mocy art. 545 ust. 4 P.w. z 2017 r., do niniejszej sprawy, wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie P.w. z 2017 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 64b P.w. z 2001 r. Prezes WP wskazał, że mimo wezwania wystosowanego do Starosty przez dyrektora RZGW, wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., (którego w aktach brak) Starosta przekazał jedynie cześć materiału dowodowego wyjaśniając, że dokumentacja nie jest kompletna i nie ma możliwości pozyskania brakujących dokumentów. Uzasadniając zaś wydanie decyzji kasatoryjnej, organ odwoławczy wskazał, że Starosta nie umotywował w sposób dostateczny ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę decyzji z dnia [...] maja 2017 r., co miało istotne znaczenie w sprawie z tego względu, że zgromadzony materiał dowodowy nie jest jednoznaczny. Organ zwrócił przy tym uwagę na zeznania świadków, które pozostaję ze sobą w sprzeczności, a także wskazał, że z treści decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego powinny wynikać parametry, do których należy je odmulić i udrożnić.
Spraw powróciła zatem do rozpatrzenia przez organ I instancji, którym z racji przeprowadzonych zmian legislacyjnych, stał się dyrektor Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "dyrektor ZZ"). W niedookreślonym dniu (prawdopodobnie dnia [...] stycznia 2021 r.) przeprowadzono wizję lokalną na gruncie, natomiast dnia [...] lutego 2021 r. decyzją nr [...] dyrektor ZZ umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, ze względu na stwierdzony w trakcie wizji lokalnej brak rowu na działce nr [...], a także brak śladów wskazujących na to, że taki rów istniał w przeszłości. Według organu, ustalenia dokonane podczas wizji potwierdza również ewidencja melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, prowadzona przez organ na podstawie art. 196 P.w. z 2017 r., bowiem na mapach będących w zasobach organu na działce nr [...] nie istnieje rów, którego odtworzenia domaga się wnioskodawca. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "dyrektor RZGWWP") uchylił jednak ww. decyzję dyrektora ZZ, stwierdzając w sprawie uchybienia proceduralne. Podkreślił również, że aby skorzystać z dyspozycji art. 191 ust. 1 P.w. z 2017 r. organ obowiązany jest uprzednio ustalić, że na danym terenie występuje urządzenie wodne, właściciela tego urządzenia oraz stwierdzić, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia czego następstwem była zmiana jego funkcji.
W dniu [...] kwietnia 2021 r. dyrektor ZZ przeprowadził wizję lokalną, w trakcie której stwierdzono, że na działce nr [...] nie istnieje rów. Obecny podczas wizji wnioskodawca oświadczył, że przedmiotowy rów widoczny jest na mapie zaś w 1983 r. został on zaorany. W zamian wykopany został rów między działkami nr [...] i [...] (wzdłuż drogi), który łączył się z rowem nr R-22. W 2014 r. rów ten został przesunięty między działki nr [...] i [...]. W wyniku tak opisanych działań, zalewane są działki sąsiednie, w tym te zabudowane budynkami mieszkalnymi. W. O. oświadczył natomiast, że kiedy przejmował gospodarstwo rolne w 1987 r., na działce nr [...] nie istniał żaden rów. W związku z zastrzeżeniami wnioskodawcy co do przebiegu wizji lokalnej, została ona powtórzona dnia [...] maja 2021 r. W jej trakcie stwierdzono, że na działce nr [...] widoczny jest ślad rowu, który od działki nr [...] do [...] jest odmulony. Na działce nr [...] nie stwierdzono śladów rowu. Między działkami nr [...] i 69 stwierdzono zaś występowanie urządzenia wodnego odprowadzającego wody z gruntów przyległych, które ma połączenie z rowem nr R-22. Obecni podczas wizji wnioskodawca oraz W. O., powtórzyli twierdzenia przekazane podczas poprzedniej wizji lokalnej.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. dyrektor ZZ zwrócił się do Starosty o udzielenie informacji, na podstawie jakich dokumentów, rów zlokalizowany na działce nr [...] został usunięty z ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2021 r. Starosta wskazał, że podstawą zmiany w ewidencji, polegającej na usunięciu rowu melioracyjnego o nr [...] na działce nr [...] był operat z odnowienia ewidencji gruntów nr [...] przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] listopada 1984 r. Starosta wskazał, że jednym z etapów odnowienia był wywiad przeprowadzony w terenie w 1982 r., zaś wyniki kontroli zostały odzwierciedlone w szkicu polowym, na który naniesiono wszystkie zmiany użytków. Ze szkicu polowego wynika natomiast, że przez działkę nr [...] nie przebiega rów melioracyjny o nr [...]. Podczas kolejnego etapu odnowienia ewidencji było dokonanie obliczeń w działach, sporządzono wówczas zestawienie zmian ich numeracji, a rowy melioracyjne włączono do powierzchni działek.
W dniu [...] maja 2021 r. pozyskano ponadto skan mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...]. W dniu [...] czerwca 2021 r. wnioskodawca złożył do akt, skierowane do niego pismo Starosty, z którego wynika, że w między działkami o ówczesnych nr [...], a działkami nr [...] przebiegał rów melioracyjny nr [...]. Rów ten przechodził następnie wzdłuż działki nr [...] i łączył się z rowem melioracyjnym nr [...], który to stan obrazuje kopia mapy ewidencyjnej z 19[...] r., załączona do pisma.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] dyrektor ZZ ponownie umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. rowu odprowadzającego wodę, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości D.. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego ustalono, że na terenie działki nr [...] nie ma rowu nr [...], ani jego śladu. Rów ten został usunięty z ewidencji gruntów oraz włączony do powierzchni działki. Tak ustalony stan faktyczny wskazuje więc na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania i przemawia za jego umorzeniem.
W toku postępowania odwoławczego, zainicjowanego odwołaniem A. D. od ww. decyzji, dyrektor RZGWWP pozyskał do akt operat z odnowienia ewidencji gruntów, przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] listopada 1984 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] dyrektor RZGWWP utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając ustalenia organu I instancji. Powołując się zaś na pozyskaną dokumentację z odnowienia ewidencji gruntów w 1984 r., wskazał, że w chwili wykonywania pomiarów nie stwierdzono urządzenia melioracyjnego w terenie. Dokumentacja ta stanowiła podstawę do usunięcia rowu z ewidencji gruntów. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 191 ust. 1 P.w. z 2017 r.
W skardze na ww. decyzję, skierowanej do sądu administracyjnego, A. D. zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej analizy stanu faktycznego w celu ustalenia, czy na działce nr [...] był rów i czy jest po nim ślad, poprzestając w tym zakresie na aktualnym stanie na gruncie i oświadczeniu Starosty, bez zbadania dokumentacji dotyczącej prowadzonego w tym zakresie postępowania; a także przez brak podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji w zakresie przesłanek skutkujących umorzeniem postępowania w sprawie oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów, wniosków i argumentacji podniesionych w odwołaniu;
2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 191 ust. 1 P.w. z 2017 r. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym doszło do nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, które istniało na gruncie, czego następstwem jest m.in. szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody i grunty.
Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów: fotografii o nr 1-4, wykonanych w kwietniu 2021 r., na okoliczność stanu wody na gruntach położonych wzdłuż rowu nr [...] (tj. na działkach nr [...]); fotografii o nr 5-7 wykonanych w marcu 2021 r., na okoliczność stanu wody na działce nr [...]; fotografii nr 8 na okoliczność śladu rowu nr [...] na działce nr [...] oraz stanu wody na gruncie; fotografii nr 9 na okoliczność wykonania przez właściciela działki nr [...] nielegalnego rowu oraz istnienia odpływu na działce ze szkodą dla gruntów sąsiednich; pisma dyrektora ZZ z dnia [...] września 2021 r. skierowanego do skarżącego, na okoliczność toczącego się postępowania w sprawie sprawdzenia legalności wykonania urządzenia wodnego – rowu znajdującego się między działką nr [...] i działką nr [...]; wniosku dyrektora ZZ z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego – decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], na okoliczność istnienia rowu na działce nr [...], jego stanu i obowiązku przywrócenia jego poprzedniej funkcji. Skarżący wniósł ponadto o uwzględnienie skargi i zobowiązanie właścicieli działki nr [...] do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego na działce nr [...] w sposób i terminie określonym przez sąd, ewentualnie o uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację podnoszoną w toku postępowania, wskazując, że nie została ona rozważona przez żaden z organów rozpatrujących sprawę. Podkreślił, że aktualnie występuje problem zalewania okolicznych działek, wskutek likwidacji rowu na działce nr [...]. Rów ten kończy się na działce nr [...] i nie ma żadnego ujścia. W ocenie skarżącego organ odstąpił od oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, ograniczając się w swoich ustaleniach do aktualnego stanu istniejącego na gruncie oraz zaniechał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nie uzasadniając swojego stanowiska. Skarżący podkreślił, że organy nie powinny były opierać rozstrzygnięcia na oświadczeniu Starosty, lecz samodzielnie ustalić, czy przedmiotowy rów istniał na działce nr [...] we wskazywanym przez skarżącego miejscu, a jeśli istniał, to stwierdzić co doprowadziło do jego likwidacji. Brak samodzielnego dokonania powyższych ustaleń, świadczy zaś o pozorności działań podjętych przez organ odwoławczy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów skargi, których nie podzielił. Dyrektor RZGWWP podkreślił, że warunkiem zastosowania art. 191 ust. 1 P.w. z 2017 r. jest istnienie urządzenia wodnego, podczas gdy za brakiem istnienia takiego urządzenia na działce nr [...] przemawiają nie tylko przeprowadzone w sprawie czterokrotnie oględziny, ale również zapisy w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, prowadzonej przez dyrektora ZZ na podstawie art. 196 ust. 1 i 2 P.w. z 2017 r. oraz kopia mapy ewidencyjnej z dnia [...] maja 2021 r. pozyskana z zasobów ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie dotyczące przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. rowu, na działce nr [...] położonej w obrębie D. w gminie K. Toczy się ono od grudnia 2016 r., kiedy to w wyniku przekazania Staroście przez Wójta, wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013 r., wszczęto postępowanie prowadzone najpierw łącznie względem działek nr [...] i nr [...] (sąsiadujących ze sobą), zaś od stycznia 2017 r. wyłącznie względem działki nr [...] - na skutek uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zobowiązującą T. i S. O. do przywrócenia poprzedniej funkcji rowu na działce nr [...].
Na wstępie wyjaśnić należy, że na podstawie art. 545 ust. 4 P.w. z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 1 stycznia 2018 r.), niewymienionych w jej art. 545 ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W orzecznictwie podnosi się jednolicie, że pod pojęciem przepisów dotychczasowych należy rozumieć przepisy prawa materialnego, natomiast właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (tak NSA w postanowieniu z 20 lipca 2018 r., II OW 14/18, Lex nr 2524201).
W związku z tym, że w trakcie postępowania nastąpiła gruntowna zmiana systemu regulacji prawa wodnego, zastępująca dotychczasowe P.w. z 2001 r., organy winny mieć na szczególnej uwadze przepisy przejściowe, w tym wyżej powołany art. 545 ust. 4 P.w. z 2017 r. Jakkolwiek w myśl tej regulacji, prawidłowo przekazano nierozpatrzone na dzień 1 stycznia 2018 r. odwołanie W. i W. O. od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2017 r. do rozpoznania Prezesowi WP, który w treści uzasadnienia kasatoryjnej decyzji z dnia [...] października 2020 r. podkreślił, że materialnoprawną podstawą prowadzonego postępowania pozostaje art. 64b P.w. z 2001 r., to jednak procedujące obecnie w sprawie organy zdają się nie dostrzegać ani tego wskazania, ani materialnoprawnych skutków regulacji z art. 545 ust. 4 P.w. z 2017 r. Dyrektor ZZ w obu decyzjach umarzających postępowanie, wydanych w toku ponownego rozpatrzenia sprawy (po wydaniu ww. decyzji kasatoryjnej), powołał się bowiem na art. 191 P.w. z 2017 r., co dziwi tym bardziej, że dokonuje tego po uprzednim przytoczeniu art. 545 ust. 4 P.w. z 2017 r. Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy, a ponadto je powielił, powołując się na przesłanki wydania decyzji restytucyjnej wynikające z art. 191 ust. 1 P.w. z 2017 r. W ocenie sądu prowadzenie postępowania, mającego na celu ustalenie zaistnienia przesłanek uzasadniających nakazanie władającemu urządzeniem wodnym, przywrócenia jego poprzedniej funkcji lub likwidację szkód, na podstawie niewłaściwego przepisu materialnoprawnego określającego te przesłanki, mogło mieć wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, ze względu na doprecyzowanie oraz rozszerzenie tych przesłanek w art. 191 ust. 1 P.w. z 2017 r., względem uprzednio obowiązującej regulacji z art. 64b P.w. z 2001 r. Sąd podkreśla przy tym, że organy administracji publicznej związane są zasadą praworządności, co oznacza, że zawsze powinny działać na podstawie przepisów prawa (vide: art. 6 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organy zatem zastosują się do przepisu przejściowego z art. 545 ust. 4 P.w. z 2017 r. nakazującego stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie P.w. z 2017 r. (niewymienionych w ust. 1-3d ww. przepisu).
Wedle art. 64b P.w. z 2001 r. w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Decyzja ta zwana jest decyzją restytucyjną, mającą na celu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na grunty). W orzecznictwie wskazuje się, że aby skorzystać z dyspozycji art. 64b P.w. z 2001 r. organ musi: po pierwsze ustalić że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie ustalić kto jest władającym tym urządzeniem wodnym, po trzecie wykazać, że doszło do nienależytego utrzymania tego urządzenia, a po czwarte, stwierdzić, że jego nienależyte utrzymanie spowodowało zmianę funkcji tego urządzenia lub doprowadziło do szkodliwego oddziaływania na grunty (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2017 r., VIII SA/Wa 832/16, Lex nr 2269575). Jest to decyzja fakultatywna, bowiem to organ decyduje o jej wydaniu dokonując wyboru rodzaju orzekanego nakazu, bądź odstępuje od jej wydania, nawet mimo zaistnienia przesłanek określonych w ww. przepisie. Rozstrzygnięcie w omawianym przedmiocie nosi zatem cechy uznania administracyjnego, które powinno być podjęte z zachowaniem kryteriów słuszności i celowości oraz wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Art. 64b P.w. z 2001 r. stanowi lex specialis względem generalnej regulacji z art. 29 P.w. z 2001 r., stanowiącej podstawę prawną do działania innego uprawnionego organu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w przypadku stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Art. 64b P.w. z 2001 r. stosowany może być bowiem wyłącznie w przypadku stwierdzenia nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego powodującego opisane tam skutki. Przez urządzenia wodne, na gruncie P.w. z 2001 r., rozumie się natomiast urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, w tym m.in. kanały i rowy (vide: art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a. P.w. z 2001 r.), przy czym rowy zostały zdefiniowane jako sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu (vide: art. 9 ust. 1 pkt 13 P.w. z 2001 r.).
Nie ulega wątpliwości, że rów, którego przywrócenia na działce nr [...] domaga się skarżący, stanowi urządzenie wodne. Jak wynika z akt sprawy, rów ten istniał na gruncie w Posiadał on wówczas szerokość 3 m i oznaczony był nr [...]. Potwierdza to mapa ewidencyjna z (bez nr k.), pismo Starosty z dnia [...] czerwca 2021 r. skierowane do skarżącego (akta dyrektora ZZ bez nr k.), a także zaświadczenie Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. (k. 162 akt adm.). Rozpoczynał on swój bieg na działce o obecnym nr [...], następnie przebiegał w kierunku południowo-wschodnim przez działki sąsiednie, w tym przez działkę skarżącego i przez działkę nr [...], zaś na końcowym odcinku przez sąsiadującą z nią działką nr [...] i następnie wzdłuż jej granicy, znajdował ujście do rowu R-22. Rów ten został usunięty z ewidencji gruntów w 1984 r., na podstawie dokumentacji sporządzonej w 1982 r. na potrzeby odnowienia operatu ewidencji gruntów dla jednostki ewidencyjnej wsi D. Ze sprawozdania technicznego znajdującego się w aktach operatu pomiarowego sporządzonego dnia [...] listopada 1982 r. (vide: akta organu odwoławczego, bez nr k.) wynika, że w trakcie wywiadu w terenie mającego miejsce w sierpniu 1982 r., na odbitkę mapy ewidencyjnej naniesiono szkicowo wszystkie zmiany użytków oraz nowe rowy i drogi. Zaistniałe zmiany następnie skartowano kolorem czerwonym. Ze sporządzonego w wyniku tych prac szkicu polowego nr 16 wynika, że ww. rów o szerokości 3 m, kończył swój bieg przy granicy obecnych działek nr [...] i [...]. Zaznaczony na tym szkicu dalszy odcinek rowu, tj. biegnący przez obecne działki nr [...] i [...] i następnie wzdłuż granicy działki nr [...], przekreślono kolorem czerwonym. Oznacza to, że w trakcie prac terenowych przeprowadzonych w sierpniu 1982 r., nie stwierdzono na obecnej działce nr [...] istnienia przedmiotowego rowu, czego skutkiem było włączenie gruntu pod rowem do powierzchni działki powstałej w wyniku odnowienia operatu. Stan ten znajduje odzwierciedlenie w mapie ewidencyjnej z 1983 r. (bez nr k.) oraz został potwierdzony zaświadczeniem Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. wydanym w oparciu o dane z operatu ewidencji gruntów (k. 162 akt adm.). Istnienia rowu na działce nr [...] nie stwierdzono również podczas wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach: [...] grudnia 2016 r., [...] kwietnia 2021 r. i [...] maja 2021 r. Z fotografii nr 8 załączonej do skargi wynika natomiast, że w miejscu w którym prawdopodobnie przebiegał rów na działce nr [...], stagnuje woda.
Jakkolwiek ustalając stan faktyczny sprawy, organy obu instancji wspomniały o okoliczności usunięcia przedmiotowego odcinka rowu z ewidencji gruntów w 1984 r., to pozostałe ustalenia koncentrują się jedynie na obecnym stanie na gruncie, z którego bezspornie wynika, że rowu tego na działce nr [...] nie stwierdzono. Żadnych innych ustaleń organy nie poczyniły, zaś te dokonane stanowiły, w ich ocenie, wystarczającą podstawę do umorzenia prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że skoro ani w ewidencji gruntów, ani na gruncie, nie istnieje urządzenie wodne, dalsze postępowanie jest bezzasadne, co przemawia za jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Dyrektor ZZ nie wyjaśnił jednak z jakich względów oraz na jakiej podstawie, uznał dotychczas prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe, przytaczając jedynie teoretyczne rozważania odnoszące się do możliwości stosowania art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zaś w żaden sposób nie odniósł się do kwestii umorzenia postępowania, podtrzymując tym samym (w sposób dorozumiany) argumentację organu I instancji.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi gdy nie ma podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. m.in. wyrok NSA w Łodzi z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2, poz. 80). Umorzenie postępowania z tego powodu jest zatem rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, z powodu nieistnienia sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2021 r., I SA/Rz 645/21, Lex nr 3254033). Ze względu zaś na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, przepis powyższy nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, Lex nr 794506). Z tego względu w orzecznictwie od lat akcentuje się konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości postepowania, od bezzasadności żądania strony, która musi zostać wykazana w decyzji odmownie załatwiającej sprawę co do jej istoty (por. m.in.: wyrok NSA w Warszawie z 6 maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989/1, poz. 8; wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. II GSK 3210/17, Lex nr 2772152; wyrok WSA w Łodzi z 23 września 2021 r., III SA/Łd 655/21, Lex nr 3241814; czy też wyrok WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2021 r., III SA/Po 521/20, Lex nr 3197137). Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek przemawiających za uwzględnieniem jej wniosku (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Sz 27/21, Lex nr 3163335) i stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej jego załatwienia zgodnie z wystosowanym żądaniem (por. m.in. wyrok NSA w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2000 r., SA/Bk 700/99, ONSA 2001/2, poz. 71). Stwierdzenie braku przesłanek uzasadniających uwzględnienie żądania, nie czyni zatem postępowania bezprzedmiotowym i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone, ponieważ dopiero jego wynik pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. m.in. wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 3589/18, Lex nr 3034034; wyrok WSA w Łodzi z 22 września 2021 r., III SA/Łd 626/21, Lex nr 3232845).
W ocenie sądu twierdzenie o bezprzedmiotowości kontrolowanego postępowania, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak należy domniemywać z argumentacji powołanej w uzasadnieniach obu wydanych decyzji – bezprzedmiotowości tej organy upatrują w okoliczności braku istnienia urządzenia wodnego na gruncie oraz wykreślenia go z ewidencji gruntów w 1984 r. Jednocześnie organy nie kwestionują faktu, że przedmiotowe urządzenie wodne istniało na działce nr [...] w okresie wcześniejszym, jednak ustalenie chwili oraz okoliczności, w których doszło do likwidacji rowu, pozostało poza przedmiotem ich zainteresowania. Tymczasem bez tych ustaleń, nie jest możliwe stwierdzenie, czy istnieje przedmiot postępowania w niniejszej sprawie.
Co do zasady bowiem likwidacja (rozbiórka) urządzenia wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, od której to zasady, zarówno P.w. z 2001 r., jak i poprzednie ustawy regulujące materię prawa wodnego, przewidywały wyjątki. Organy powinny były zatem w pierwszej kolejności określić choćby przybliżony czasokres prac rozbiórkowych, aby móc stwierdzić, która z ustaw wodnoprawnych obowiązywała w chwili jego likwidacji. Następnie zaś ustalić, czy rozbiórka przedmiotowego odcinka rowu wymagała zgody wodnoprawnej właściwego organu, przy uwzględnieniu ewentualnej jego klasyfikacji jako urządzenie melioracji szczegółowej. Sąd zwraca przy tym uwagę, że urządzenia wodne kwalifikujące się do statusu urządzeń melioracyjnych, podlegały niekiedy przepisom szczegółowym, które ustanawiały wyjątki w zakresie zgód wodnoprawnych na ich wykonanie, przebudowę lub rozbiórkę. Dlatego kwestia ta również powinna zostać wyjaśniona w toku ponownego postępowania, tym bardziej, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy jest w tym względzie niejednoznaczny: wedle pisma Starosty z dnia 14 czerwca 2021 r. był to rów melioracyjny (brak nr k. – teczka akt dyrektora ZZ); w treści pisma dyrektora Oddziału O. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. wskazano, że: "Znajdujący się na mapie zarys rowu o szerokości 3 m jest prawdopodobnie śladem starego urządzenia melioracyjnego wyłączonego z ewidencji i eksploatacji po wykonaniu rowu R-22" (k. 115 akt adm.); natomiast wedle pisma Starosty z dnia [...] sierpnia 2015 r. na działkach nr [...] i [...] znajduje się rów o szerokości 3 m nie zaliczany do urządzeń melioracji szczegółowych (k. 112 akt adm.).
Ewentualne ustalenie, że likwidacja spornego odcinka rowu na działce nr [...] wymagała uzyskania zgody wodnoprawnej, implikuje z kolei konieczność poszukiwania przez organy stosownej dokumentacji, pozwalającej ustalić, czy jego rozbiórka nastąpiła z dochowaniem warunków formalnoprawnych. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie, albo stwierdzenie, że zgoda wodnoprawna na rozbiórkę nie była wymagana, pozwoliłyby na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z tego powodu, że nie istnieje jego przedmiot, tj. urządzenie wodnoprawne, które mogłoby zostać objęte decyzją restytucyjną. Takich ustaleń organy jednak nie poczyniły, przedwcześnie orzekając o umorzeniu postepowania. Ustaleń tych nie może zastąpić okoliczność wykreślenia rowu z ewidencji gruntów w 1984 r., bowiem zapisy w tej ewidencji (w tym wykreślenia), mają jedynie charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie tworzą one nowego stanu prawnego nieruchomości, lecz jedynie potwierdzają stan, wynikający z dokumentów, które stanowiły podstawę odnotowania odpowiednich wpisów w ewidencji (w tym przypadku był to operat pomiarowo-obliczeniowego sporządzony w trakcie prac nad odnowieniem operatu ewidencji gruntów wsi D.). Zapisy w ewidencji są zatem jedynie odzwierciedleniem aktualnego stanu danej nieruchomości, zaś postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego (w tym odnowienie) ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Organy ewidencyjne nie są również uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty.
Gdyby natomiast okazało się, że rozbiórka spornego odcinka rowu powinna była zostać poprzedzona zgodą wodnoprawną, której podmiot władający rowem nie uzyskał, jego likwidację należałoby zakwalifikować jako przejaw nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Obowiązek należytego utrzymywania urządzeń wodnych jest regułą wynikającą nie tylko z regulacji P.w. z 2001 r., ale również z poprzedzających ją ustaw (vide: art. 32 ust. 2 pkt 3 i art. 88 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne; Dz.U. 1974, Nr 38, poz. 230 ze zm. - dalej: "P.w. z 1974 r.", art. 57 pkt 3 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne; Dz.U. 1962, Nr 34, poz. 158, czy art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa; Dz.U. 1958, Nr 31, poz. 136 ze zm.). Obejmuje on wszelkie czynności, których końcowym efektem jest zachowanie funkcji danego urządzenia wodnego. Każde zatem zaniedbanie (nawet niecelowe) w wywiązaniu się z tego obowiązku, które doprowadziło do degradacji urządzenia wodnego, należy więc kwalifikować jako przejaw jego nienależytego utrzymywania. Nie ma przy tym znaczenia, czy do likwidacji rowu doszło w sposób naturalny (np. na skutek jego zarośnięcia), czy też przez jego celowe zasypanie, ani też to, czy takie działanie nastąpiło za wiedzą lub zgodą podmiotu obowiązanego do jego należytego utrzymywania. Odpowiedzialność administracyjna ma bowiem charakter obiektywny, co oznacza, że w kontekście dyspozycji art. 64b P.w. z 2001 r., bez znaczenia pozostaje, czy do zmiany funkcji urządzenia wodnego doszło na skutek zdarzeń niezależnych od podmiotu obowiązanego oraz, czy miał on o takich zdarzeniach wiedzę.
W związku z brakiem jakichkolwiek ustaleń, co do okoliczności faktycznych w których doszło do rozbiórki spornego odcinka rowu, jak również co do prawa obowiązującego w chwili jego likwidacji, uznać należy, że w sprawie niniejszej istnieje stan faktyczny, który wymaga wyczerpującego wyjaśnienia, a który może podlegać dyspozycji art. 64b P.w. z 2001 r. Brak jest zatem na chwilę obecną podstaw do tego, aby mówić o bezprzedmiotowości postępowania, skoro organy nie wykazały w sposób dostateczny braku istnienia urządzenia wodnego. Raz jeszcze należy podkreślić, że sama tylko okoliczność likwidacji rowu na gruncie przed 1982 r., która skutkowała jego wykreśleniem z ewidencji gruntów w 1984 r., nie świadczy o tym, że nie istnieje urządzenie wodne, mogące podlegać decyzji restytucyjnej. Organy, które ograniczyły się w swoich ustaleniach jedynie do stwierdzania ww. okoliczności, nie dochowały zatem obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., zaś niedostatecznie wyjaśniając zasadność umorzenia postepowania, naruszyły również dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że wywiedziony w tym zakresie zarzut naruszenia procedury administracyjnej okazał się trafny. Naruszenie ww. przepisów, w ocenie sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało niepełnym, wybiórczym i niewyczerpującym ustaleniem jej stanu faktycznego. Sąd podkreśla przy tym, że z powyższych względów, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji restytucyjnej, byłaby w chwili obecnej przedwczesna.
Ponownie rozpoznając sprawę organy określą zatem w pierwszej kolejności choćby przybliżony czasokres, w którym mogło dojść do rozbiórki spornego odcinka rowu na działce nr [...], w celu ustalenia, czy jego likwidacja powinna była zostać poprzedzona stosownym pozwoleniem wodnoprawnym (przy jednoczesnym wyjaśnieniu, czy rów ten stanowił urządzenie melioracji szczegółowej). W tym względzie sąd zwraca uwagę na zapis widniejący na kopii mapy ewidencyjnej załączonej do pisma Starosty z dnia [...] czerwca 2021 r., w którym wskazano, że: "Mapa niniejsza uwzględnia wyniki prac geodezyjnych dla uregulowania własności gospodarstw rolnych w 1974 r.", co może oznaczać, że mapa ta uwzględnia stan na gruncie w 1974 r. Skoro zatem na mapie tej oznaczono sporny odcinek rowu jako istniejący, to do jego likwidacji mogło dojść między 1974 r. a 1982 r. - a więc pod rządami P.w. z 1974 r. Okoliczność ta powinna zostać zweryfikowana w toku ponownego postępowania. Od wyniku tych ustaleń będą zaś uzależnione kolejne czynności wyjaśniające, ukierunkowane na stwierdzenie, czy do likwidacji rowu doszło w sposób legalny, czy też na skutek nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Wynik tych ustaleń, będzie z kolei przesądzał o rodzaju finalnego rozstrzygnięcia, (tj. o umorzeniu postępowania lub o wydaniu decyzji rozpoznającej sprawę co do istoty).
Sąd zwraca przy tym uwagę na konieczność wyczerpującego zgromadzenia przez organy materiału dowodowego, podkreślając, że w sprawie nie przeprowadzono w pełni postępowania uzupełniającego w zakresie opisanym w piśmie dyrektora RZGW z dnia [...] sierpnia 2017 r. skierowanym do uprzednio właściwego rzeczowo organu I instancji. Ponadto z akt sprawy wynika, że nie pozyskano kompletnej dokumentacji pozostającej w zasobach Starosty oraz w zasobach organów właściwych, na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat, do prowadzenia ewidencji melioracyjnej (vide: pismo dyrektora Oddziału O. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., k. 115 akt adm.). Również przekazany organowi odwoławczemu skan operatu z odnowienia ewidencji gruntów wsi D., zdaje się być wybrakowany, bowiem nie zawiera protokołów z zebrania przeprowadzonego po zakończeniu prac polowych w 1982 r., o którym mowa w pkt II sprawozdania technicznego. Sąd zauważa, że protokoły te mogą zawierać istotne informacje dotyczące okoliczności likwidacji przedmiotowego odcinka rowu, bowiem wskazano tam, że zebranie te zostało przeprowadzone w celu wyjaśnienia kilku spraw wykrytych podczas prac polowych, dotyczących m.in. rowów.
Uzupełniająco organy dokonają oceny zeznań przesłuchanych w sprawie świadków, weryfikując je ze stanem faktycznym sprawy, wynikającym ze zgromadzonej oraz uzupełnionej dokumentacji, ewentualnie dokonają ponownego ich przesłuchania na okoliczność ustalenia niewyjaśnionych dotychczas, kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku zaś powzięcia istotnych wątpliwości wymagających wiadomości specjalnych, organy rozważą zasadność oraz celowość zasięgnięcia opinii biegłego. Organy będą miały również na względzie obowiązek należytego prowadzenia akt, w szczególności zaś zachowanie chronologii wpływu dokumentów, a także ponumerowanie oraz trwałe ich złączenie. Uzupełnią je również o wybrakowane dokumenty (m.in. o odwołanie skarżącego od decyzji dyrektora ZZ z dnia [...] lutego 2021 r.). Finalnie zaś, w oparciu o całokształt występujących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, znajdujących oparcie w kompleksowo zgromadzonym i uzupełnionym materiale dowodowym, organy podejmą rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie winno spełniać wszystkie wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec powyższego, w pkt 1 wyroku sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję dyrektora ZZ, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c. i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
W pkt 2 wyroku sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 797 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego, działając na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę tą składa się: uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 300 zł (k. 18), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (adwokata) z tytułu zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 10).