II SA/Bk 755/18

II SA/Bk 755/18 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2020-08-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 144/21 - Wyrok NSA z 2023-10-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 29 ust. 4, art. 3 pkt 7a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg O. W., A. D. i M. D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 20 września 2018 r. nr WOP. 7721.109.2018.AH w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargi
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) z [...] lipca 2018 r. znak [...], którą zobowiązano O. W. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do [...] października 2018 r.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Na działce nr [...] w S. znajduje się drewniany budynek mieszkalny, co do którego toczyły się przed organami nadzoru budowlanego dwa postępowania:
- w przedmiocie utrzymania obiektu budowlanego, zainicjowane wnioskiem właściciela działki sąsiedniej A. D. o wydanie zakazu użytkowania obiektu i nakazanie rozbiórki na podstawie art. 67 i art. 66 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: P.b. Postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania (I instancja) oraz o jego umorzeniu (II instancja) zostały uchylone przez WSA w Białymstoku wyrokiem z 16 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Bk 229/16. Sąd zalecił zakończenie postępowania decyzją administracyjną, w tym umarzającą (art. 105 § 1 K.p.a.). Wyrok jest prawomocny;
- w przedmiocie "robót budowlanych prowadzonych na drewnianym budynku mieszkalnym", wszczęte przez PINB z urzędu zawiadomieniem z [...] września 2016 r. (k. 63 akt adm.) – sprawa niniejsza.
Z akt sprawy wynika, że sporny budynek uległ częściowemu spaleniu w kwietniu 2015 r. Następnie właścicielka obiektu O. W. dokonała dwóch zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych: [...] lipca 2015 r. (data wpływu [...] lipca 2015 r.), które dotyczyło zmiany pokrycia dachu z dachówki cementowej na blachę ocynkowaną, z określonym terminem rozpoczęcia robót – [...] sierpnia 2015 r.; [...] sierpnia 2015 r. (data wpływu [...] sierpnia 2015 r.), które dotyczyło wymiany zużytych lub uszkodzonych przez pożar elementów więźby dachowej, belek, wymiany części krokwi o takim samym przekroju (wskazano, że remont ma polegać na wymianie części belek oraz części oczepów na nowe, wymianie podwalin i wzmocnieniu fundamentu, wskazano termin rozpoczęcia robót - [...] września 2015r.).
Wobec ww. wniosku A. D. o wydanie decyzji na podstawie art. 66 i 67 P.b., PINB przeprowadził 26 listopada 2015 r. kontrolę obiektu. Ustalił, że roboty nie naruszają warunków zgłoszenia i wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, które było przedmiotem kontroli w sprawie II SA/Bk 229/16.
W drugim postępowaniu, wszczętym z urzędu we wrześniu 2016 r., PINB przeprowadził [...] września 2016 r. oględziny ustalając odstąpienie od warunków zgłoszeń i konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Wstrzymał prowadzenie robót postanowieniem z [...] października 2016 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. i zobowiązał inwestorkę do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną. Zażalenie A. D. na powyższe postanowienie nie zostało uwzględnione, bowiem postanowieniem z [...] listopada 2016 r. PWINB utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy zakwalifikował roboty jako remont i wyjaśnił, że położenie budynku na terenie objętym ochroną konserwatorską zobowiązywało inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 4 P.b.). Postanowienia wstrzymujące roboty budowlane nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego.
Inwestorka przedłożyła [...] listopada 2016 r. ekspertyzę techniczną wraz z inwentaryzacją zawierające konkluzje o prawidłowym przeprowadzeniu robót i bezpieczeństwie konstrukcji oraz zalecenia dokończenia prac celem zabezpieczenia obiektu przed ujemnym wpływem środowiska.
W tych okolicznościach, PINB decyzją z [...] grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazał O. W. zaniechanie robót budowlanych, a PWINB decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Skarga złożona przez O. W. została uwzględniona przez tutejszy sąd wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. w sprawie II SA/Bk 169/17 z następującą argumentacją:
- wobec "skasowania" w sprawie II SA/Bk 229/16 postanowień wydanych na podstawie art. 66 – 67 P.b. i niewydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie prowadzone w trybie wnioskowym – należy je zakończyć "w każdy dopuszczalny sposób procesowy, poza odmową wszczęcia postępowania";
- nie doszło do jednoznacznej kwalifikacji robót budowlanych jako remontu, przebudowy lub odbudowy, gdy tymczasem należy tej kwalifikacji dokonać, a następnie ocenić jakich wymagały formalności według stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wykonania, jak też ustalić czy formalności dopełniono, ewentualnie czy inwestor wykonał roboty zgodnie z pozwoleniem/zgłoszeniem, czy nastąpiły odstępstwa, jeśli tak, jaki miały charakter (istotny/nieistotny);
- nie ustalono daty przystąpienia do robót, co jest istotne z uwagi na zmianę brzmienia art. 29 ust. 4 P.b. mającą znaczenie z uwagi na położenie budynku na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Zdaniem sądu, skarżąca przystąpiła do robót budowlanych na podstawie dokonanych zgłoszeń, co było skutkiem zaniechań i błędów właściwych organów: administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu oraz konserwatora zabytków, który błędnie poinformował skarżącą o braku konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. W tych okolicznościach sąd wykluczył przypisanie skarżącej samowoli budowlanej z art. 48 lub 49b P.b. i wskazał jako na uzasadnioną procedurę naprawczą z art. 50-51 P.b. Sąd wskazał, że wobec treści ekspertyzy technicznej (z której wynika zgodność robót z wymogami technicznymi) "można przeanalizować możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b." oraz rozważyć wszystkie możliwe sposoby doprowadzenia do zalegalizowania robót budowlanych.
Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2018 r. w sprawie II OSK 2105/17. Sąd kasacyjny stwierdził, że "zaskarżona decyzja jest obarczona wadami, jakie zarzuca Sąd Wojewódzki".
W ponownym postępowaniu PINB przeprowadził [...] czerwca 2018 r. oględziny (k. 182 akt adm.), w trakcie których stwierdził brak zmiany stanu faktycznego obiektu od dnia oględzin [...] września 2016 r.
W pismach procesowych stanowiska w sprawie ponownie sformułowały strony postępowania: A. D. – pisma z [...] czerwca 2018 r. oraz [...] lipca 2018 r., w których domagał się dokładnego zbadania zakresu wykonanych prac, podnosił obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oraz pozwolenia konserwatorskiego oraz złożył wnioski o dopuszczenie dowodów z korespondencji między nim a Starostą S. odnośnie kwalifikacji identycznego jak wykonała inwestorka zakresu robót budowlanych tyle że na innym, należącym do tego uczestnika budynku; O. W. – pismo z [...] lipca 2018 r., w którym domagała się kwalifikacji robót jako remontu.
Decyzją z [...] lipca 2018 r., orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., PINB zobowiązał inwestorkę do przedłożenia, w terminie do [...] października 2018 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane na drewnianym budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. [...] w S., wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, ze szczególnym uwzględnieniem usytuowania budynku oraz warunków przeciwpożarowych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadniając rozstrzygnięcie PINB zacytował obszernie ustalenia protokołu kontroli z [...] listopada 2015 r. oraz protokołu oględzin z [...] września 2016 r. opisujące szczegółowo zakres wykonanych robót budowlanych. Wywiódł, że roboty polegające na wymianie części dyli na ścianach, belek stropowych, krokwi i pokrycia dachowego budynku wykraczają poza zakres zgłoszeń z [...] lipca 2015 r. oraz z [...] sierpnia 2015 r. i wymagały pozwolenia na budowę ze względu na położenie budynku na terenie konserwatorskim oraz zakres robót. Organ wskazał na przedłożoną w trakcie postępowania inwentaryzację robót wraz z oceną techniczną ich wykonania, w której stwierdzono, że przekroje elementów konstrukcyjnych zostały dobrane prawidłowo a ich nośność jest właściwa, roboty nie spowodowały zwiększenia obciążeń na istniejące elementy konstrukcyjne i wykonano je zgodnie z polskimi normami, a cała konstrukcja nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Zwrócił uwagę na treść protokołu oględzin z [...] czerwca 2018 r., w którym nie stwierdzono kontynuowania robót budowlanych od poprzednich oględzin we wrześniu 2016 r. oraz do którego inwestorka oświadczyła, że nie pamięta daty rozpoczęcia robót budowlanych na budynku.
Zdaniem PINB, wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę budynku mieszkalnego (art. 3 pkt. 7 lit. "a" P.b.), bowiem choć nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, to jednak zmieniono jego parametry użytkowe i techniczne, w tym: dokonano demontażu całej więźby dachowej, wszystkich belek stropowych, części bali ściennych, podłóg, kominów, tynków, instalacji i przegród wewnętrznych; zamontowano na całym obwodzie budynku jeden do dwóch rzędów bali ściennych, nowe murłaty, dwie ścianki szczytowe, belki stropowe- szt. 14, nowe krokwie-15 par o przekroju 25,0x15,01 cm i jedną parę starych krokwi o przekroju 13,0x 14,0cm, zamontowano nowe łaty i pokrycie dachowe z blachodachówki; nie wykonano nowych kominów, wewnątrz budynek nie posiada podłóg, instalacji wod.-kan., elektrycznej, centralnego ogrzewania ani ścianek działowych; zlikwidowano wcześniejszy podział budynku na dwa lokale mieszkalne (obecnie wewnątrz nie istnieją przegrody wydzielające pomieszczenia kuchenne, sanitariaty czy pomieszczenia mieszkalne). Wykonanie wszelkich instalacji na nowo oraz nowych kominów także zmienia jego parametry techniczne. PINB wykluczył kwalifikację robót jako budowy z art. 3 pkt 6 P.b. (nie powstał nowy budynek, nie został powiększony obrys zewnętrzny budynku, jak również nie podwyższono budynku mieszkalnego), jako odbudowy (budynek nie został rozebrany i wzniesiony na nowo) czy jako remontu z art. 3 pkt 8 P.b. (roboty nie spowodowały odtworzenia stanu pierwotnego, bowiem rozebrano strop, podłogi, instalacje wewnętrzne, ścianki działowe, zdemontowano kominy, zamontowano nowe belki stropowe, nowe krokwie o innym przekroju niż ponownie zamontowana stara para krokwi).
Zdaniem PINB, na wykonane roboty inwestor powinien był w dacie dokonywania zgłoszeń uzyskać pozwolenie na budowę, bowiem obiekt znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Pozwolenie nie zostało uzyskane wobec niewniesienia do zgłoszeń sprzeciwu. W dacie wykonywania robót (po [...] września 2015 r., co wynika ze zgłoszenia z [...] lipca 2015 r.), po zmianie P.b., na zamierzone roboty było wymagane zgłoszenie, jednak inwestor wykonał przebudowę, a ta wymagała pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach uzasadnione było wydanie zobowiązanie w postępowaniu naprawczym do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Ustosunkowując się do stanowisk stron postępowania PINB wskazał m.in., że: nie miał miejsca dualizm postępowań, ocena przydatności budynku do użytkowania została sformułowana w ocenie technicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę, obszar oddziaływania obiektu budowlanego i spełnienie warunków ppoż określi projektant w projekcie budowlanym, wielokrotnie dokonywano pomiarów odległości budynku od obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach, zaś zakres robót budowlanych wynika z protokołów wizji z listopada 2015 r., września 2016 r. i czerwca 2018 r. oraz przedłożonej ekspertyzy technicznej; układ funkcjonalny budynku został zobrazowany na rzutach w ekspertyzie technicznej; przedmiotem postępowania był wyłącznie budynek, na którym wykonano po pożarze sporne roboty. Odnośnie sformułowanego w piśmie A. D. z [...] lipca 2018 r. zarzutu przekroczenia wskaźników intensywności zabudowy PINB wskazał, że w stosunku do przybudówek do budynku toczyły się już postępowania przed GINB, który wydał stosowne decyzje. Wskazano w nich na konieczność stosowania planu miejscowego - uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] grudnia 1992 r. nr [...], która nie określała wskaźników powierzchni zabudowy. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie również będzie miała zastosowania ta uchwała wydana "od daty powstania budynku do dnia dzisiejszego".
Odwołania od decyzji PINB z [...] lipca 2018 r. złożyli:
- O. W., która wywodziła, że wykonane roboty budowlane nie wykraczały poza zakres zgłoszenia, gdyż zgłoszenie nie precyzowało ilości wymienianych elementów, bowiem nie było to możliwe przed przystąpieniem do robót. Te były realizowane na istniejącym budynku, zatem stanowiły remont, a nawet jeśli zdaniem organu stanowiły przebudowę – to wymagała ona zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 pkt 1b P.b. Zakwestionowała ustalenie o konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego przed przystąpieniem do prac. W jej ocenie, w zaistniałym stanie faktycznym organ mógł jedynie zbadać, czy roboty w sposób istotny wykraczały poza zakres zgłoszenia. Wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania;
- A. D., zdaniem którego ustalenia faktyczne organu nie odzwierciedlają precyzyjnie wszystkich wykonanych robót budowlanych, w tym: zmiany wielkości dachu, wydłużenia krokwi skutkującego wydłużeniem o około 30 cm okapu (przedstawił zdjęcia i wniósł o dokonanie pomiarów w tym zakresie, w szczególności pomiarów długości nowych krokwi i krokwi poprzednich częściowo wykorzystanych); zmiany parametrów technicznych więźby dachowej i stropu budynku; zakresu rozebrania i wybudowania na nowo ścian zewnętrznych budynku (w kontekście kwalifikacji jako przebudowy lub raczej odbudowy po pożarze). Wniósł o uwzględnienie dowodów przedłożonych przy piśmie z [...] lipca 2018 r. (kserokopii korespondencji ze Starostą S. dotyczącej kwalifikacji identycznych jak sporne robót oraz wypisu z planu miejscowego z [...] marca 2006 r. nr [...]);
- M. D., która zarzuciła brak możliwości uczestniczenia w wizji lokalnej w dniu [...] czerwca 2018 r. z przyczyn obiektywnych.
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. PWINB utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wskazał, że przedmiotem postępowania są roboty wykonywane w drewnianym budynku mieszkalnym położonym na obszarze wpisanej do rejestru zabytków części miasta S., który to budynek nie jest indywidualnie wpisany do tego rejestru. Pierwsza kontrola robót ([...] listopada 2015 r.) nie ujawniła ich niezgodności z zakresem dokonanych przez inwestorkę zgłoszeń. Niezgodność ujawniono podczas oględzin [...] września 2016 r. Zdaniem PWINB, trafnie PINB zakwalifikował roboty jako przebudowę (art. 3 pkt 7a P.b.). Odnośnie wymaganych prawem zgód organ odwoławczy dokonał analizy przepisów:
- w dacie dokonywania zgłoszeń (lipiec i sierpień 2015 r.) – wówczas, w jego ocenie, roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz pozwolenia właściwego konserwatora zabytków, co wyprowadził z ówczesnego brzmienia art. 29 ust. 4 P.b. nadanego ustawą z 20 lutego 2015 r. (Dz.U. poz. 443 - zmieniającą z dniem 28 czerwca 2015 r. ustawę P.b.). Inwestorka pozwolenia nie uzyskała wskutek zaniechania wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie uzyskała pozwolenia konserwatorskiego wskutek błędnego jej poinformowania przez konserwatora, że takiego nie potrzebuje;
- w dacie wykonywania robót (po 21 września 2015r.) oraz w chwili wszczęcia postępowania przez PINB (wrzesień 2016r.), kiedy to roboty wymagały dokonania zgłoszenia oraz uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków.
Zdaniem PWINB, w obydwu ww. przypadkach mają zastosowanie procedury naprawcze przewidziane w art. 50-51 P.b., bowiem wskutek błędów organów nie można zarzucić inwestorce samowoli budowlanej w postaci budowy bez pozwolenia (art. 48 P.b.). Organ odwoławczy wskazał na wyrok w sprawie II SA/Bk 169/17 i wyprowadził z oceny prawnej sformułowanej przez sąd możliwość zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem zarówno pod względem technicznym jak i zgodności prawnej – z uwagi na szczególny charakter zaistniałego przypadku.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołań PWINB wywiódł, że: termin dwumiesięczny z art. 51 ust. 1 i art. 50 ust. 4 P.b. nie został naruszony, zwłaszcza że pierwsza decyzja organu wydana po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych dotrzymywała tego terminu; wstrzymanie prowadzonych robót nastąpiło w sprawie na wcześniejszym jej etapie; ustalono przekrój nowych oraz starych krokwi ponownie zamontowanych, co wynika z przedłożonej w listopadzie 2016 r. inwentaryzacji; organy pozostawały związane oceną prawną sformułowaną w sprawie II SA/Bk 169/17 i uwzględniły tę ocenę; dokonane zgłoszenia nie były zgodne z prawem, bowiem były nieszczegółowe, podczas gdy powinny precyzyjnie określać ilość i zakres wymienianych elementów, a w razie potrzeby zawierać odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Odnośnie zarzucanego dualizmu postępowań PWINB wskazał, że jest częściowo zasadny, ale nie ma wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie PINB, co nie zmienia faktu, że PINB powinien zakończyć postępowanie z wniosku A. D. z [...] sierpnia 2015 r., na co wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 169/17. W pozostałym zakresie PWINB wywiódł, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 29 ust. 4 P.b. z uwagi na położenie budynku na obszarze wpisanym do rejestru zabytków a nie przepis art. 29 ust. 2 pkt 1a P.b.; dokonano szczegółowych ustaleń zakresu robót budowlanych, co znalazło odzwierciedlenie w protokołach kontroli i oględzin, natomiast ocena czy koniecznym będzie nakazanie skrócenia okapu oraz jak należy rozwiązać kwestię zsuwającego się na działkę sąsiednią śniegu będzie wynikała z projektu budowlanego zamiennego, podobnie jak i zakres pozostałych, niezbędnych do wykonania w budynku robót celem jego doprowadzenia do bezpiecznego użytkowania. Zdaniem PWINB, M. D. była prawidłowo informowana o czynnościach w postępowaniu i zapewniono jej udział bez naruszenia prawa.
Skargi na decyzję organu odwoławczego złożyli O. W. oraz A. i M. D.
O. W. zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania w stopniu mający wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 153 P.p.s.a. przez błędne uznanie, że w sytuacji niewykonania wskazań sądowych "następuje związanie zawartą w wyroku oceną prawną oraz wskazaniami sądowymi",
2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w postępowaniu wszczętym z urzędu w sytuacji trwania postępowania z wniosku strony, co dowodzi dualizmu postępowań administracyjnych,
3) odstąpienie od jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania, co miało wpływ na zastosowaną procedurę administracyjną,
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
4) art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez odstąpienie od wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane poprzedzającego skarżoną decyzję naprawczą,
5) art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b. przez uznanie, że do zgłoszenia wykonania robót na budynku niebędącym zabytkiem, jednakże zlokalizowanym w strefie ochrony konserwatorskiej, jest wymagane pozwolenie konserwatorskie, a przez to uznanie, że przyjęcie zgłoszenia bez pozwolenia konserwatorskiego nie wywołuje skutków prawnych,
6) art. 29 ust. 2 pkt 1a w związku z art. 3 pkt 7a P.b. przez zakwalifikowanie robót jako przebudowy a nie remontu,
7) art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez uznanie, że wykonane roboty w sposób istotny odstępują od zakresu robót wykazanych w skutecznie dokonanym zgłoszeniu,
8) art. 83 ust. 1 P.b. w związku z art. 19 i 20 K.p.a. przez dokonanie kontroli zgodności z prawem skutecznie dokonanego zgłoszenia i zajęcie stanowiska, że zgłoszenie zostało przyjęte z naruszeniem prawa,
9) art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w sytuacji, gdy poprzedzające decyzję postanowienie wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., co powoduje sprzeczność pomiędzy postanowieniem a decyzją,
10) art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez zastosowanie tej podstawy prawnej w sytuacji, gdy dotyczy ona przypadku wcześniejszego wydania pozwolenia na budowę, a takiego inwestorka nie uzyskała.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji jako rażąco naruszających prawo oraz o umorzenie postępowania. Wywiodła, że:
- miarodajną datą oceny zgodności z prawem dokonanego zgłoszenia powinien być dzień [...] września 2015 r., tj. upływ 30 dni na zgłoszenie sprzeciwu (art. 122c § 1 K.p.a.), a nie – jak przyjęły organy z rażącym naruszeniem prawa – dzień dokonywania zgłoszenia. Od 15 września 2015 r. obowiązywało znowelizowane brzmienie przepisu art. 29 ust. 4 P.b., które wykluczało przypisanie jej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Także ocena prawna sądu była warunkowa, bowiem jej zastosowanie wymagało wcześniejszego ustalenia czy na objęte zgłoszeniem roboty było wymagane pozwolenie na budowę. Tymczasem roboty były remontem. Nawet jednak gdyby były przebudową, to również pozwolenia nie wymagały (art. 29 ust. 2 pkt 1a P.b.), zaś wyprowadzanie takiego obowiązku z faktu konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego jest nieprawidłowe. Organy odstąpiły od zbadania czy na objęte zgłoszeniem roboty jest wymagane pozwolenie na budowę, co skutkuje oceną o niewykonaniu wskazań sądowych i niemożnością powoływania się na związanie oceną prawną sądu na podstawie art. 153 P.p.s.a. W konsekwencji również nie ma w sprawie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., bowiem nie miała miejsca sytuacja uprzedniego wydania pozwolenia na budowę;
- nie wyeliminowano dualizmu postępowań wskazanego przez sąd w sprawie II SA/Bk 169/17. Organ powinien był wcześniej zakończyć postępowanie prowadzone z wniosku A. D., gdy tymczasem uczynił to decyzją z [...] września 2018 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., późniejszą niż decyzja pierwszoinstancyjna wydana w sprawie niniejszej. Nie mógł również organ zastosować wskazanej podstawy umorzenia tylko i wyłącznie ze względu na dualizm postępowań;
- nie wyjaśniono przedmiotu postępowania oraz tego, czy jest to wykonywanie robót bez pozwolenia na budowę, czy na podstawie zgłoszenia w sytuacji niezasadnego odstąpienia od wniesienia sprzeciwu, czy doszło do istotnego odstąpienia od zgłoszenia;
- jeżeli na skutek wyroku w sprawie II SA/Bk 169/17 utraciły moc prawną decyzje naprawcze ze skutkiem ex tunc, to utraciło również ważność postanowienie wstrzymujące roboty i nastąpił powrót do stanu początkowego, co wymagało ponownie wstrzymania robót budowlanych;
- nie jest wymagane pozwolenie na budowę na roboty budowlane na obiektach położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b.) ale na roboty budowlane na obiektach, które indywidualnie są wpisane do rejestru zabytków (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Jeśli więc przepisy ustawy o ochronie zabytków nie zawierają podstaw prawnych do wydania decyzji w stosunku do obiektów niebędących zabytkami, to taka zgoda konserwatorska w formie decyzji nie jest wymagana. Zachodzi więc, w ocenie skarżącej, kolizja przepisów. Jednakże obie ustawy są od siebie niezależne (art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 2 ust. 2 pkt 3 P.b.). W konsekwencji przepisy P.b. nie mogą wymuszać wydawania pozwoleń na podstawie ustawy o ochronie zabytków, a pismo informacyjne konserwatora zalegające w aktach sprawy (niebędące pozwoleniem) wystarczało do dokonania skutecznego zgłoszenia;
- definicja słownikowa terminu "zmiany parametrów użytkowych i technicznych" wyklucza przyjęcie, że skarżąca zrealizowała przebudowę. Nie doszło również do odbudowy, bowiem roboty realizowano na budynku istniejącym, który jedynie wyremontowano. Wskazała przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a P.b. wywodząc, że zarówno remont jak i przebudowa wymagają zgłoszenia;
- obowiązujące przepisy nie znają instytucji odstępstwa od zgłoszenia. Niezgodność robót ze zgłoszeniem nie jest naruszeniem prawa, a rażące odstąpienie od zgłoszenia jest realizacją robót bez zgłoszenia. Zdaniem skarżącej, nie jest istotnym odstąpieniem od zgłoszenia wymiana jednego lub kilku elementu (belki ściennej lub stropowej, więźby dachowej), więcej lub mniej niż to wynika ze zgłoszenia, tym bardziej gdy podany w zgłoszeniu zakres robót nie określa ilości wymienianych elementów, bowiem zakres takich robót ujawnia się dopiero na etapie ich wykonywania. Wskazała, że w zgłoszeniu z [...] sierpnia 2015 r. wymieniono zakres robót jako "wymianę zużytych lub uszkodzonych przez pożar elementów więźby dachowej, belek", a więc wszystkich zużytych elementów, a nie tylko, jak stwierdza organ, ich "części". Przepisy art. 29 ust. 2 P.b. dotyczące zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę robót innych niż budowa nie określają zakresu wykonanych robót;
- istnieje sprzeczność między podstawą prawną postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b.) a podstawą prawną zaskarżonej decyzji (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.). Doszło więc do zmiany przedmiotu postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
- organy orzekały bez szacunku dla prawa, zmieniając i modyfikując swoje stanowisko, z naruszeniem art. 6 i 8 K.p.a. Wskazała, że "Być może wydane rozstrzygnięcia organów są efektem zapadłego w tej sprawie niejednoznacznego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 2017-04-26 sygn. akt II SA/Bk 169/17, co pozwoliło organowi na jego dowolną interpretację".
A. i M. D. zarzucili:
1. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a w szczególności brak zbadania i ustalenia - pomimo składania wniosków dowodowych: a) zmiany ilości i długości nowych krokwi zastosowanych przez inwestora, a co za tym idzie wydłużenia okapu dachu, co prowadzi do odprowadzania śniegu na grunt sąsiedni, a także zmiany parametrów technicznych stropu; b) zakwalifikowania robót wykonanych przez inwestora jako odbudowy; c) zgodności robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego;
2. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyczerpującego wskazania wszystkich robót wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa, a także wskazania tylko niektórych przepisów, które respektować powinien projektant przy sporządzaniu projektu, w tym pominięcie uregulowań planu miejscowego;
3. naruszenie art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów publicznych, a zwłaszcza nieuzasadnione pominięcie wniosku skarżących co do dokonania określonych pomiarów, w tym długości starych krokwi i długości nowych krokwi zastosowanych przez inwestora.
W uzasadnieniu skargi wywiedli w sposób następujący:
- trafnie przesądzając brak legalności wykonanych robót budowlanych, organy nie dość wnikliwie określiły zakres samowoli, co może rzutować na ustalenia projektanta;
- z załączonych fotografii wynika, że okap dachu został wydłużony o ponad 30 cm, co powoduje oddziaływanie na działki sąsiednie nr [...] i [...], nadto nie zbadano ilości krokwi w nowym dachu, zmiany parametrów technicznych stropu budynku; odbudowy ścian budynku; wpływu planu miejscowego na wykonane roboty budowlane w zakresie dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy;
- konieczność wykonania ww. ustaleń wynika z faktu uprzedniego braku projektu budowlanego mogącego stanowić punkt odniesienia dla ustaleń projektanta, co może przełożyć się na dalsze czynności. Dlatego decyzja PINB powinna ulec stosownemu doprecyzowaniu po uprzednim uzupełnieniu istotnych ustaleń.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Postępowanie sądowoadministracyjne pozostawało zawieszone od [...] stycznia 2019 r. z uwagi na śmierć skarżącej i konieczność podjęcia postępowania z udziałem następców prawnych lub kuratora spadku. Postanowieniem z [...] maja 2020 r. (prawomocnym od [...] maja 2020 r.) został ustanowiony kurator spadku. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. postępowanie sądowoadministracyjne zostało podjęte z udziałem ustanowionego kuratora spadku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skargi podlegają oddaleniu.
W sprawie niniejszej i organy nadzoru budowlanego, i orzekający obecnie sąd działają w ramach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Bk 169/17, od którego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. Związanie to wynika wprost z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., a byłoby wyłączone, gdyby przepisy prawa w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia uległy zmianie, co nie ma miejsca. Lektura ww. uzasadnienia wskazuje, że niektóre okoliczności prawne sprawy zostały przesądzone przez sąd wprost, a co do niektórych sąd zalecił ich wyjaśnienie. Do pierwszej kategorii należą: konieczność eliminacji dualizmu postępowań prowadzonych w trybie wnioskowym i z urzędu oraz brak możliwości zarzucenia skarżącej samowoli budowlanej w postaci budowy bez pozwolenia (art. 48 P.b.) lub zgłoszenia (art. 49b P.b.), wobec nieprawidłowego zareagowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na zgłoszenie (brak sprzeciwu) oraz przez konserwatora zabytków (wskazanie na brak konieczności uzyskania jego pozwolenia). W tych okolicznościach, zdaniem sądu, wszelkie rozważania i zarzuty dotyczące tego, jakich formalności powinna skarżąca dotrzymać w dacie zgłoszenia są bezprzedmiotowe. Do drugiej kategorii (okoliczności zalecone przez sąd jako podlegające wyjaśnieniu) należy zaliczyć: datę realizacji robót budowlanych, czym te roboty w istocie były (zgłoszonym remontem, przebudową czy odbudową), czy stanowiły istotne odstępstwo od dokonanych w lipcu i sierpniu 2015 r. zgłoszeń, jakiej procedurze powinny podlegać i czy mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Nie może przy tym ujść uwadze, że sąd w sprawie II SA/Bk 169/17 wyraźnie zwrócił uwagę na wyjątkowość zaistniałej sytuacji, która nie może powodować dla skarżącej "negatywnych skutków wadliwego działania organów".
Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, zalecenia powyższe zostały zrealizowane, co znalazło wyraz w zaskarżonych decyzjach, które nie są dotknięte wadami uzasadniającymi ich uchylenie.
Nie ulega wątpliwości prawidłowo ustalony zakres, rodzaj i zastosowana kwalifikacja robót budowlanych jako przebudowy, a także okres ich wykonania jako mający miejsce począwszy od końca września 2015 r. i później ("po [...] września 2015 r."). Jak trafnie dostrzegły organy, zgłoszenie z sierpnia 2015 r. wskazywało zamiar wykonania prac po [...] września 2015 r. Z dokumentacji fotograficznej złożonej przez A. D. a sporządzonej w listopadzie 2015 r. wynika, że trwały wówczas prace na obiekcie, co potwierdzają zdjęcia z kontroli [...] listopada 2015 r.
Z kolei zakres prac został szczegółowo opisany i ustalony zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji PINB przez obszerne przywołanie ustaleń zawartych w protokole kontroli z [...] listopada 2016 r. oraz protokole oględzin z [...] września 2016 r. Wykazał organ wymianę części bali ściennych a także belek stropowych, murłat, prawie całości krokwi (pozostawiono wyłącznie jedną ich parę) oraz wymianie pokrycia dachowego, jak też zlikwidowaniu wewnętrznych przegród, kominów, zdemontowaniu instalacji. Roboty te zobrazowano w dokumentacji fotograficznej (k. 18-19, 76-78 akt adm.). Na uwagę zasługuje również dokumentacja zdjęciowa do protokołu oględzin z [...] czerwca 2018 r. (k. 181 akt adm.), obrazująca brak przegród wewnętrznych i instalacji. Także z ekspertyzy z listopada 2016 r. wynika zakres wykonanych prac tożsamy z wyżej wskazanym. Obrazu dopełniają fotografie złożone przez A. D. w listopadzie 2015 r. wskazujące, że dach budynku i strop powstały w przeważającej części od nowa oraz wskazujące zakres wymiany części ścian (k. 42-43 akt adm.). Wobec tak bogatego materiału dowodowego nie było podstaw do poszerzania postępowania wyjaśniającego o dowody osobowe (zeznania świadków, przesłuchania stron).
W ocenie sądu, organy prawidłowo, wbrew twierdzeniom skarżącej, wykluczyły kwalifikację robót jako remontu, którym jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 P.b. według stanu prawnego z daty wykonywania robót). Nie jest "odtworzeniem stanu pierwotnego" wykonanie na nowo istotnych elementów konstrukcyjnych obiektu (strop, więźba dachowa). Remont to roboty polegające na wymianie, naprawie lub odnowieniu. Remont ingeruje w obiekt ale w zakresie umożliwiającym dalsze użytkowanie i eksploatację tego samego obiektu (tej samej części obiektu), tyle że z wprowadzonymi ulepszeniami (inne materiały budowlane), które nie prowadzą do powstania nowej (w znaczeniu nieistniejącej wcześniej) substancji budowlanej (bowiem byłaby to budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.) czy do zmiany dotychczasowych parametrów technicznych czy użytkowych obiektu (części obiektu). Sporny w sprawie niniejszej zakres prac nie spowodował powstania nowej substancji budowlanej, bowiem spowodował wykonanie stropu, wymianę części dyli ściennych i pokrycie budynku dachem, a więc zrealizowanie elementów obiektu, które i tak już wcześniej w tym obiekcie istniały. Z akt nie wynika oraz nie podnosi tej okoliczności żadna ze stron postępowania, aby wysokość, szerokość czy długość budynku uległa zmianie na skutek wykonanych prac. Niewątpliwie zaś sporny zakres prac nie ograniczył się wyłącznie do wymiany czy odnowienia, ale doszło do zastąpienia większości istotnych elementów obiektu elementami nowymi, a także zdemontowania dotychczasowego podziału wewnątrz budynku. W konsekwencji, jak trafnie organ ustalił, zmieniono parametry użytkowe obiektu, bowiem zlikwidowano dotychczasowy układ pomieszczeń, zaś nowe elementy techniczne zwiększyły bezpieczeństwo konstrukcji, jej nośność i trwałość, co stanowi o zrealizowaniu przebudowy. Jest nią bowiem wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 8 P.b.). Innymi słowy, w przypadku spornego obiektu charakterystyczne jego parametry nie uległy zmianie (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), nie doszło zaś do samego odnowienia ale do zdemontowania i zamontowania nowych elementów konstrukcyjnych i użytkowych (pomieszczenia, instalacje), co stanowi o realizacji przebudowy.
Nie miała również miejsca odbudowa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 948/18, dla ustalenia, czy miała miejsce odbudowa czy też remont obiektu, kluczowe znaczenie będzie miało nie ustalenie, czy inwestor użył nowych materiałów budowlanych, lecz ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego rozebrania obiektu istniejącego, niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa (orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem nie doszło do całkowitego bądź prawie całkowitego rozebrania obiektu niweczącego jego istnienie, ale do przebudowy istniejącego obiektu budowlanego. Argumentacja skarżących D., że zrealizowano na nowo ponad 60 % budynku dotyczy wyłącznie jego części południowej a nie 60 % całego budynku.
Konsekwencją dokonania kwalifikacji wykonanych robót miało być, zgodnie z wyrokiem w sprawie II SA/Bk 169/17, ustalenie czy stanowią istotne czy też nieistotne odstąpienie od dokonanych zgłoszeń i zastosowanie właściwej dla nich procedury budowlanej. W tym zakresie wskazać trzeba, że doszło do istotnego odstąpienia od dokonanych zgłoszeń, co - porównując opis wykonanych robót, zakres zgłoszeń i kwalifikację robót jako przebudowy - wykazał PWINB wskazując wprost na s. 5 swojej decyzji, iż inwestorka "roboty wykonała z istotnym odstąpieniem od warunków zgłoszenia". Sąd podziela także stanowisko organu o konieczności zastosowania w tej konkretnej sprawie procedury naprawczej z art. 50-51 P.b., co wynika z analizy przepisów obowiązujących w dacie wykonywania robót. Z dniem 15 września 2015 r. uległ bowiem zmianie przepis art. 29 ust. 4 P.b. Wykreślono wcześniejszy (istniejący od 28 czerwca 2015 r.) obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie położonym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (przypadek rozpatrywany), natomiast wprowadzono dla robót na takim obiekcie obowiązek zgłoszenia i dołączenia do zgłoszenia pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 29 ustawy zmieniającej z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, Dz. U. z 2015 r., poz. 1265 ze zm.). Nie może również ujść uwadze, że w dacie realizowania spornych robót przebudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jeśli nie prowadziła do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków nie wymagała pozwolenia na budowę ale zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 1b w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.). Przyjmując, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zauważyć jednak należy okoliczność wskazywaną przez A. D. odnośnie wydłużenia okapu o 30 cm co powoduje zsuwanie się śniegu na jego działkę (k. 199 akt adm.), co świadczy o zwiększeniu zakresu oddziaływania obiektu budowlanego i obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie jednak od tego, czy było wymagane zgłoszenie czy pozwolenie na budowę, zasadne było prowadzenie postępowania naprawczego. Brak zgłoszenia robót budowlanych innych niż budowa (w tym wypadku przebudowa) skutkuje bowiem nie procedurą legalizacyjną z art. 48 P.b. czy z art. 49b P.b., ale procedurą naprawczą z art. 50 - 51 P.b., a dokładnie jest to przypadek wskazany w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. wykonywanie bez zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa. Brak pozwolenia na budowę skutkuje procedurą legalizacyjną z art. 48 P.b., ale w tym wypadku nie mogła być ona zastosowana z uwagi na jednoznaczne jej wykluczenie przez sąd w sprawie II SA/Bk 169/17 oraz wyraźne związanie organów i ponownie orzekającego sądu wskazaniem o braku podstaw do pogorszenia sytuacji skarżącej. Tę samą argumentację o braku podstaw do zastosowania art. 48 P.b. można przywołać przyjmując nawet (o co wnoszą skarżący D.), że wykonano odbudowę wymagającą pozwolenia na budowę.
Nie ma przy tym znaczenia, w ocenie sądu, iż strona dokonała zgłoszeń w lipcu i sierpniu 2015 r. Nie obejmowały one robót wykonanych faktycznie, przekraczających zakres robót w wymienionych w zgłoszeniach, a nadto – jak przesądził sąd w sprawie II SA/Bk 169/17 – w dacie zgłoszenia wymagały pozwolenia na budowę i pozwolenia konserwatorskiego, których nie uzyskano. Mając zatem na uwadze całokształt powyższych okoliczności, w szczególności wymagania formalnoprawne niezbędne dla wykonanych robót (dopełnione, nie dopełnione i przyczyny tego stanu rzeczy) skonkludować trzeba, że odnośnie robót przekraczających istotnie dokonane zgłoszenia niezbędna była procedura naprawcza z art. 50-51 P.b., którą organ w kontrolowanym obecnie postępowaniu bez istotnego naruszenia prawa przeprowadził. Tym bardziej, że jednoznacznie sąd w sprawie II SA/Bk 169/17 wykluczył możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 P.b. i art. 49b P.b.
W procedurze naprawczej organ zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Rację ma skarżąca, że zastosowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie dotyczy sytuacji, gdy nie było wcześniej sporządzonego pozwolenia na budowę. W procedurze naprawczej, po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, organ ma możliwość wydania trzech decyzji: nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b.); nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (punkt 2 tego przepisu) oraz zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Jednakże decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. została uchylona przez tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 169/17 z oceną o braku możliwości zastosowania tej podstawy prawnej. Natomiast przypadek z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza konieczność w pierwszej kolejności ustalenia zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz zgodność z przepisami prawa materialnego, przy czym chodzi o odstępstwa od pozwolenia i przepisów mniej istotne w odróżnieniu od przypadku uregulowanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., w którym chodzi o odstępstwa istotne, poważniejsze. W ocenie sądu, zastosowanie w sprawie niniejszej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. pozwala sprawdzić, czy jest możliwość legalizacji odstępstw istotnych, poważnych, które wobec niedopełnienia wcześniej wymagań formalnoprawnych muszą być skonfrontowane z właściwym stanem prawnym. Z takimi zaś w sprawie mamy do czynienia biorąc pod uwagę zakres prac ustalony przez organy i ich kwalifikację prawną. Nie bez znaczenia w sprawie jest i to, że na możliwość zastosowania ww. przepisu wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 169/17 formułując następującą myśl: "zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wydaje się być realnym rozwiązaniem w sytuacji, gdy brak koniecznego pozwolenia na budowę wynikał nie z niedopatrzenia lub złej woli strony, ale z nieprawidłowego działania po stronie organu, który nie zareagował należycie (wnosząc sprzeciw do zgłoszenia) a powinien był to uczynić".
Rolą projektu budowlanego zamiennego jest objęcie nim całej inwestycji, wszystkich wykonanych z odstępstwami robót budowlanych, co w rozpoznawanym przypadku będzie oznaczało zarówno te roboty, które zgłoszono jak i wykonane poza zgłoszeniami. Innymi słowy, projekt budowlany zamienny spowoduje szczegółowe zainwentaryzowanie prac już wykonanych, co pozwoli na ich skonfrontowanie ze stanem prawnym i kompleksową ocenę legalności wykonanych robót. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego. Dlatego też nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi Państwa D., domagających się aby organ nadzoru budowlanego już na etapie zobowiązywania do projektu budowlanego zamiennego wskazał projektantowi szczegółowo jakie roboty budowlane wykonano oraz jakie elementy konstrukcji i o jakich parametrach zastosowano. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 202/18, treść art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie daje podstaw, by w rozstrzygnięciu decyzji wydawanej na jego podstawie zawierać wyliczenie zmian, które mają zostać uwzględnione podczas sporządzania projektu zamiennego. Rolą organu nadzoru budowlanego jest ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, a jeśli tak, to zobowiązać do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem projektanta jest uwzględnienie w sporządzonym projekcie zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a także obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem (orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc ten pogląd do okoliczności sprawy niniejszej, w której uprzednio nie było wydawane pozwolenie na budowę, należy wskazać że organ ustalił istotne odstępstwa od dokonanych zgłoszeń, natomiast już rolą projektanta będzie uwzględnienie wszelkich wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby – wskazanie niezbędnych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (co będzie dotyczyło także długości okapu). Decyzja wydana w sprawie niniejszej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nakazuje uwzględnienie "dotychczas wykonanych robót budowlanych [...] ze szczególnym uwzględnieniem usytuowania budynku i warunków przeciwpożarowych wynikających z rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Projekt będzie musiał uwzględniać obowiązujące na tym terenie rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem przed zatwierdzeniem projektu organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany sprawdzić zgodność rozwiązań z planem miejscowym (co wynika z odpowiedniego stosowania do projektu budowlanego zamiennego rozwiązań jak dla projektu budowlanego - art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.). Jeśli będzie występowała niezgodność eliminująca możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, jego zatwierdzenie nie będzie mogło nastąpić. Takiej niezgodności na etapie zobowiązywania do sporządzenia projektu zamiennego nie stwierdzono. Trudno kwestionować, jak czyni to skarżący, niezgodność z planem miejscowym określającym wskaźnik powierzchni zabudowy działki na maksymalnie 30 % skoro powierzchni zabudowy budynku nie powiększano na skutek wykonanej przebudowy. Inną zaś kwestią jest legalność istnienia przybudówek, jednak te kwestie były przedmiotem odrębnych spraw (vide uzasadnienie decyzji PINB, k. 209 verte akt adm.). Z powyższych zatem względów zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie nosi znamion naruszenia prawa.
Dodać należy, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. kompletność projektu budowlanego jest sprawdzana również pod względem posiadania wymaganych uzgodnień, pozwoleń i opinii, co w sprawie niniejszej uaktualni kwestię istnienia zgody konserwatorskiej. Organ będzie miał jednak na uwadze w tym zakresie obecnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie zabytków.
Organ nie naruszył zatem przepisu art. 153 P.p.s.a., bowiem zrealizował wszystkie zalecenia sądu, właściwie ocenił zakres związania tą oceną i wyprowadził prawidłowe wnioski odnośnie jej konsekwencji prawnych dla ponownie przeprowadzonego postępowania. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, prowadził postępowanie i wydał decyzję w przedmiocie "robót budowlanych w budynku mieszkalnym", który to przedmiot jest tożsamy z przedmiotem wszczętego postępowania z urzędu we wrześniu 2016 r. (samowola budowlana). Postępowanie prowadzone z wniosku A. D. dotyczyło zupełnie innej materii – utrzymania obiektu budowlanego, przy zastosowaniu podstawy prawnej z art. 66 P.b. Także dualizm tych postępowań został wyeliminowany, co wynika z samej skargi (k. 6 verte) wskazującej na decyzję PINB z [...] września 2018 r. znak [...] umarzającą postępowanie z wniosku A. D. Nie ma przy tym znaczenia relacja czasowa wydania decyzji kończących postępowanie wszczęte z urzędu w przedmiocie "robót budowlanych w budynku mieszkalnym" oraz na wniosek w trybie art. 66 P.b. Postępowanie wnioskowe, zgodnie z zaleceniami sądu, powinno było zostać zakończone, ale nie miało wpływu na wynik sprawy niniejszej, prowadzonej w zupełnie innym przedmiocie.
Nietrafnie skarżąca wywodzi konieczność wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. Po pierwsze, od początku postępowania wszczętego z urzędu w przedmiocie "robót budowlanych w budynku mieszkalnym" było ono prowadzone w trybie naprawczym z art. 50-51 P.b. Postanowieniem z [...] października 2016 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b., a PWINB postanowieniem z [...] listopada 2016 r. utrzymał to orzeczenie w mocy. Wymienione postanowienia nie zostały uchylone przez WSA w Białymstoku wyrokiem w sprawie II SA/Bk 169/17, którym uchylono wyłącznie decyzję naprawczą wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W konsekwencji wystąpiła sytuacja, w której postanowienie o wstrzymaniu pozostaje w obrocie prawnym a nie – jak błędnie argumentuj skarżąca – utraciło ważność na skutek ww. wyroku. Po drugie, istotnie postanowienie o wstrzymaniu posiada podstawę z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. (PINB) oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. (PWINB). Przepis punktu 3 dotyczy robót budowlanych innych niż budowa wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b., natomiast punkt 1 dotyczy robót budowlanych innych niż budowa wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W sprawie niniejszej stan faktyczny kwalifikuje się pod te przypadki, zaś wobec związania oceną prawną sądu istniały podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., mimo niesporządzenia wcześniej projektu budowlanego. Zarzuty zatem o sprzeczności podstawy prawnej postanowienia o wstrzymaniu oraz decyzji kończącej postępowanie w okolicznościach szczególnych tej konkretnej sprawy nie zasługują na uwzględnienie.
Trafia w próżnię zarzut niedotrzymania terminu dwumiesięcznego na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu. Z oczywistych względów termin ten był niemożliwy do dotrzymania przy ponownym prowadzeniu postępowania administracyjnego, co nie wykluczało wydania decyzji na wskazanej podstawie.
Brak uczestnictwa M. D. w oględzinach [...] czerwca 2018 r. nastąpił z naruszeniem prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu, jednakże pozostaje bez żadnego wpływu na wynik sprawy. W trakcie tych oględzin nie doszło do żadnych nowych ustaleń a jedynie potwierdzono stan faktyczny wynikający z kontroli i oględzin wcześniej przeprowadzonych.
Reasumując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie, w szczególności świadczy o zrealizowaniu zaleceń sądu i prawidłowym – w warunkach tej konkretnej sprawy – zastosowaniu przepisów prawa materialnego w skomplikowanym stanie faktycznym. Zawiera nadto wyczerpujące uzasadnienie, w tym ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, a tym samym realizuje zasadę przekonywania z art. 11 K.p.a. Ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło również z wyeliminowaniem naruszenia zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), którą naruszono wcześniej przez brak jednoznacznej wypowiedzi organów co do kwalifikacji wykonanych robót.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji o oddaleniu skarg.