II SA/Bk 75/06

II SA/Bk 75/06 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2006-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grażyna Gryglaszewska /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Stanisław Prutis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
art. 30 i art. 27 ust.2
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa udziałów w nieruchomości będącej wspólnotą gruntową i leśną oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 19 czerwca 2005 roku pan T. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 1980 roku Naczelnika Gminy D. C. w sprawie przejęcia na własność Państwa udziału we wspólnocie gruntowej wsi I., której zarzucił rażące naruszenie prawa, brak podstawy prawnej i niewykonalność w dniu wydania o charakterze trwałym.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2005 roku Nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa stwierdziło nieważność decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy w D. C. z dnia [...] grudnia 1980r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa udziałów pana T. M. we wspólnocie gruntowej wsi I.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia Naczelnika Gminy w D. C. powołano przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 30, poz. 160 ze zm.), a decyzja ta została wykonana, gdyż na jej podstawie wprowadzono zmiany w wykazie uprawnionych we wspólnocie gruntowej.
W związku z powyższym organ podkreślił, iż wady nieważności decyzji wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 Kpa oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny albo w ogóle się on nie nawiązuje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po omówieniu przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa podniosło, iż dokonane ustalenia pozwalają na stwierdzenie, iż w sprawie będącej przedmiotem postępowania zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w D. C., na podstawie której przejęto na własność Skarbu Państwa wielkość udziałów pana T. M. - we wspólnocie gruntowej wsi I., wynoszących 71652/2056408 części tej wspólnoty.
Organ podkreślił, iż tryb i zasady zbywania udziału we wspólnocie gruntowej zostały uregulowane w rozdziale 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963r, Nr 28, poz.169 ze zm). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, udział we wspólnocie gruntowej może być zbywany wyłącznie w całości i tylko na rzecz osoby posiadającej już udział w tej wspólnocie oraz na rzecz osób posiadających gospodarstwa rolne w tej samej wsi lub we wsiach przylegających do wspólnoty. Zbycie udziału we wspólnocie gruntowej następuje w formie aktu sporządzonego na piśmie i zatwierdzonego przez właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (obecnie przez właściwego wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta). Przepis art. 30 ustawy zawiera natomiast regulację dotyczącą zrzeczenia się na rzecz Państwa uprawnień do udziału we wspólnocie. Uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej stanowiącej w całości lub w części lasy, grunty leśne lub nieużytki przeznaczone do zalesienia mogą zrzec się na rzecz Państwa uprawnień do udziału we wspólnocie w zakresie obejmującym te lasy, grunty leśne i nieużytki. Zrzeczenie się udziału następuje w trybie przepisu art. 27 ust. 2 ustawy, a więc również w formie aktu sporządzonego na piśmie i zatwierdzonego przez właściwy organ.
Brzmienie wyżej powołanych przepisów, zdaniem kolegium, nie upoważniało do wniosku, że na podstawie przepisów tej ustawy właściwe w sprawie organy administracji mogły orzekać o przejęciu na rzecz Państwa udziałów we wspólnocie w formie decyzji administracyjnych. Formą bowiem zastrzeżoną dla tego typu czynności była forma aktu sporządzonego na piśmie i zatwierdzonego przez właściwy organ. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, o której mowa, stwarzała dla organów administracji kompetencję do wydawania decyzji w ściśle określonych sprawach.
Organ ponadto zaakcentował, iż w piśmiennictwie prawniczym wyrażono pogląd o dopuszczalności orzekania w formie decyzji administracyjnej na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w sprawie ustalenia nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową. Ustawa przyznaje właściwym organom administracji (art. 8 ust. 1 ustawy) kompetencję do ustalenia w formie decyzji nieruchomości, które stanowią wspólnotę gruntową; przepis ten stosuje się odpowiednio do ustalenia nieruchomości stanowiących mienie gminne. Dopuszczalne jest również (art. 8 ust. 2) wydanie decyzji w sprawie ustalenia uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej (J. Arczyński: Obrót wspólnotami gruntowymi, "Nowe Prawo" nr 9/1965 oraz W. Dawidowicz: Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 395). Organ wskazał także, iż formę decyzji administracyjnej może i powinien przyjąć także przewidziane w art. 27 ust. 2 ustawy zatwierdzenie aktu zrzeczenia się, jako właściwą do rozstrzygania władczego indywidualnej sprawy na podstawie przepisów prawa, przez organ administracji publicznej (Wyrok NSA II S.A. 2081/02, III S.A. 334/01).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło również, iż dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego daje wyraz stanowisku, iż stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 kpa, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna wydana zaś w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej (wyrok z dnia 17 grudnia 1985 r. sygn. III SA 988/85, OSPiKA nr 5-6/1987 z glosą J. Borkowskiego oraz wyrok z dnia 23 lutego 1981 r. sygn. SA 109/81).
Zdaniem Kolegium na tej podstawie należy wskazać, że przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.) nie stwarzają podstaw dla wskazanych w tej ustawie organów do orzekania w formie decyzji administracyjnej o przejęciu na rzecz Państwa udziałów we wspólnotach gruntowych i przejęciu nieruchomości oraz w konsekwencji dokonywania na podstawie takich decyzji zmian w wykazach uprawnionych do udziałów we wspólnie gruntowej. Jak już wyżej wskazano, formą zastrzeżoną dla tego typu czynności jest akt sporządzony na piśmie, zatwierdzony przez właściwy organ.
Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż decyzja Naczelnika Gminy w D. C. z dnia [...] grudnia 1980 r., znak:[...], została wydana z naruszeniem przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963r., Nr 28, poz. 169 ze zm.), w związku z czym zawiera zatem wadę skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).
W związku z tym rozstrzygnięciem w dniu 27 października 2005 roku Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odmówienie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
W uzasadnieniu podniosła, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) emerytura przysługiwała rolnikowi m. in. pod warunkiem przekazania następcy lub Państwu gospodarstwa rolnego. Przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa następowało w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 52 ust. 2 tejże ustawy. Jeżeli przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy została wydana na podstawie art. 52 ust. 2 wymienionej ustawy, to zdaniem Agencji Nieruchomości Rolnych na wniosek T. M. jego gospodarstwo rolne - wraz z udziałem we wspólnocie gruntowej - inną decyzją zostało przekazane na własność Państwa związku z uzyskaniem uprawnień emerytalnych. Okoliczności te w ocenie Agencji Nieruchomości Rolnych nie zostały przez Kolegium Odwoławcze wyjaśnione. W takiej sytuacji by zainteresowany mógł otrzymać świadczenie emerytalne, to na jego wniosek Naczelnik Gminy powinien był przejąć jego gospodarstw rolne na rzecz Państwa w trybie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 52 ust. 2 wymienionej ustawy o świadczeniach emerytalnych. Jeżeli udział we wspólnocie nie został przejęty łącznie z przejęciem gospodarstwa rolnego, to słusznie Naczelnik Gminy przedmiotową decyzją przejął również udział we wspólnocie gruntowej, bowiem wchodziło ono w skład gospodarstwa rolnego, które podlegało przejęciu w całości.
Końcowo Agencja Nieruchomości Rolnych podkreśliła, iż przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin maja charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). W takim przypadku nie można dopatrywać się sprzeczności decyzji Naczelnika Gminy z art. 27 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot. Przepisy tego artykułu bowiem nie miały zastosowania w przypadku przejęcia udziałów we wspólnocie gruntowej na własność Państwa wraz z gospodarstwem rolnym w trybie art. 52 ust.2 wym. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2005 roku Nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i jeśli nawet w jej uzasadnieniu nie rozważono wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących przekazania na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego przez pana T. M., to decyzji tej nie można zmienić, ani tym bardziej wyeliminować z obrotu. Organ wskazał, iż jeśli funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja Naczelnika Gminy D. C. o przejęciu gospodarstwa rolnego Pana T. M. za emeryturę, to z definicji decyzja ta dotyczy wszelkich składników gospodarstwa rolnego, prócz oczywiście wyłączonych z mocy samej decyzji. Decyzja ta dotyczy więc również udziałów we wspólnotach gruntowych oraz innych serwitutach. Jeśli przypis prawa obowiązującego w czasie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność wymagał, by w decyzji o przejęciu wymieniono wszelkie składniki tego gospodarstwa, a nie wymieniono udziałów we wspólnocie gruntowej, to również tryb przyjęty przez Naczelnika, polegający na wydaniu nowej decyzji, obejmującej tylko udziały, był sprzeczny z prawem.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S.
W uzasadnieniu skargi podniosła, iż skoro podstawą wydania przedmiotowej decyzji były przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników i ich rodzin, to Kolegium powinno było oceniać, czy decyzja ta była zgodna z tymi przepisami, a nie przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, które nie były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji Naczelnika Gminy D. C.
Agencja Nieruchomości Rolnych wskazała, iż z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika, że emerytura przysługuje m.in. pod warunkiem przekazania gospodarstwa następcy lub Państwu. Tak więc rolnik przy spełnieniu pozostałych warunków mógł otrzymać świadczenie emerytalne jeżeli przekazał gospodarstwo rolne tj. przekazał wszystkie składniki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, w tym również udziały we wspólnocie gruntowej. Jeżeli z wnioskiem o przejęcie udziałów we wspólnocie wystąpił pan T. M., a wcześniej na jego wniosek zostało przejęte na własność Państwa jego gospodarstwo rolne bez udziałów we wspólnocie, to nie można dopatrywać się sprzeczności decyzji o przejęciu samych udziałów z przepisami wymienionej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach rolników i ich rodzin.
W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazało ponadto, iż w obu swych decyzjach o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy dokonano oceny zgodności tej decyzji z przepisami prawa, w tym obowiązującej ówcześnie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników i z oceny tej wynika, iż decyzja Naczelnika jest sprzeczna z tymi przepisami. Udział we wspólnocie gruntowej nigdy nie stanowił i nie stanowi gospodarstwa rolnego. Organ nadto podkreślił, iż jako że przekazanie nastąpiło pod tytułem darmym, decyzja nie mogła być oparta na przepisach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a wyłącznie na przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (a nie wiejskich, jak cytował Naczelnik w podstawie prawnej decyzji). Stąd przytoczone w zaskarżonych decyzjach wywody prawne są zdaniem organu nadal aktualne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
"Rażące naruszenie prawa", na którą to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., jest pojęciem niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, która wymaga konkretyzacji w określonym stanie faktycznym.
Zaś stan faktyczny, w sprawie niniejszej, był tego rodzaju, że pan T. M. zwrócił się w 1980 roku do Urzędu Gminy w D. C. o nieodpłatne przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jego udziałów we wspólnocie gruntowej i leśnej. Złożył oświadczenie, że nie żąda uregulowania należności za przejęty udział.
Decyzja wydana w tym przedmiocie przez Naczelnika Gminy w D. C. opatrzona została datą [...] grudnia 1980 roku. W sprawie nie wyjaśniono, wprawdzie, czy T. M. przekazał swoje gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa bądź na rzecz następcy prawnego w zamian za rentę, lecz okoliczność ta nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro warunki przejęcia tylko udziału we wspólnocie gruntowej, zostały jasno określone w decyzji z dnia [...] grudnia 1980 roku. Przejęcie tylko udziału skarżącego we wspólnocie gruntowej i leśnej, mogło nastąpić wyłącznie według przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169).
Uzasadnienie spornej decyzji, gdzie jest stwierdzenie o nieodpłatnym zrzeczeniu się udziału we wspólnocie na rzecz Skarbu Państwa, świadczy o tym, że decyzja z dnia 5 grudnia 1980 roku nie mogła dotyczyć przejęcia części (tj. udziału we wspólnocie) w zamian za rentę czy emeryturę. Dlatego też zarzut skarżącej o braku rozważenia przez SKO zgodności unieważnionej decyzji z przepisami ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin – jest bezzasadny.
Przechodząc, natomiast, do rozważenia przesłanki nieważności decyzji Naczelnika Gminy w D. C. z dnia [...] grudnia 1980 roku, to Sąd podziela stanowisko organu, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Obydwie podstawy prawa materialnego zostały błędnie wskazane w tejże decyzji, zarówno art. 53 jak i art. 57 ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, nie są adekwatne do stanu faktycznego.
Obydwa przepisy nie odnoszą się do stanu faktycznego polegającego na zrzeczeniu się, nieodpłatnym udziału we wspólnocie gruntowej i leśnej przez T. M. na rzecz Skarbu Państwa. Zatem treść powołanych przepisów prawnych w sentencji decyzji nie spełnia wymagań podstawy prawnej. Jest to jeden z elementów "rażącego naruszenia prawa", ale nie mający znaczenia dla oceny kwestionowanej decyzji, która to decyzja w ogóle nie powinna być wydana.
Zrzeczenie się udziału we wspólnocie gruntowej na rzecz Państwa mogło nastąpić tylko w trybie i w formie przewidzianej przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169), a więc w myśl art. 30 w związku z art. 27 ust. 2 tejże ustawy, który stanowi: "Zbycie udziału we wspólnocie gruntowej następuje w formie aktu sporządzonego na piśmie i zatwierdzonego przez właściwego wójta" (ówcześnie – naczelnika). Zatem nie została przewidziana, przez ustawodawcę forma decyzji dla tego rodzaju czynności (dla przykładu: formę decyzji w tej samej ustawie przewidziano dla czynności innych, z art. 8 ustawy).
Jeśli wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, to organ działał wbrew prawu. Jak słusznie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite, gdy chodzi o niezachowanie przez organ właściwej formy wydanego aktu. Zarówno w wyroku z dnia 17 grudnia 1985 roku (sygn. akt III SA 988/85, publ. OSPiKA nr 5-6/1987) jak też w wyroku z dnia 23 lutego 1981 roku (sygn. akt SA 109/81) Sąd wyraził pogląd, iż decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, powyższą tezę podziela w całej rozciągłości.
Reasumując stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało prawidłową decyzję w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Dlatego też, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 157, poz. 1270 ze zm.).