II SA/BK 748/23

II SA/Bk 748/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Trykoszko
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Barbara Romanczuk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pw. M. w Ś. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 20 lipca 2023 r. nr AB-II.7840.2.5.2021.AK w przedmiocie odmowy we wznowionym postępowaniu uchylenia własnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 lipca 2023 r., nr AB-II.7840.2.5.2021.AK, Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Starosty Białostockiego (dalej: "Starosta") z 26 stycznia 2023 r., nr AR.6740.2.13.38.2019, odmawiającą we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 9 października 2019 r., nr 2112 (AR.6740.2.13.38.2019), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. sp. z o.o., ul. [...] (dalej: "P.", "Spółka" lub "Inwestor") pozwolenia na budowę obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci 9 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewid. Wasilków, gm. Wasilków.
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
Decyzją z dnia 9 października 2019 r. nr 2112 (AR.6740.2.13.38.2019) Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci 9 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym Wasilków, gm. Wasilków. Decyzja ta stała się ostateczna 13 listopada 2019 r.
W dniu 11 marca 2020 r. do Starosty wpłynęła skarga na tenże organ, a następnie w dniu 19 marca 2020 r. wpłynął wniosek A. B., działającego w imieniu Parafii Rzymskokatolickiej pw. M. w Ś. (dalej: "Parafia" lub "Skarżąca") o wznowienie postępowania i uchylenie ww. decyzji. W obydwu pismach wnioskodawca wskazał, że decyzja została wydana bez dogłębnej analizy skutków jej budowy na istniejące w okolicy Sanktuarium M. oraz z naruszeniem prawa z uwagi na pominięcie Parafii jako strony przedmiotowego postępowania. Podstawę prawną do wznowienia postępowania wskazaną przez Parafię stanowi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2020 r., nr AR.6740.2.13.38.2019, Starosta postanowił wznowić postępowanie na wniosek Parafii.
Wezwaniem z dnia 16 października 2020 r. znak: AR.6740.2.13.38.2019 Starosta Białostocki zwrócił się do Parafii o wskazanie własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego, poprzez powołanie konkretnego przepisu prawa materialnego, wprowadzającego związane z przedmiotową inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Wasilków, z którego Parafia wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie wyjaśniono, że Parafia swój interes prawny wywodzi z art. 143 kodeksu cywilnego. Wskazano, że inwestycja w postaci stacji bazowej wpływa negatywnie na prawo własności gruntu należącego do Parafii. Ponadto, prawo udziału w postępowaniu jako strony wynika z art. 59 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem Parafii, inwestycja w znaczący sposób może oddziaływać na obszar Natura 2000 poprzez emisję pola elektromagnetycznego poprzez zainstalowane na maszcie anteny. Emitowane fale wpływają w negatywny sposób na tereny sąsiednie, w tym należące do Parafii.
Ustosunkowując się do powyższego stanowiska Inwestor pismem z 9 grudnia 2020 r. zaprzeczył, że eksploatacja stacji bazowej zakłóca korzystanie z nieruchomości należących do Parafii ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych nieruchomości i w konsekwencji stosunków miejscowych. Wskazał również, że samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na nieruchomości nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W otoczeniu przedmiotowego obiektu nie wystąpią uciążliwości ograniczające możliwość zabudowy terenów zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a co za tym idzie, twierdzenia Parafii nie mają odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Dodatkowo Inwestor podniósł, że Parafia nie wykazała, w jaki sposób inwestycja spółki miałaby ograniczyć możliwości zabudowy jej nieruchomości, gdyż nie wyjaśniła ani nie udowodniła, który z przepisów miałby powodować, że inwestycja (stacja bazowa) w sposób wskazany w prawie budowlanym ogranicza możliwości zabudowy, co jest konieczne dla uznania konkretnego terenu za obszar oddziaływania.
Skarżąca Parafia w piśmie z 18 stycznia 2021 r. wniosła swoje uwagi w sprawie.
Decyzją z 3 marca 2021 r., nr AR.6740.2.13.38.2019, Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 9 października 2019 r. W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie nie istnieje możliwość spowodowania nawet potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na zagospodarowanie, w tym zabudowę terenu nieruchomości Parafii. Z powyższego względu wskazana przez Parafię podstawa wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała.
W wyniku rozpoznania odwołania Parafii, decyzją z 23 czerwca 2021 r., nr AB-II.7840.2.5.2021.AK, Wojewoda Podlaski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżonym rozstrzygnięciem Starosta naruszył bezpośrednio przepisy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. Starosta odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z 9 października 2019 r.
W wyniku wniesienia odwołania Wojewoda decyzją z 20 lipca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z 26 stycznia 2023 r. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej: "P.b." lub "Prawo budowlane"), wyjaśniając pojęcie strony w postępowaniu toczącym się na podstawie Prawa budowlanego.
Wojewoda podkreślił, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu o pozwoleniu na budowę w kontekście zapewnienia wszystkim stronom udziału w prowadzonym postępowaniu. Wskazał, że inicjator niniejszego postępowania nie był stroną w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty. Jak słusznie bowiem wskazał Starosta, określony przez organ I instancji w pierwotnym postępowaniu o pozwolenie na budowę obszar odziaływania obiektu budowlanego wyznaczony na podstawie analizy sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów pola o poziomach wyższych niż 0.1 W/m2 występujących na wysokości zawieszenia przedmiotowych anten z uwzględnieniem maksymalnego możliwego pochylenia anten (w niniejszej sprawie była to odległość 40 m) prawidłowo obejmował swym zasięgiem działkę inwestycyjną o nr ewid. [...] oraz dwie działki sąsiednie o nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym Wasilków. W związku z czym zapewniono właścicielom tylko ww. działek czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Odnosząc powyższe do twierdzenia Parafii, że jej interes prawny wywodzony jest z art. 140 i 143 kodeksu cywilnego organ stwierdził, że nie jest wykluczony interes prawny podmiotów mających tytuł prawny do działek, nad którymi przekroczony będzie dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego, mimo że będzie to występować na znacznych wysokościach, w miejscach niedostępnych dla ludności. Jednakże takiego interesu nie mają właściciele nieruchomości, które w ogóle nie są objęte zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego, co ma miejsce w analizowanej sprawie (organ powołał się na wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2023 r. II OSK 1524/20).
Wojewoda zaznaczył, że w pierwotnym postępowaniu o pozwolenie na budowę, wyznaczony obszar odziaływania obiektu budowlanego wynosił 40 m od inwestycji, podczas gdy odległość spornej inwestycji do granicy działki o nr ewid. [...], należącej do Parafii, wynosi ok 180 m, a do najbliższej zabudowy na ww. działce ok. 380 m. Prowadzone postępowanie wznowieniowe miało na celu wyłącznie ustalenie istnienia kwalifikowanych wad procesowych, tj. czy w postępowaniu o pozwolenie na budowę doszło do pominięcia Parafii jako strony postępowania. Organ podkreślił, że treść art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do oczywistego wniosku, że znajdzie on zastosowanie wtedy, gdy przesłanka wznowienia w ogóle nie wystąpiła. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Skoro więc w analizowanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdziły, że Parafia w ogóle nie mogła być stroną pierwotnego postępowania, to zasadnym było odmówienie uchylenia decyzji z tego powodu.
W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do kwestii naruszenia zasady poszanowania interesów osób trzecich w związku z ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym bez przeprowadzenia własnych ustaleń w tym zakresie, zwłaszcza w kontekście możliwego oddziaływania elektromagnetycznego inwestycji, sprawdzenia błędu metody obliczeniowej i uwzględnienia zjawiska odbić pola elektromagnetycznego. Wojewoda wyjaśnił, że to przede wszystkim na projektancie spoczywa odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz ze sztuką budowlaną. W zakresie zaś oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 oraz Park Krajobrazowy Puszczy Knyszyńskiej stwierdził, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Zaznaczył, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji.
Reasumując Wojewoda stwierdził, że określony przez organ I instancji w pierwotnym postępowaniu obszar odziaływania obiektu budowlanego prawidłowo obejmuje swym zasięgiem działkę inwestycyjną oraz działki sąsiednie o nr ewid. [...] i [...]. W otoczeniu inwestycji nie występują uciążliwości ograniczające możliwość zabudowy i zagospodarowania terenów zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W ocenie organu brak jest również podstaw twierdzenia, że przedmiotowa inwestycja może szkodliwie oddziaływać na zdrowie osób przebywających na terenie Sanktuarium. Samo subiektywne odczucie Parafii, że inwestycja oddziaływuje na jej nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, albowiem interes prawny będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Parafia Rzymskokatolicka pw. M. w Ś. Decyzji Wojewody zarzuciła naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia wskazanej we wniosku o wznowienie podstawy;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nadto polegające na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia wskazanej we wniosku przesłanki wznowienia postępowania;
3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 oraz pkt 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 kodeksu cywilnego poprzez naruszenie zasady poszanowania interesów osób trzecich przez ustalenie obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym, bez przeprowadzenia własnych ustaleń w tym zakresie, zwłaszcza w kontekście możliwego oddziaływania elektromagnetycznego inwestycji na nieruchomości sąsiednie, sprawdzenia błędu metody obliczeniowej i uwzględnienia zjawiska odbić pola elektromagnetycznego;
4) art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu przez organ, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności w zakresie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, dalej: "u.u.o.ś.").
W oparciu o powyższe zarzuty, szczegółowo rozbudowane w uzasadnieniu skargi, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Również uczestnik postepowania P. sp. z o.o. w piśmie z 10 stycznia 2024 r. (k. 94) wniósł o oddalenie skargi, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Podlaskiego z 20 lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Białostockiego z 26 stycznia 2023 r., odmawiającą we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 9 października 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci 9 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewid. Wasilków, gm. Wasilków.
Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe (regulowane przepisami art. 145-153 k.p.a.). Tryb ten umożliwia wzruszenie aktu dotkniętego kwalifikowaną wadą procesową, jeżeli strona wykaże zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Istota wznowienia postępowania wyraża się w ponownym rozpatrzeniu sprawy, w celu sprawdzenia czy, dana wada postępowania wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy postępowanie toczy się w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. funkcja postępowania sprowadza się do zapewnienia pominiętej stronie prawa do czynnego udziału w sprawie. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji, gdy organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym ustali, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, organ wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie organ wznowił postępowanie (postanowieniem z 18 sierpnia 2020 r.), a następnie 26 stycznia 2023 r. wydał decyzję o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 9 października 2019 r., wobec ustalenia, że Skarżąca - która we wniosku o wznowienie postępowania powołała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - nie jest stroną postępowania. Oznacza to, że organ nie rozpoznawał ponownie merytorycznie sprawy zakończonej decyzja ostateczną. Również sądowa kontrola zaskarżonej decyzji sprowadza się do ustalenia, czy Skarżąca prawidłowo nie została uznana za stronę postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jednocześnie należy podkreślić, że na obecnym etapie postępowania nie są weryfikowane żadne inne okoliczności, w szczególności nie podlega badaniu czy przy wydawaniu decyzji z 9 października 2019 r. naruszono inne przepisy procesowe i przepisy prawa materialnego. Już z tego względu Sąd nie może odnieść się do zarzutów skarżącej, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ ten prawidłowo przyjął, że podstawę ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinien stanowić art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar – zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 P.b. – musi być rozumiany jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" (przepis w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. – zob. art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r., Dz.U. 2020 poz. 471).
Z cytowanych przepisów wynikają dwa istotne dla tej sprawy wnioski. Po pierwsze, krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę został określony przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. znacznie węziej w porównaniu z ogólną formułą użytą w art. 28 k.p.a. , która stanowi, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Po drugie, na tle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. nie chodzi o jakiekolwiek oddziaływanie projektowanego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie – czyli o "oddziaływanie" w znaczeniu potocznym, faktycznym – lecz tylko o oddziaływanie w sensie prawnym, wyrażające się w tym, że realizacja projektowanej inwestycji pociągnie za sobą określone ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, sąsiedniej nieruchomości.
Ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga od organów wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu licznych przepisów odrębnych, a zatem jest to zadanie dosyć skomplikowane. W tym zakresie przepisami właściwymi do ustalenia granic obszaru oddziaływania są w szczególności przepisy zawarte w następujących aktach prawnych (obowiązujących w czasie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę):
- rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.);
- rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., nr 219, poz. 1864, z późn. zm.);
- rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71);
- rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883).
Przepisem wprowadzającym ograniczenia dla zagospodarowania terenu ze względu na oddziaływanie pól elektromagnetycznych generowanych przez stacje telefonii komórkowej jest § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowania. Zgodnie z tym przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przez oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Innymi słowy, gdyby Parafia zechciała zrealizować na swoim terenie inwestycję, na którą oddziaływałby stacja bazowa wybudowana przez Spółkę, a jednocześnie doszłoby do przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, nie mogłaby ona uzyskać pozwolenia na budowę. Każde bowiem przekroczenie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest ustalić czy i w jaki sposób w przyszłości inwestycja będzie oddziaływała na zagospodarowanie działek sąsiednich i czy oddziaływanie to może naruszać warunki zagwarantowane właścicielom nieruchomości (art. 3 pkt 20 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1d i pkt 9 Prawa budowlanego).
Z przepisów odrębnych wynika zaś, że istotnymi parametrami, mającymi znaczenie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej, są moc EIRP, tj. równoważna moc promieniowana izotropowo, oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (przy uwzględnieniu azymutu i nachylenia). Punktem odniesienia są w tej materii przepisy przytoczonego rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 2010 r. oraz rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z 2003 r. W związku z tym obszar oddziaływania projektowanej inwestycji powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz z uwzględnieniem miejsc, które są lub mogą być zabudowane.
Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że kryterium, które powinno decydować o tym, czy określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, jest położenie jej w strefie o gęstości pola elektromagnetycznego większej niż 0,1 W/m2 emitowanego przez nadajniki tejże stacji. Kryterium tym posługuje się ww. rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z 2003 r., co powoduje, że to od ustalenia, czy działka należąca do danej osoby znajduje się w obszarze takiego oddziaływania, czy poza nim, powinna zależeć co do zasady ocena statusu tej osoby jako strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 143 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Znaczenie ma tu również przytoczony już § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Oznacza to, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, a strefy tych pól wykraczać będą – choćby w przestrzeni – ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2022 r. i cyt. tam orzecznictwo - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl;).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z treścią wniosku Inwestora oraz projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją ostateczną Starosty z 9 października 2019 r., udzielone tą decyzją pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] na działce nr [...] w obrębie ewid. Wasilków, gm. Wasilków. Obejmuje ona budowę stalowej wieży kratowej o łącznej wysokości ponad poziom terenu wynoszącej 61,95 m (wraz z betonowym cokołem, kotwami wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikami), na której zamontowano 9 anten sektorowych nadawczo-odbiorczych i 6 anten radioliniowych. Wysokość zawieszenia środka anten wynosi 59 m n.p.t. Zastosowane zostały maksymalne pochylenia wiązki głównej anten sektorowych, tzw. tilty wynoszące 10(. Co istotne, w projekcie budowlanym zawarto graficzną prezentację poziomu pól elektromagnetycznych o gęstości większej lub równej 0,1 W/m2 dla każdego sektora (azymutu) stacji bazowej telefonii komórkowej oddzielnie, a także zasięg sumaryczny dla wszystkich systemów. Prezentacja ta zawiera rysunek obrazujący przewidywane obszary pół elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych (widok w płaszczyźnie poziomej), a także rysunki obrazujące przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych na azymucie 20°, 130° i 250° (widok w płaszczyźnie pionowej). Z projektu budowlanego wynika także, że anteny, które znajdować się będą w azymucie 20° będą emitowały ponadnormatywne promieniowanie w tilcie minimalnym na wysokości 57,21 m n.p.t., natomiast w tilcie maksymalnym na wysokości 51,87 m n.p.t. (maksymalny zasięg ponadnormatywnego oddziaływania - 37 m). Anteny na azymucie 130° będą emitowały ponadnormatywne promieniowanie w tilcie minimalnym na wysokości 56,01 m n.p.t., natomiast w tilcie maksymalnym na wysokości 50,73 n.p.t. (maksymalny zasięg ponadnormatywnego oddziaływania - 37 m). Anteny na azymucie 250° będą emitowały ponadnormatywne promieniowanie w tilcie minimalnym na wysokości 56,95 m n.p.t., natomiast w tilcie maksymalnym na wysokości 51,57 m n.p.t. (maksymalny zasięg ponadnormatywnego oddziaływania - 37 m) – zob. rysunki na str. 93 i 94 projektu budowalnego.
W związku z tym można zasadnie stwierdzić za organem prowadzącym postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, że analiza rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej prowadzi do wniosku, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 nie wystąpi w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi - stosownie do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Prawdą jest, że nie jest wykluczony interes prawny podmiotów mających tytuł prawny do działek, nad którymi przekroczony będzie dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego, mimo że będzie to występować na znacznych wysokościach, w miejscach niedostępnych dla ludności. Niemniej jednak – jak trafnie wskazał organ odwoławczy – takiego interesu nie mają właściciele nieruchomości, które w ogóle nie są objęte zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego. Tymczasem taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do działki należącej do Parafii (vide wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r., II OSK 1524/20). Dodatkowo podkreślenia wymaga za organem, że wyznaczony obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej wynosił 40 m od inwestycji, podczas gdy jej odległość do granicy działki Skarżącej o nr [...] wynosi ok 180 m, zaś do najbliższej zabudowy na ww. działce około 380 m. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie argument o ograniczeniu prawa własności gruntu poprzez emisję fal elektromagnetycznych przez stację bazową.
Nadmienić należy, że Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 24 sierpnia 2023 r. (II OSK 2691/20), że ustalając krąg stron postępowania w tego typu sprawach należy uwzględniać tylko oddziaływanie ponadnormatywne lub w inny sposób wykraczające poza obowiązujące normy. Przyjęcie poglądu, że należy uwzględniać również oddziaływanie w zakresie, który nie przekracza dopuszczalnych norm, stałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. i de facto wyłączałoby stosowanie tej regulacji w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę inwestycji emitujących promieniowanie elektromagnetyczne (zob. także wyrok WSA w Łodzi z 8 lutego 2023 r. II SA/Łd 760/22). Jak wskazuje NSA, w praktyce zastosowanie takiego błędnego rozumowania prowadziłoby także do nadmiernego rozszerzenia kręgu stron w postępowaniach dotyczących budowy elementów infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowych, albowiem przyznawałoby status stron takiego postępowania właścicielom nieruchomości położnych nawet w znacznej odległości od danej stacji bazowej, w sytuacji gdy dana nieruchomość byłaby położona w zasięgu łączności tej stacji.
Jak już wskazano, w sprawie niniejszej dla oceny legalności zaskarżonej do sądu decyzji kluczowe jest, to, że wyliczenia Inwestora wykazały, że na stanowiącą własność Parafii działkę nie zostaną nałożone ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym jej zabudowy. Niebudząca wątpliwości okoliczność braku ograniczeń w zagospodarowaniu terenu Parafii nie została skutecznie podważona, przede wszystkim nie wskazano w tym zakresie na konkretny przepis prawa. Zdaniem Sądu, zgromadzony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną materiał dowodowy, zwłaszcza projekt budowlany sporządzony i sprawdzony przez dwóch biegłych (w zakresie architektury i konstrukcji oraz instalacji elektrycznych) stanowił dla organów miarodajną podstawę do czynienia ustaleń odnośnie oddziaływania inwestycji, a zarazem nie dawał podstaw do rozważania innych wariantów konfiguracyjno-technicznych stacji niż przyjęte w projekcie budowalnym zatwierdzonym decyzją Starosty z 9 października 2019 r. Trafnie organy doszły do wniosku, że status strony postępowania przysługiwał, poza Inwestorem, właścicielom działek o nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym Wasilków.
Tym samym, wbrew zarzutom skargi, w kontrolowanej sprawie organy z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zebrały i należycie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy sprawy. Materiał ten został zebrany w stopniu wystarczającym do stwierdzenia, że nieruchomość Skarżącej nie jest objęta obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że to na Parafii, jako na podmiocie, który powoływał się na swój interes prawny mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywał obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2016 r., II OSK 919/16; z 9 grudnia 2014 r., II OSK 1226/13; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 86/13; z 11 czerwca 2013 r., II OSK 324/12; z 3 lutego 2012 r., II OSK 2208/10; z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2146/10; z 3 lutego 2011 r., II OSK 206/10; z 3 grudnia 2008 r., II OSK 1505/07; z 29 stycznia 2008 r., II OSK 1959/06; z 28 września 2006 r., II OSK 726/06). Sąd pragnie wyjaśnić, że podnoszone przez Parafię w toku postępowania wznowieniowego kwestie odnoszące się do znaczenia Sanktuarium i ilości pielgrzymów odwiedzających to miejsce nie stanowią o jej interesie prawnym, lecz interesie faktycznym. Jak już wskazano, w sprawie niniejszej pozostają one bez znaczenia, albowiem Sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji przez pryzmat przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc z uwzględnieniem - stanowiących podstawę ustalenia kręgu stron postępowania - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.
W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie sformułowany w pkt 4 skargi i rozwinięty w jej uzasadnieniu zarzut odnoszący się do naruszenia przez organ art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu przez organ, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności w zakresie art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. Skarżąca usiłuje w ten sposób wykazać, że prawo do udziału w postępowaniu jako strony wynika z art. 59 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 u.o.o.ś. Argumentacja skargi w tym zakresie opiera się zaś na twierdzeniu, że realizacja inwestycji wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 z uwagi na skumulowaną emisję pola elektromagnetycznego przez zainstalowane na maszcie anteny. Skarżąca podnosi, że organ wydający decyzję w sprawie pozwolenia na budowę powinien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, m.in. pod kątem nakładania się mocy promieniowania emitowanego przez wszystkie anteny i przesądzenie w ten sposób, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Podkreślenia wymaga, że Parafia powołuje się w tej kwestii nie na swój interes prawny, ale na interes społeczny, który stanowi o oczywistym braku legitymacji, mogącym stanowić podstawę do odmowy wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., II OSK 1833/19). Merytoryczna ocena zasadności tak sformułowanego zarzutu odnośnie wymaganej decyzji środowiskowej mogłaby zostać dokonana w postępowaniu wznowieniowym tylko w sytuacji, gdyby obszar oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej obejmował działkę Skarżącej, czego jednak skutecznie strona nie wykazała. Innymi słowy, samo postępowanie wznowieniowe dawało Parafii możliwość kontroli źródłowej decyzji, przy czym warunkiem koniecznym było posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r. in fine, II OSK 3181/18).
Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.