II SA/Bk 742/23

II SA/Bk 742/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 909/24 - Wyrok NSA z 2025-12-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 lipca 2023 r. nr 400.97/C-16/I/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. nr 400.97/C-16/I/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "Kolegium", "SKO") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. (dalej: "Wójt") z dnia 1 czerwca 2023 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji tego organu z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr RRG.6830.2.2020, wydanej w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych na terenie wsi G., oznaczonych nr. ewid. [...], [...], [...], [...] poprzez zatwierdzenie przebiegu granic.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r., nr RRG.6830.2.2020, Wójt zatwierdził przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym od pkt 1053 poprzez pkt 609, 1051, 1248. Przebieg granicy ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych ze scalenia gruntów wsi G. z 1975 r. Ponadto organ zatwierdził przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym od pkt 1053 do pkt 1249, a następnie do pkt 1248. W tym zaś zakresie przebieg granicy ustalono na podstawie podziału działki nr [...] położonej w obrębie G. (podział z 1985 r.). Decyzja Wójta stała się ostateczna w dniu 8 września 2021 r.
W dniu 18 maja 2022 r. (data stempla pocztowego) M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wójta wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r. Wnioskodawca podniósł, że na skutek braku skutecznego doręczenia korespondencji w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym, w tym braku skutecznego doręczenia decyzji z 6 sierpnia 2021 r., bez własnej winy został pozbawiony udziały w postępowaniu, a tym samym został pozbawiony - jako strona - czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 6 maja 2009 r. II OSK 714/08 oraz z 9 stycznia 2020 r., II OSK 2976/19) argumentował, że termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Ponadto, w ocenie Skarżącego w sprawie niniejszej występuje jeszcze jedna podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. M. S. stwierdził, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, albowiem z uzyskanej opinii biegłych wynika, że podpis widniejący pod protokołem granicznym (GG.6640.193.2021) stanowiącym podstawę decyzji z dnia 6 sierpnia 2021 r. nie jest autentycznym podpisem uprawnionego geodety S. M. Wnioskodawca poinformował, że złożył w tym zakresie zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.
Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2022 r. Wójt odmówił wznowienia postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia z 29 czerwca 2022 r. Kolegium decyzją z 1 sierpnia 2022 r. nr 400.135/C-10/X/2022, uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO organ I instancji odmówił wznowienia postępowania nie wskazując jednoznacznie, na jakich przesłankach oparł wydane w sprawie rozstrzygnięcie, co uniemożliwia jego merytoryczną weryfikację.
Kolejnym postanowieniem z dnia 5 września 2022 r. Wójt ponownie odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie to uzasadniono przede wszystkim faktem, że Skarżący nie dopełnił obowiązku związanego z aktualizacją danych w ewidencji gruntów i budynków. Kolegium postanowieniem z dnia 19 października 2022 r. nr 400.136/C-16/I/2022, ponownie uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2022 r. Wójt odmówił wznowienia postępowania. Na skutek zażalenia z dnia 29 grudnia 2022 r. Kolegium decyzją z dnia 9 lutego 2023 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i wznowiło postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Wójta z 6 sierpnia 2021 r. w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmówiło wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.
Następnie decyzją z dnia 1 czerwca 2023 r., Wójt odmówił, po wznowieniu, uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 6 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic.
W ocenie Wójta w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu, dokonywane w sprawie doręczenia pism (w tym postanowienie o wszczęciu postępowania i wydana w niej decyzja) były skuteczne, bowiem wszelka korespondencja kierowana była do strony postępowania, tj. M. S., na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków (ul. [...] w S.). Pisma kierowane do skarżącego były zwracane do nadawcy "z pieczęcią powtórnego awizo" i adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie", co - w świetle art. 44 k.p.a. - należało uznać za dokonanie doręczenia korespondencji. Wójt zwrócił też uwagę, że na zwracanej korespondencji nie było adnotacji, że adresat nie zamieszkuje, bądź posesja jest nie zamieszkana, co pozwalałoby stwierdzić, że M. S. nie przebywa pod powyższym adresem. Ponieważ w uzasadnieniu żądania wznowienia zgłaszający wskazał, że od lat nie zamieszkuje w S., a zameldowany jest w gm. N. pod adresem [...], organ zasięgnął informacji z Gminnej Ewidencji Odpadów Komunalnych, na podstawie której ustalono, że M. S., ani w roku bieżącym, ani w latach wcześniejszych nie figurował w tej ewidencji (pod adresem [...], gm. N.), tym samym nie składał deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (co potwierdza zaświadczenie znajdujące się w aktach sprawy). Ponieważ organowi I instancji nie były znane inne adresy zamieszkania skarżącego, powołanie się przez niego na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jakoby jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, uznano za nie znajdujące uzasadnienia. Dalej Wójt poczynił rozważania w zakresie przepisu art. 146 § 2 k.p.a., mającego stanowić przeszkodę uchylenia ww. decyzji ostatecznej o rozgraniczeniu.
W wyniku rozpatrzenia odwołania z 19 czerwca 2023 r. Kolegium decyzją z dnia 24 lipca 2023 r., nr 400.97/C-16/I/2023, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie zaskarżona decyzja zawiera kilka uchybień, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wskazany w odwołaniu i dostrzeżony przez Kolegium błąd powołania się na przepis art. 146 § 2 k.p.a., pomimo niepotwierdzenia wystąpienia przesłanki wznowienia w postaci niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, jeżeli ocena niezaistnienia tej przesłanki była trafna.
W ocenie Kolegium skarżący, będący niewątpliwie stroną w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną, nie brał udziału w postępowaniu ze swojej własnej winy. Wbrew twierdzeniom i argumentacji pełnomocnika strony, z treści art. 22 ust. 2 p.g.k. wynika wprost, że właściciel nieruchomości jest obowiązany zgłaszać właściwemu miejscowo staroście wszystkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, a obowiązek ten nie dotyczy tylko zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno- budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wśród danych jakie obejmuje ewidencja gruntów, wymienia się między innymi – w art. 20 ust. 2 pkt 2 p.g.k. - "miejsce pobytu stałego lub siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1". W pkt. 1 art. 20 ust. 2 pkt 1 wymienia się w pierwszej kolejności właścicieli nieruchomości. Czyli właściciele nieruchomości są obowiązani zgłaszać zmianę miejsca swojego stałego pobytu. Odesłanie w art. 22 ust. 2 do art. 20 ust. 2 pkt 1 służy jedynie wskazaniu podmiotów, na których ciąży obowiązek zgłaszania zmian. Przekonanie profesjonalnego pełnomocnika strony, że przepis art. 22 ust. 2 zawęża obowiązek zgłaszania zmian tylko do danych dotyczących właściciela nieruchomości i jej samej, a nie obejmuje danych adresowych, oparte jest - w ocenie Kolegium - na błędnym rozumieniu wskazanych przepisów p.g.k.
SKO stwierdziło, że skoro na skarżącym spoczywał obowiązek zgłoszenia Staroście Hajnowskiemu zmian w adresie stałego pobytu (a nie "w miejscu zamieszkania", jak w ocenie SKO bezzasadnie przyjmuje pełnomocnik strony, bo takim miejscem jest miejscowość, a nie adres pobytu stałego), a w art. 21 ust. 1 p.g.k. napisano wprost, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, to nie powinno budzić wątpliwości, że tym bardziej także w sprawach rozgraniczania nieruchomości, prowadzonych na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego, organ właściwy a ma prawo zakładać, że dane o adresie właściciela nieruchomości zawarte w ewidencji gruntów i budynków są aktualne. Kolegium podkreśliło, że gdyby skarżący dopełnił obowiązku zgłoszenia zmiany swego pobytu stałego, podał rzeczywisty swój adres, Wójt nie kierowałby wówczas korespondencji w sprawie rozgraniczenia należącej do niego nieruchomości z innymi nieruchomościami. Ponieważ korespondencja wysyłana do skarżącego wracała do nadawcy bez jakiejkolwiek adnotacji sugerującej, że wysłano się pod niewłaściwy adres, założenie, że pisma były doręczane skutecznie, miało swoje podstawy. W ocenie SKO uzasadnia to twierdzenie, że brak udziału strony postępowania wynika z winy strony i nie ma podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Na poparcie swojego stanowiska Kolegium wskazało wyrok NSA w sprawie II OSK 1371/21 oraz II OSK 1729/19 (CBOSA), według którego sformułowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczące "braku winy strony" oznacza "nakaz ustalenia braku jakiejkolwiek, nawet najmniejszej winy w doprowadzeniu (bez względu na to, czy wspólnie z innymi podmiotami, czy też samodzielnie) do stanu pominięcia jej w postępowaniu. Pojęcie winy na gruncie ww. przepisu odnosić się zatem będzie do działania lub zaniechania przyczynienia się do nie uczestniczenia określonego podmiotu w postępowaniu. Kwestia braku zaistnienia tych okoliczności będzie wymagać natomiast udowodnienia przez stronę je podnoszącą". W ocenie Kolegium strona skarżąca nie wykazała braku winy w zapewnieniu organowi prowadzącemu postępowanie rozgraniczeniowe możliwości ustalenia jej aktualnego adresu.
Kolegium wskazało, że z tych samych względów nie ma w sprawie istotnego znaczenia zarzut naruszenia art. 146 § 2 w zw. z art. 10 § 1 art. 79 § 1 i 2 k.p.a., polegającego na zanegowaniu prawa odwołującego M. S. do czynnego udziału w czynności ustalenia w terenie przebiegu granicy działek, poprzez uznanie, że udział odwołującego podczas ww. czynności był nieistotny z uwagi na dysponowanie przez biegłego odpowiednimi dokumentami i odszukanymi w terenie znakami granicznymi. W ocenie SKO zarzut ten miałby znaczenie wówczas, gdyby znalazł w sprawie potwierdzenie zarzut niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu. Skoro strona nie wykazała braku swej winy, rozważanie konsekwencji tego braku, a zwłaszcza jego wpływu na wynik sprawy, stało się zbyteczne.
Organ odwoławczy nadmienił, że wbrew pozorom takie zakończenie wznowionego postępowania nie zamyka definitywnie drogi do zakwestionowania przedmiotowej decyzji rozgraniczeniowej. Jeżeli bowiem wyjdą na jaw okoliczności faktyczne lub dowody wskazujące na ustalenie granic między ww. nieruchomościami w sposób błędny, strony będą mogły - zachowawszy termin wyznaczony w art. 148 § 1 k.p.a - żądać wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jeżeli natomiast wyjdą na jaw takie same okoliczności lub dowody, które były znane organowi w dniu wydawania decyzji ostatecznej, zaistnieje podstawa do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. SKO zaznaczyło, że w dotychczasowym postępowaniu skarżący nie powołał się na zaistnienie takiej okoliczności bądź dowodu. Domagał się jedynie powtórzenia całego postępowania rozgraniczeniowego z jego udziałem. Dlatego jego żądań nie rozpatrywano we wskazanych trybach i na innej podstawie niż art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem sam fakt braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie wystarczy do uchylenia decyzji ostatecznej. Musi to być niezawiniony przez stronę brak udziału powodujący, że w sprawie nie uwzględniono żądań lub wniosków dowodowych, które mogły lub powinny doprowadzić do wydania decyzji rozgraniczeniowej z rozstrzygnięciem o innej treści niż w decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe.
Dalej Kolegium odniosło się do kwestii braku możliwości uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej z uwagi na zakaz wyrażony w art. 146 § 2 k.p.a. Organ zgodził się ze skarżącym, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku, w którym przeprowadzone - stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. - postępowanie wyjaśniające co do przyczyny wznowienia zakończy się (tak, jak w niniejszym przypadku) wynikiem negatywnym. Oba przepisy art. 146 k.p.a. zawierają bowiem ograniczenia kompetencji organów właściwych we wznowionym postępowaniu do pozbawiania mocy prawnej ostatecznej decyzji - jeżeli okaże się, że istnieją podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. (czyli, gdy potwierdzona zostanie przesłanka wznowienia wymieniona w tych przepisach i okaże się, że wydano decyzję niezgodną z przepisami prawa), przepisy art. 146 k.p.a. uniemożliwiają wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a przepis art. 151 § 2 k.p.a. nakazuje organowi właściwemu ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (organ odwołał się do wyroków NSA o sygn. II OSK 498/21 i I GSK 438/22).
Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanki wznowienia, a zatem nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 146 § 2 k.p.a. Powołanie się na ten przepis w podstawie prawnej i w uzasadnieniu decyzji nie jest jednak istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. SKO uznało, że w sprawie należało bowiem odmówić uchylenia decyzji ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasygnalizowało także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wójt nie wykazał, że gdyby przesłanka wznowienia została potwierdzona, musiała by zapaść w sprawie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Postępowanie rozgraniczeniowe może zakończyć się także ugodą i tylko wówczas, gdy do jej zawarcia nie dojdzie, wójt może wydać decyzję o rozgraniczeniu. Dopóki zatem we wznowionym postępowaniu nie dojdzie do ustalenia, że strony nie są zainteresowane zawarciem ugody, a przebieg granic między rozgraniczanymi nieruchomościami wynika z zebranego materiału dowodowego, możliwe jest wypowiedzenie twierdzenia, że w wyniku postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania tj., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 kpa i 77 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo nie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności stanu faktycznego oraz nie rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wnikliwy polegający na nie ustaleniu, pod jakim adresem w czasie prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego zamieszkiwał skarżący i w konsekwencji dokonywanie doręczeń w sprawie na nieaktualny adres skarżącego;
b) naruszenie przepisów postępowania tj., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i 10 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo wysyłania przez organ I instancji korespondencji do skarżącego na adres, pod którym skarżący nie zamieszkiwał, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, a także prawo skarżącego jako strony do czynnego udziału w postępowaniu;
c) naruszenie przepisów postępowania tj., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji i zaaprobowaniu zastosowania w niniejszej sprawie przez organ I instancji doręczenia zastępczego, w sytuacji, w której organ może zastosować instytucję doręczenia zastępczego wyłącznie w sytuacji kierowania korespondencji na prawidłowy adres strony
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w sytuacji, w której skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniem administracyjnym zakończonym wydanie decyzji z dnia 6 sierpnia 2021 r., nr RRG.6830.2.2020;
d) naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 oraz art. 22 ust. 2 p.g.k., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dane adresowe znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków stanowią bazę adresową, na podstawie której można uznać adres tam wskazany za adres do doręczeń w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a., a także błędnym przyjęciu, że uchybienie obowiązkowi zgłoszenia aktualnego adresu organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków pociąga za sobą te same skutki prawne co nie zgłoszenie takiego adresu organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, podczas gdy niedopełnienie obowiązku aktualizacyjnego, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ww. ustawy nie ma przełamuje zasady określonej w art. 41 k.p.a., zgodnie z którą dla przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego na nieaktualny adres konieczne jest pouczenie strony o tym obowiązku
- co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uznania, że skarżący nie zgłaszając aktualizacji danych adresowych w ewidencji gruntów i budynków z własnej winy pozbawił się prawa do uczestnictwa w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym wydaniem decyzji z dnia 6 sierpnia 2021 r.
W uzasadnieniu skargi Skarżący, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 3 czerwca 2008 r., II OSK 593/17, z 26 października 2017 r., II FSK 2665/15 oraz z 10 maja 2019 r., II FSK 1843/17), stwierdził, że należy ustalić rzeczywisty, a nie fikcyjny adres strony, przy czym należy to uczynić na podstawie wszelkich dostępnych informacji, nie tylko tych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, które w żadnej mierze nie mają charakteru nadrzędnego. Skarżący nie zgodził się z organami, które przydały danym zawartym w ewidencji gruntów budynków rolę głównego, wręcz przesądzającego źródła w kwestii informacji adresowych stron postępowania administracyjnego. Wskazał, że dane adresowa właścicieli zamieszczone w ewidencji nie stanowią i nie mogą stanowić w świetle art. 42 § 1 k.p.a. bazy adresowej, na podstawie której można uznać, że adres tam wskazany jest miejscem zamieszkania lub pobytu strony. W ocenie Skarżącego błędne jest także stanowisko Kolegium, że skarżący – w myśl przepisu art. 22 ust. 2 p.g.k. – zobligowany był zgłosić właściwemu miejscowo staroście wszelkie zmiany danych, w tym dane dotyczące miejsca pobytu, zaś niedopełnienie tego obowiązku aktualizacyjnego powodowało, że organ I instancji miał prawo zakładać, że widniejący w ewidencji adres jest adresem Skarżącego.
M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy N. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji tego organu z dnia 6 sierpnia 2021 r. wydanej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych na terenie wsi G., oznaczonych nr. ewid. [...], [...], [...], [...] poprzez zatwierdzenie przebiegu granic.
Na wstępie podkreślić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem uruchomienia tego postępowania jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której postępowanie to będzie dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w ww. przepisach k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 k.p.a.). Negatywne ustalenia w odniesieniu do którejś z ww. przesłanek nakłada na organ rozpoznający wniosek obowiązek wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 1 3 k.p.a.
Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Przy czym w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - kwestia braku udziału w postępowaniu bez własnej winy podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Co zaś istotne dla niniejszej sprawy, jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że ww. przesłanka wznowienia nie wystąpiła w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast ponowne przeprowadzenie kontrolowanego postępowania możliwe jest wyłącznie po stwierdzeniu, że zaistniała przesłanka wznowienia, a więc - w okolicznościach niniejszej sprawy - że skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu głównym.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała podstawa wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być natomiast wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych, o których mowa wyżej i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest przesądzenie, czy skarżący może skutecznie w świetle prawa powołać się na przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W ocenie organów obu instancji skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania decyzji Wójta z dnia 6 sierpnia 2021 r. w przedmiocie rozgraniczenia, ale ten brak udziału w postępowaniu nie spełnia znamion nie brania udziału z nie własnej winy. Inaczej rzecz ujmując, skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną, ale miało to miejsce z jego winy. Udział skarżącego w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania decyzji ostatecznej opierał się na fikcji doręczenia pisma za pośrednictwem poczty. Natomiast skarżący wykazał, że w tym czasie mieszkał pod innym adresem (z dotychczasowego adresu nastąpiło bowiem wymeldowanie), ale brak aktualizacji danych w zakresie miejsca stałego pobytu w ewidencji gruntów spowodował, że nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu. Okoliczność ta nie może jednak stanowić o jego winie, albowiem przepisy u.p.k.g nie nakładają na niego obowiązków aktualizacji powyższych danych, zaś dane adresowe znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków nie stanowią bazy adresowej, na podstawie której można uznać adres tam wskazany za adres do doręczeń.
Rozpoznając powyższy spór, Sąd podzielił stanowisko prezentowane w tej kwestii przez organy, w szczególności argumentację szerzej przedstawioną w tym względzie przez Kolegium.
W tym miejscu wskazać należy, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest złożona w tym sensie, że jest ona dwuelementowa. Obok bowiem "niebrania przez stronę udziału w postępowaniu" warunkuje ją także "brak winy tejże strony". Oba te elementy muszą zaistnieć łącznie. Sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym, występuje zarówno wówczas, kiedy strona nie miała możliwości uczestniczenia w całym postępowaniu, jak i w niektórych jego etapach. Nie ma przy tym znaczenia, czy udział strony mógł przełożyć się na wynik sprawy i ewentualnie w jakim zakresie. Ważne jest, że strona bez własnej winy nie mogła wziąć udziału w postępowaniu i chodzi tutaj o przeszkody od niej niezależne, których obiektywnie nie była w stanie przezwyciężyć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że sformułowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczące "braku winy strony" oznacza nakaz ustalenia braku jakiejkolwiek, nawet najmniejszej winy w doprowadzeniu (bez względu na to, czy wspólnie z innymi podmiotami, czy też samodzielnie) do stanu pominięcia jej w postępowaniu. Pojęcie winy na gruncie ww. przepisu odnosić się zatem będzie do działania lub zaniechania, jak również przyczynienia się do nie uczestniczenia określonego podmiotu w postępowaniu. Kwestia braku zaistnienia tych okoliczności będzie wymagać natomiast udowodnienia przez stronę je podnoszącą (por. wyroki NSA z 7 marca 2023 r. II GSK 1350/19, z 19 maja 2022 r. II OSK 1729/19 i 11 stycznia 2011r. II OSK 914/10).
W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że w toku wznowionego postępowania prawidłowo wyjaśniono, że skarżący był uznany za stronę postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości, a korespondencję kierowano do niego na adres: ul. [...] w S. Powyższy adres został ustalany przez organ na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
W tym miejscu podkreślić należy, że rzeczą oczywistą jest, że w celu doręczenia przez organ pisma stronie postępowania niezbędne jest w odniesieniu od osób fizycznych uprzednie ustalenie przez ten organ miejsca zamieszkania lub miejsca pracy albo adresu do korespondencji wskazanego w bazie adresów elektronicznych. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie zakończone ostateczną decyzją ustalił miejsce zamieszkania skarżącego poprzez skorzystanie z danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu powyższe działanie organu uznać należy za trafne i zgodne z prawem. Teza ta opiera się na stwierdzeniu faktu, że prawo nie zabrania organom korzystania z danych zawartych w ewidencji gruntów dla ustalenia stron postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Przepisy k.p.a. nie zawierają bowiem szczególnych norm regulujących zasady uzyskiwania przez organ adresów stron, ustala się je na podstawie wszystkich informacji możliwych do uzyskania przez organ, w tym również na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodzić się przy tym należy z autorem skargi, że dane adresowe właściciela nieruchomości ujęte w ewidencji gruntów i budynków nie są – co do zasady - wiążące dla organów prowadzących postępowanie administracyjne. Powyższe nie oznacza jednak, że organ prowadzący postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości nie może z tych danych korzystać. Jest to jak najbardziej dozwolone.
Zdaniem Sądu mając na uwadze treść art. 22 ust. 2 u.p.g.k. - uzasadnione jest stanowisko organów, że z przepisu tego wynika domniemanie, że dane zawarte w ewidencji gruntów potencjalnie odpowiadają stanowi faktycznemu. W myśl art. 20 ust. 2 pkt 2 u.p.g.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1, czyli właścicieli nieruchomości. Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, zaś podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, czyli właściciele nieruchomości zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Uregulowanie powyższe zapewnia z jednej strony aktualność danych ewidencji, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, z drugiej zaś strony, ustanawiając wskazany wyżej obowiązek właściciela zawiadamiania o wszelkich zmianach w krótkim terminie, eliminuje możliwość dokonywania tych zmian z datą wsteczną, tj. obejmującą okres wcześniejszy, przed datą złożenia wniosku. Cytowany wyżej przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to właściciel nieruchomości jest zobowiązany do zgłoszenia zmiany adresu. Przepis ten jednoznacznie wskazuje też, że zgłoszenia należy dokonać właściwemu miejscowo staroście. Odesłanie zaś w art. 22 ust. 2 do art. 20 ust. 2 pkt 1 służy jedynie wskazaniu podmiotów, na których ciąży obowiązek zgłaszania zmian. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku NSA z dnia 13 września 2022 r. II OSK 1371/21 i Sąd w składzie obecnym w pełni je podziela. Podobnie w wyrokach z dnia 6 czerwca 2023 r. II OSK 1985/20 oraz z dnia 18 września 2019 r. II OSK 1612/17, NSA również wskazał, że co do zasady nie kwestionuje obowiązku strony wynikającego z art. 22 ust. 2 u.p.g.k. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że przepis art. 22 ust. 2 zawęża obowiązek zgłaszania zmian tylko do danych dotyczących właściciela nieruchomości i jej samej, a nie obejmuje danych adresowych.
W świetle powyższego uznać należy, że organ zgodnie z prawem ustalił dla potrzeb doręczenia pism w postępowaniu zwyczajnym miejsce zamieszkania/miejsce pobytu stałego skarżącego, a mając na uwadze obowiązek skarżącego, o którym bezsprzecznie stanowi art. 22 ust. 2 u.p.g.k. - w sposób dopuszczony prawem przyjął domniemanie oparte na prawie, że dane w ewidencji gruntów są aktualne - co z kolei przenosi się na ocenę, że przyjęcie fikcji doręczenia pism było w pierwotnym postępowaniu administracyjnym w sprawie rozgraniczenia nieruchomości dozwolone. Ponieważ wykorzystanie przez organ danych z ewidencji gruntów jest dopuszczone prawem, a organ prowadzący postępowanie korzystający z fikcji skutecznego doręczenia pism za pośrednictwem poczty nie otrzymał na zwróconej korespondencji żadnych sygnałów wskazujących na oczywistą nieskuteczność tego doręczenia, organy postępowania wznowieniowego prawidłowo przyjęły, że przy takim doręczeniu, organ zwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości mógł potencjalnie korzystać z domniemania aktualności danych dotyczących miejsca stałego pobytu skarżącego. A zatem przy tak wybranym sposobie ustalania miejsca stałego pobytu powiązanego z domniemaniem aktualności danych, trafna jest ocena obecnie kontrolowanych organów, że co prawda jak się później okazało skarżący faktycznie nie brał udziału w postępowaniu, ale ten brak udziału nie był niezawiniony. Skarżący praktycznie obalił fikcję doręczenia pism za pośrednictwem poczty przez wykazanie, że dokonał on wymeldowania spod ww. adresu, czego co istotne organy ani Sąd nie kwestionują, ale jednocześnie nie wykazał, że przyjęcie tej obalonej fikcji wynikającej bezpośrednio z mocy prawa nie było nie zawinione przez niego.
W konsekwencji, w ocenie Sądu należało podzielić stanowisko organów zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, a mianowicie, że skarżący nie bez własnej winy nie brał udziału w toczącym się uprzednio zwyczajnym postępowaniu o rozgraniczeniu nieruchomości, zakończonego decyzją tego organu z dnia 6 sierpnia 2021 r., albowiem w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do jej wydania organ mógł w sposób dopuszczony przez prawo korzystać z ewidencji gruntów dla ustalenia miejsca pobytu stałego skarżącego a skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku powiadomienia stosownego organu o fakcie zmiany miejsca stałego pobytu - co zaważyło, w trafnej ocenie organów i obecnie Sądu, o nie spełnieniu się w kontrolowanej sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając zaś na uwadze, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną posiada walor trybu nadzwyczajnego przyjąć należy, że przesłanki wznowienia powinny być traktowane w sposób nie wychodzący poza ich treść, gdyż postępowanie to ingeruje w jedną z zasadniczych wartości postępowania jaką stanowi ostateczność decyzji i pewność obrotu prawnego.
Natomiast wyroki, na które powołuje się skarżący, przywołując ich tezy w argumentacji skargi dotyczą innej jakościowo sytuacji i spraw. Wszystkie wskazane wyroki dotyczą wprawdzie naruszenia przepisów procesowych w doręczaniu stronie pism procesowych na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, ale mającego miejsce w postępowaniu zwykłym. W żadnym z tych wyroków nie zakwestionowano wynikającego z art. 22 ust 2 u.p.g.k obowiązku aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, podkreślano natomiast, że ewidencji tej nie można przypisywać głównej roli informacji o adresach stron i że powyższe nie zwalnia organów prowadzących postępowanie z obowiązku rzeczywistego ustalenia miejsca zamieszkania strony. Co więcej wbrew twierdzeniom skargi w żadnej z tych spraw Sądy nie dowodzą tezy o nadrzędności doręczenia pisma przy wykorzystaniu ewidencji gruntów a przeciwnie wskazują, dlaczego możliwe było i jest korzystanie przez organ dla ustalenia miejsca zamieszkania strony z różnych urzędowych ewidencji danych. Zwracają przy tym uwagę, że korzystanie z tych danych powinno odbywać się w sposób ostrożny i z niezbędnym krytycyzmem. W ocenie, Sądu w kontrolowanej sprawie wbrew twierdzeniom skargi nie jest eksponowana nadrzędność czy też jedyna powinność (źródło) ustalenia miejsca stałego pobytu za pośrednictwem ewidencji gruntów. Jeszcze raz zaakcentować należy, że w niniejszej sprawie organy wznowieniowe nie kwestionowały, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zwykłym i że tezy powołanych przez niego wyroków oraz ich argumentacja w pełni potwierdzają zasadność tego twierdzenia, tj. naruszenia przepisów procesowych, jednakże wskazywały co kluczowe jest w niniejszym postępowaniu, że powyższa wada postępowania zwykłego – "niebranie przez stronę udziału w postępowaniu" nie ma postaci wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem skarżący nie wykazał, aby zaistnienie tego naruszenia nastąpiło bez jego winy.
Skarżący bezspornie nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 w zw. z 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. (okoliczność nie kwestionowana), wobec czego nie można przyjąć, że brak udziału w postępowaniu administracyjnym był przezeń niezawiniony. Brak aktualizacji danych w omawianym zakresie pomimo takiego ustawowego obowiązku, umiejscawia element zawinionego braku udziału w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, w którym skarżący był informowany o czynnościach z wykorzystaniem instytucji fikcyjnego doręczenia pism za pośrednictwem poczty, właśnie po stronie skarżącego.
W tym stanie rzeczy rację mają organy, że podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazywana przez skarżącego we wniosku nie zaistniała. Obok bowiem "niebrania przez stronę udziału w postępowaniu" warunkuje ją także "brak winy tejże strony". Tymczasem Skarżący tego ostatnie warunku nie wykazał.
Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że organy nie naruszyły art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia we wznowionym postepowaniu ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, gdyż - jak to zostało już wyżej wykazane - skarżący z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, doręczenie było bezskuteczne, gdyż domniemanie doręczenia zostało obalone, ale w tej bezskuteczności doręczenia (czyli w konsekwencji w rzeczywistym braku udziału w postępowaniu) istniał obiektywny element winy skarżącego, o którym jest mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z przyczyn, o których mowa powyżej.
Sąd stwierdza także, że organy nie naruszyły art. 44 § 4 k.p.a., gdyż nie zaaprobowały doręczenia zastępczego w sytuacji kierowania korespondencji na nieprawidłowy adres strony. Rozumowanie prawne organów opiera się w tym przypadku jedynie na odpowiednim wykorzystaniu domniemania aktualności danych w ewidencji gruntów i budynków wynikającego z obowiązku ich aktualizacji.
W kontrolowanej sprawie nie został naruszony art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy co zostało ocenione powyżej dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym dla sprawy. W sprawie nie wskazano ponadto, aby skarżący dokonywał zgłoszenia w stosownym wydziale zmian w zakresie miejsca stałego pobytu, adresu zamieszkania, ani adresu do korespondencji.
W sprawie nie uchybiono również art. 6 i art. 8 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik, gdyż organy działały przy zachowaniu wymogów wynikających z zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Ich działanie nie podważa zaufania obywateli do władzy publicznej i nie jest ukierunkowane na negatywne rozpatrzenie wniosku. Kontrolowane organy działając na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego miały na uwadze wyważoną ochronę wartości zawartych w prawie materialnym: tj. z jednej strony przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a z drugiej strony wartości wynikających z ostateczności decyzji administracyjnej. Zaskarżona decyzja nie narusza także art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ jej uzasadnienie zawiera umotywowane stanowisko organu, podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa, a także odnosi się do wszystkich relewantnych prawnie twierdzeń podniesionych przez skarżącego.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.