II SA/Bk 739/09

II SA/Bk 739/09 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2010-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2552/10 - Wyrok NSA z 2012-03-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi B. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylono decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w części określającej warunki i wymagania ochrony ładu przestrzennego (pkt 2a) oraz określono następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) linia zabudowy: 8 m od istniejącej linii rozgraniczającej ul. N., 5 m od linii rozgraniczającej nowoprojektowanej ulicy będącej przedłużeniem ul. C.H. (działka nr [...]); b) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem - do 38%; c) gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy: ilość kondygnacji - 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe, szerokość elewacji frontowej pojedynczego segmentu od strony projektowanej drogi - przedłużenia ul. C. H. - 7,5 m (z tolerancją do 20%), wysokość głównej kalenicy budynku - do 10 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 10 m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - równoległy lub prostopadły, geometria dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia do 45°(głównych połaci dachu).
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
Na wniosek "B." Spółki z o.o. w B. z dnia 26 lutego 2009 r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej (do 5 segmentów, z częściowo wbudowanymi garażami) wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], przy ul. N. oraz części działki nr [...] przy ul. B. w B.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. i M. K. - współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości nr [...]. Skarżący podnieśli, że przeprowadzona przez organ l instancji analiza narusza przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, planowanie zabudowy szeregowej w proponowanej formie koliduje z istniejącą ekstensywną zabudową jednorodzinną, znajdującą się po stronie północno - wschodniej ul. N., gdzie średni wskaźnik zabudowy wynosi 18,6%, natomiast ustalony w decyzji wskaźnik na poziomie 45% jest zdecydowanie zawyżony i ma charakter dowolny. Skarżący nie zgodzili się również na wyznaczoną linię zabudowy w odległości 8 m od ulicy N., powołując się na wytyczne zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 178/08. Dodatkowo w piśmie z dnia
31 lipca 2009 r. skarżący podnieśli, że organ l instancji dokonał obejścia prawa, bowiem wydał pozwolenia na budowę dla 4 segmentów na działce nr [...], a więc
w rezultacie zostanie zrealizowany poprzedni projekt inwestora zakwestionowany przez WSA w cytowanym wyroku. Skarżący nie zgodzili się ponadto z ustaleniami analizy w zakresie wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 10 m oraz podanych wskaźników powierzchni zabudowy.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. częściowo podzieliło powyższe argumenty i decyzją z dnia [...] września 2009 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia
w części określającej warunki i wymagania ochrony ładu przestrzennego (pkt 2a), określając je na nowo, w pozostałej zaś części decyzję utrzymano w mocy.
W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie dokonano prawidłowego wyznaczenia obszaru wokół terenu objętego wnioskiem, w celu przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Organ podzielił stanowisko skarżących, że pomimo, iż przepisy rozporządzenia dają organowi pewną swobodę w określaniu parametrów przyszłej zabudowy, to nie może być ona utożsamiana z dowolnością. Tymczasem organ l instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, określając ten wskaźnik na poziomie do 45 %. Zgodnie bowiem z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, średni wskaźnik z całego terenu objętego analizą wynosi do 35 % powierzchni terenu. Ze względu jednak na fakt, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z planowaną zabudową szeregową, mającą zwarty charakter, należałoby zastosować średni wskaźnik dla tego typu zabudowy, który zgodnie z analizą wynosi do 38% powierzchni terenu. Tak ustalony wskaźnik wynika z dokonanej analizy, czego nie można powiedzieć o ustalonym w zaskarżonej decyzji wskaźniku do 45%, który jest maksymalnym wskaźnikiem dla tego typu zabudowy. W świetle dokonanej analizy nie ma racjonalnego uzasadnienia, aby właśnie taki wskaźnik został ustalony dla planowanej zabudowy, pomimo że zdaniem organu, zastosowanie tego wskaźnika nie spowoduje negatywnego wpływu na zachowanie ładu przestrzennego. Za zastosowaniem maksymalnego wskaźnika nie może także przemawiać fakt, że organ wydał w dniu [...] września 2008 r. dla tego samego inwestora decyzję o warunkach zabudowy działki nr [...] dla inwestycji polegającej na zabudowie szeregowej (do
4 segmentów) określając wskaźnik do 45 % powierzchni terenu. Z wydanego bowiem na jej podstawie pozwolenia na budową wynika, że rzeczywisty wskaźnik zabudowy dla tej inwestycji wyniesie około 36%.
Natomiast wbrew zarzutom skarżących, Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustalonych w decyzji organu l instancji innych cech i parametrów kształtowania zabudowy. W ocenie organu nie można podważać ustalonej obowiązującej linii zabudowy od linii rozgraniczającej ul. N. wynoszącej 8 m. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy graficznej wynika, że od strony ulicy N. istniejąca linia zabudowy tworzy uskoki (na działce nr [...] - 17 m, na działce [...] -18 m, na działkach [...] i [...] po 8 m). Natomiast po drugiej stronie projektowanej ulicy C. H. budynki usytuowane są w odległości od 7 do 18 m od ul. N. Zgodnie z obowiązującymi przepisami w/w rozporządzenia, należałoby ustalić linię zabudowy odnoszącą do budynku znajdującego się w największej odległości od pasa drogowego, tj. 18 m. Takie rozwiązanie jest jednak nie do przyjęcia w rozpatrywanej sprawie, albowiem ograniczyłoby w zdecydowany sposób możliwość zagospodarowania działki nr [...], a w rezultacie prowadziłoby do braku możliwości realizacji planowanej inwestycji. Doszłoby zatem do naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu przez jego właściciela pomimo, że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją terenu analizowanego. Kolegium podkreśliło, iż przepis rangi podustawowej nie może wprowadzać takich ograniczeń. W tej sytuacji należało dopuścić wyznaczenie innej linii zabudowy, która wynika z analizy, a jednocześnie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Zasadnie zatem przyjęto linię w odległości 8 m, która odnosi się do istniejących po tej samej stronie ulicy N. budynków na działkach nr [...] i [...]. Tak ustalona linia zabudowy nie narusza ustawy o drogach publicznych, a jednocześnie pokrywa się linią zabudowy najbardziej zbliżonych do ulicy N. budynków, co nie wpływa negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego.
W ocenie organu odwoławczego, również pozostałe parametry planowanej zabudowy zostały ustalone prawidłowo, w tym wysokość głównej kalenicy budynku oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalonych na poziomie do 10 m. W tym zakresie zauważono, iż ściana frontowa planowanej zabudowy będzie znajdowała się od strony projektowanego przedłużenia ul. C. H. (wydano decyzję lokalizacyjną), z której odbywać się będzie obsługa komunikacyjna.
Z powodu braku zabudowy na tym odcinku ulicy nie jest możliwe zastosowanie przepisu § 7 rozporzadzenia, z którego wynika, iż wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast wyznaczenie tej wysokości na poziomie równym wysokości głównej kalenicy wynika z faktu, iż ściana szczytowa budynku będzie znajdowała się od strony u. N., pełniąc jednocześnie funkcję ściany frontowej od strony ulicy.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, B. i M. K. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, a mianowicie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu linii zabudowy, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, czy też gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy bez uwzględnienia wymogów
w postaci kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
- naruszenie art. 63 ust. 1 i 2 w/w ustawy, poprzez jego błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieustosunkowaniu się przez organ
w żaden sposób do wcześniej ustalonych warunków zabudowy dla tego samego terenu, zwłaszcza, że pierwszą decyzją obejmującą działki o nr geod. [...]
i [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla dwóch jednorodzinnych, wolnostojących budynków mieszkalnych, podczas gdy zaskarżona decyzja dotyczy pięciu segmentów zabudowy szeregowej,
- naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym wyznaczeniu przez organy granic obszaru analizowanego i nieprzeprowadzeniu wszechstronnej analizy, uwzględniając wszystkie charakterystyczne funkcje i cechy znajdującej się na nim zabudowy
i zagospodarowania terenu bedacego się w bezpośrednim sąsiedztwie, a tym samym wyznaczenie granic obszaru z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, co skutkuje brakiem możliwości brania pod uwagę przeprowadzonej analizy jako podstawy
w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy,
- naruszenie § 4 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu dowolnych ustaleń w zakresie warunków wynikających z rozporządzenia i wyznaczeniu linii zabudowy w odległości 8 m
z odniesieniem się do budynków istniejących na działkach o nr geod. [...]
i [...], pomimo że podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. działkach o nr geod. [...], [...] czy [...],
- naruszenie § 5 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu wskaźnika działki oznaczonej nr geod. [...] w sposób dowolny i określenia go na około 38%, pomimo że organ nie uzasadnił podstawy do przyjęcia właśnie takiego wskaźnika zabudowy, nie określił, co dokładnie stanowiło przedmiot analizy w tym zakresie i nie uwzględnił w żadnej mierze dlaczego nie wziął pod uwagę działki o nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką o nr [...] i ma wyłącznie zabudowę mieszkalną wolnostojącą, której powierzchnia jest znacznie mniejsza niż w przypadku zabudowy szeregowej, co
w konsekwencji spowodowało nieuzasadnione zawyżenie wskaźnika zabudowy,
- naruszenie art. 7 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające, na niewyjaśnieniu przez organ w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy
i rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli,
- naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego zebrania i rozważenia przez organ materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mającego wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wnieśli o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie, wnosząc o jej oddalenie jako bezpodstawnej. W odniesieniu do zarzutu braku "uwzględnienia wymogów w postaci kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", Kolegium podkreśliło, iż przy ustalaniu warunków zabudowy nie chodzi o "kontynuację istniejącej zabudowy", lecz o odniesienie do istniejącej zabudowy w taki sposób, żeby zachować funkcję nawiązującą do zabudowy sąsiedniej z uwzględnieniem parametrów, cech
i wskaźników kształtowania tej zabudowy. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż planowana zabudowa jest zgodna z funkcją terenu, natomiast cechy, parametry
i wskaźniki mają swoją podstawę w obszarze analizowanym. Powyższych ustaleń nie cechuje dowolność, lecz konkretne odniesienia do istniejącej zabudowy w tym obszarze. Podkreślono, iż zabudowa szeregowa jest również zabudową jednorodzinną i odpowiada w całości funkcji analizowanego terenu. Kolegium stwierdziło również, że wydanie zaskarżonej decyzji nie koliduje w żaden sposób
z powołaną przez skarżących decyzją wydaną wcześniej na rzecz innego inwestora. Ustalenia dokonane w obu decyzjach mogą się bowiem różnić ze względu na inne zamiary inwestycyjne oraz tereny objęte wnioskiem. Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem naruszenia przepisów kpa, uznając, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a organy w sposób wszechstronny wyjaśniły stan faktyczny, co umożliwiło wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony
w aktach sprawy.
Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną
w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. W szczególności uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały
w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa będące podstawą kontrolowanej decyzji.
Przede wszystkim wskazać należy, iż wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy prawidłowo przyjęły, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy
i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem - decyzja
o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich,
w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli organ stwierdzi jego niezgodność z przepisami prawa, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji - art. 56 ustawy (patrz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2. str. 453).
W tym miejscu podkreślić należy, iż przepis art. 61 ust. 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Stąd w celu wydania omawianej decyzji jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana, a także czy teren
i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".
W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej".
W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, posiadającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, natomiast w znaczeniu szerokim rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb i za takim rozumieniem "działki sąsiedniej" opowiada się Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie - stanowisko obecnie ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Trudno, bowiem przyjąć, aby celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Te same reguły mają zastosowanie dla ustalenia treści pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi zatem mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać, więc należy, że w przypadku, gdy do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu wzięto pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak również działki znajdujące się po drugiej stronie tej ulicy, to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy.
Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przy wyżej przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – zwane dalej rozporządzeniem). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy
i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Zwrócić ponadto należy uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04 (ONSAiWSA 2006/2/54), w którym przyjęto stanowisko, że: "wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy",
o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy (...); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy".
Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić
z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w niniejszym przypadku.
W rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżących - obszar przyjęty do analizy wyznaczony został prawidłowo, stosownie do treści § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia. Obejmuje on teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania pozwalają w pełni na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Organy administracji uwzględniając ponadto wyżej przedstawione uwagi, prawidłowo uczyniły przedmiotem analizy wszystkie znajdujące się w wyznaczonym obszarze działki zabudowane.
Z przeprowadzonej analizy wynika, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie, na którym podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej oraz zabudowa usługowa. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, iż ze względu na swój zakres i charakter jest ona uzupełnieniem istniejącej zabudowy i nie będzie kolidowała z funkcją
i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Posiada przy tym dostęp do drogi publicznej (ul. N.), istnieje też możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, przy czym teren inwestycji stanowi użytki rolne – grunty rolne oznaczone symbolem R V, R VI. Ponadto projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy uzgodniono z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. w zakresie melioracji wodnych (postanowienie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Odstawiono natomiast od uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, ponieważ w niniejszej sprawie funkcję organu uzgadniającego i wydającego decyzje pełni ten sam organ. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą zastrzeżeń.
W ocenie Sądu również warunki nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi normami.
Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zasadą jest, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały jednak za uzasadnione wyznaczyć nową linię zabudowy w odległości 8 metrów od linii rozgraniczającej ulicę N., przyjmując za podstawę wartość linii zabudowy na działkach nr [...] i [...], istniejących po tej samej stronie ul. N. Takie stanowisko organów zasługuje na aprobatę, cytowane rozporządzenie w § 4 ust. 4 dopuszcza bowiem również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Znajdująca się w aktach sprawy analiza graficzna bezspornie dowodzi, iż
w konkretnym przypadku brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich. Powyższe ustalenie poprzedzone zostało oceną możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu
o § 4 ust. 1, 2 i 3 w/w rozporządzenia. Istniejąca linia zabudowy od strony ulicy N. tworzy uskoki (na działce nr [...] - 17 m, na działce [...] - 18 m, na działkach [...] i [...] po 8 m), natomiast po drugiej stronie projektowanej ulicy C. H. budynki usytuowane są w odległości od 7 do 18 m od ul. N. W tych uwarunkowaniach stosownie do w/w przepisu rozporządzenia, należałoby ustalić linię zabudowy odnoszącą do budynku znajdującego się w największej odległości od pasa drogowego, tj. 18 m. W ocenie Sądu trafnie jednak przyjęły organy, iż takie rozwiązanie jest nie do przyjęcia
w rozpatrywanej sprawie, albowiem ograniczyłoby w zdecydowany sposób możliwość zagospodarowania działki nr [...], a w rezultacie prowadziłoby do braku możliwości realizacji planowanej inwestycji. Rację mają organy, iż doszłoby do naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu przez jego właściciela pomimo, że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją terenu analizowanego. W tej sytuacji należało dopuścić wyznaczenie innej linii zabudowy, która wynika z analizy, a jednocześnie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem (vide: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r., II OSK 1153/08).
W konsekwencji podzielić należy pogląd organów, iż ustalona linia zabudowy nie narusza ustawy o drogach publicznych, a jednocześnie pokrywa się linią zabudowy najbardziej zbliżonych do ulicy N. budynków, co nie wpływa negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego.
Za niezasadny uznać również należy zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźnika zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż od powyższej reguły ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, przepisy rozporządzenia przewidują odstępstwo. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż na badanym terenie średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym wynosi 35 %. Jednocześnie słusznie organ zwrócił uwagę, iż w konkretnym przypadku mamy doczynienia z zabudową szeregową, mającą zwarty charakter i dlatego należy przyjąć średni wskaźnik dla tego typu zabudowy, który zgodnie z analizą wynosi 38 % powierzchni terenu (k. 58 akt
I instancji). Natomiast stanowisko organu pierwszointancyjnego o przyjęciu 45 % wskaźnika jako wskaźnika maksymalnego dla tego typu zabudowy nie odpowiada wyżej przedstawionym przepisom prawa. Słusznie zatem organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w powyższym zakresie, określając powyższy warunek na nowo.
Sąd w pełni podziela również ustalenia organów dotyczące określenia parametrów nowej zabudowy odnośnie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak też geometrii dachu. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o ocenę zabudowy występującej na obszarze planowanej inwestycji pod kątem możliwości ustalenia warunków dla planowanego przedsięwzięcia, według zasad określonych w § 6 – § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia.
Podsumowując tę część rozważeń stwierdzić należy, iż ustalenia organów
w powyższym zakresie znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wyprowadzone zaś na ich podstawie wnioski są prawidłowe
i zostały należycie uzasadnione, w szczególności zaś nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.
Natomiast za całkowicie chybiony uznać należy zarzut skarżących, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 63 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W okolicznościach niniejszej sprawy za bezoporne uznać należy, iż teren objęty wnioskiem był już przedmiotem wydanych decyzji o warunkach zabudowy, jednakże zdaniem Sądu nie wpływa to w żaden sposób na możliwość ubiegania się przez tego samego inwestora o wydanie kolejnych decyzji w stosunku do różnych zamiarów inwestycyjnych, jak też przez innych inwestorów w stosunku do tożsamych obiektów. Podzielić tu należy stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż w sprawie będącej przedmiotem skargi wnioskiem objęto działkę nr [...] i część działki [...], natomiast zamiar inwestycyjny polega na realizacji zabudowy szeregowej (do 5 segmentów), co
w żaden sposób nie koliduje z wydaną wcześniej, powołaną przez skarżących decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] wydaną na rzecz innego inwestora,
a dotyczącą dwóch wolnostojących budynków jednorodzinnych. Jak słusznie bowiem zauważyło Kolegium, ustalenia w obu decyzjach mogą się różnić zważywszy na inne zamiary inwestycyjne oraz tereny objęte wnioskiem. Już niejako końcowo wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżących, organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć nawiązały do wcześniejszych decyzji podjętych
w omawianym przedmiocie, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu organu I instancji - str. 3 i 4, oraz na str. 3 uzasadnienia organu II instancji).
Ustosunkowując się zaś do zarzutu pełnomocnika skarżących podniesionego podczas rozprawy w dniu 27 lipca 2010 r., dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 pkt 2 kpa, uznać należy go za całkowicie niezasadny. Wskazać bowiem należy, iż kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W takim przypadku organ odwoławczy władny jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy. Opisana wyżej sytuacja niewątpliwie miała miejsce w konkretnym przypadku. Stwierdzić przy tym należy, iż organ odwoławczy nie przeprowadzał nowej analizy terenu, przeciwnie oparł się na materiale dowodowym, który miał do dyspozycji, wyprowadzając jedynie jego odmienną ocenę.
W niniejszej sprawie nie uchybiono również pozostałym przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżących wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). W tym miejscu godzi się zauważyć, iż przedmiotem dowodu mogą być jedynie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a więc dotyczące jej przedmiotu i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś przesądza norma prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne.
W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.