II SA/Bk 734/22

II SA/Bk 734/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
atrt. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Burmistrz S., po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. w W.(dalej: Spółka), ustalił warunki zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości H., gmina S.", powiat k., województwo p.
Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wyrokiem z 20 grudnia 2021 r. w sprawie II SA/Bk 856/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw Spółki od ww. decyzji kasacyjnej. Do wyroku nie było sporządzane uzasadnienie. Wyrok stał się prawomocny 15 stycznia 2022 r.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz S. decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...],[...],[...],[...] i [...]" w miejscowości H., gmina S. Zdaniem Burmistrza, planowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) - to znaczy tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa".
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. Zarzuciła naruszenie:
1) prawa procesowego, tj. a) art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, a formułowanie tego warunku w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, co jest związane z rozwojem technologii odnawialnych źródeł energii posiadających cechy przemawiające za nimi bardziej niż za źródłami konwencjonalnymi;
2) prawa materialnego, będące konsekwencją naruszenia przepisów prawa procesowego tj.: a) art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2.
Zdaniem odwołującej się, zamierzona przez nią inwestycja jest "instalacją odnawialnego źródła energii" w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: u.o.z.e.), dla której nie może być badana zasada dobrego sąsiedztwa, o czym stanowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne odmowne. Ustaliło, że wobec nieobowiązywania na terenie inwestycyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji niestanowiącej inwestycji celu publicznego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p). SKO zaznaczyło możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy po łącznym spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy niemożności literalnego zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dotyczącego instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Wskazało, że dla tych instalacji stosuje się warunek z pkt 1 i 2, tj. zasady dobrego sąsiedztwa i zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium, planowana przez Spółkę farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., nie jest zaś urządzeniem infrastruktury technicznej.
SKO przychyliło się do stanowiska organu pierwszej instancji, uwzględniającego – w ocenie organów - wypracowane w ostatnich latach stanowisko sądów administracyjnych odnośnie interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Stwierdziło, że dokonywanie interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Należy bowiem odwołać się do wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie tego przepisu powinno następować z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. SKO z treści tych przepisów wyprowadziło wniosek, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie aktów planistycznych takich jak plany miejscowe oraz studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w szczególności muszą być przewidziane w studiach uwarunkowań. Rozmieszczenie spornych w sprawie urządzeń infrastruktury energetycznej należy zatem do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego. Zdaniem organu odwoławczego, urządzenia wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu, a więc pełnią rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej czy przemysłowej. Natomiast realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. rolnej na przemysłową. Spółka planuje budowę modułów fotowoltaicznych o powierzchni zabudowy powyżej 1 ha, co zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest kwalifikowane jako inwestycja przemysłowa potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko. Dlatego też należy przyjąć, że ta inwestycja powinna spełniać wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym konieczna jest kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, realizowanej w obszarze analizowanym, jak i skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą publiczną. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał rozróżnienia koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji i w małej instalacji, w następstwie czego prawidłowo wyłożył i zastosował przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 oraz w związku z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p., jak też w związku z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Skutkowało to tym, że dokonano weryfikacji w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uznano w konsekwencji niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna.
Skargę na decyzję SKO złożyła do sądu administracyjnego Spółka. Zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
a) art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 tego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczących odnawialnych źródeł energii nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;
b) art. 61 ust 3 u.p.zp. przez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że zwolnienie ze spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii uzależnione jest od mocy planowanego przedsięwzięcia;
c) art. 61 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;
d) art. 10 ust 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, podczas gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie planu miejscowgo nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy na które powołuje się SKO odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego;
e) § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy rozporządzenie to nie dotyczy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa oraz wyższością odnawialnych źródeł energii nad źródłami konwencjonalnymi.
W uzasadnieniu zarzutów Spółka powtórzyła argumentację sformułowaną w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśniła, że organy prawidłowo zakwalifikowały sporną farmę fotowoltaiczną jako instalację odnawialnego źródła energii. Pominęły jednak, że stanowi ona również urządzenie infrastruktury technicznej i choćby z tego powodu powinny zostać w sprawie ustalone warunki zabudowy, gdyż także i takich urządzeń dotyczy zwolnienie z badania dobrego sąsiedztwa na zasadzie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zakwestionowała konieczność przewidzenia budowy farmy fotowoltaicznej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako warunek niewynikający z przepisów prawa, w szczególności z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Podkreśliła, że studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Zdaniem skarżącej, nieskorzystanie przez organy gminy z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla określonego terenu, oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczalność zmiany jego zagospodarowania w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy. Z kolei z przepisu art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jednoznacznie, w ocenie skarżącej, wynika że jest on skierowany do organów gminy uchwalających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zaś do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi natomiast samodzielną regulację, której wykładnia nie jest systemowo powiązana z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., które dotyczą planowania przestrzennego a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika też jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej. Skarżąca podkreśliła niebudzące wątpliwości brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ale też wzgląd na działania ustawodawcze związane z kolejnymi nowelizacjami u.p.z.p., w ramach których zmiany ww. przepisów nie były ze sobą wzajemnie powiązane. Zdaniem też skarżącej, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie należy stosować do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma bowiem jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Marginalnie organ wskazał, że SKO w zaskarżonej decyzji nie wskazało wszystkich stron postępowania, co może naruszać przepis art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. Zamieszczenie wzmianki, że decyzję otrzymują strony wg wykazu, który nie został załączony do decyzji, nie wypełnia dyspozycji tego przepisu. Z praktycznego punktu widzenia utrudnia sporządzenie odpowiedniej liczby odpisów skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
W sprawie niniejszej, której przedmiotem jest legalność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, kluczowy okazał się fakt istnienia w obrocie prawnym wyroku w sprawie II SA/Bk 856/21. Nad faktem tym sąd obecnie orzekający nie mógł przejść do porządku dziennego, zważywszy na zasady orzekania sądu administracyjnego w ramach związania prawomocnymi wyrokami sądowymi wydanymi w tej samej sprawie.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 39 ze zm.), dalej: P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W sprawie II SA/Bk 856/21 sąd oddalił sprzeciw od decyzji kasacyjnej Kolegium, w której zaprezentowano określony pogląd na sposób wykładania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w kontekście możliwości ustalenia warunków zabudowy dla instalacji fotowoltaicznych jako instalacji odnawialnego źródła energii. W decyzji kasacyjnej Kolegium powtórzono za formułowanym wcześniej w orzecznictwie stanowiskiem (np. jak w sprawie II SA/Bk 146/21, orzeczenia.nsa.gov.pl) - odmawiając przepisowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie literalnej wykładni a sięgając do wykładni systemowej i celowościowej (co wyłożyło szczegółowo SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) - że regulacja art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, iż rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, jak sformułowało stanowisko Kolegium za ww. orzecznictwem, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. W konsekwencji nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy więc o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16). W konsekwencji SKO zaleciło w ww. decyzji kasacyjnej, aby organ pierwszej instancji sprawdził spełnienie przez inwestycję wszystkich warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w szczególności czy planowana przez inwestora zabudowa przemysłowa wpisze się w zastaną funkcję i czy będzie z nią bezkolizyjnie współistnieć (k. 151 verte akt adm.).
Skoro sąd w sprawie II SA/Bk 856/21 oddalił sprzeciw od ww. decyzji kasacyjnej, to należy przyjąć, iż podzielił w całości konieczność dokonania zaleconych przez Kolegium ustaleń, co z kolei wynikało z zaakceptowania w całości sposobu interpretacji przepisów u.p.z.p. zaprezentowanego przez organ odwoławczy w decyzji z 22 października 2021 r. Co prawda, jak wynika z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale nie może ujść uwadze, że przedmiot i zakres postępowania wyjaśniającego jest zawsze zdeterminowany regulacją prawa materialnego. To w oparciu o przepisy prawa materialnego ustala się, co z punktu widzenia przedmiotu danej sprawy wymaga wyjaśnienia i oceny prawnej. Innymi słowy, to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Zdaniem sądu powyższe oznacza, że to co ma organ wyjaśnić wynika z tego, jakie normy prawa materialnego mają w sprawie zastosowanie oraz jaką interpretację tych norm zastosujemy. W sprawie niniejszej, skoro Kolegium w decyzji kasacyjnej zaprezentowało interpretację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie literalną a systemową i celowościową, to sąd w sprawie II SA/Bk 856/21 oddalając sprzeciw musiał tę interpretację podzielić (gdyby tak nie było, wydałby wyrok uchylający decyzję kasacyjną). A jeśli tak, to wskazana interpretacja wiązała organy wydające kolejne decyzje w sprawie oraz wiąże sąd w sprawie niniejszej. Brak uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 856/21 powyższego nie zmienia.
A zatem, w odróżnieniu od spraw rozpoznawanych ostatnio przed tutejszym sądem (w których opowiedziano się za literalną wykładnią art. 61 ust. 3 u.p.z.p., np. sygn. akt II SA/Bk 598/22), nie można było w sprawie niniejszej powtórzyć sposobu interpretacji z tamtych spraw, bowiem w sprawie niniejszej mamy do czynienia z inną sytuacją prawną. Jeszcze raz wskazać bowiem trzeba, że w sprawie II SA/Bk 856/21 sąd nie mógł oddalić sprzeciwu nie podzielając stanowiska Kolegium odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, która w konsekwencji miała znaczenie dla zakresu koniecznych wyjaśnień. A jeśli tak, to organy ponownie rozpoznając sprawę nie mogły zaprezentować oceny prawnej innej niż ta, która stanowiła podstawę decyzji kasacyjnej Kolegium z [...] października 2021 r., zaakceptowanej następnie przez sąd. Zobowiązane więc były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, jak zalecała decyzja kasacyjna, tj. w pełnym zakresie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z wyłączeniem ust. 3 tego przepisu. Z tych powodów należy przyjąć, że nie jest trafny w szczególności zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 tego przepisu.
Organy obydwu instancji stanęły zatem na stanowisku, że interpretacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowa, a przepis ten powinien być stosowany z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w tym także normujących kwestie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej obecnie 500 kW, tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Sąd w sprawie niniejszej, z uwagi na powyższe i wyrok w sprawie II SA/Bk 856/21, tę wykładnię również podziela.
Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). W przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego Spółka zwróciła się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wyjątek od zasady z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sformułowano w ust. 3 tego przepisu: "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e."
Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e., odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 8MW na części działek inwestycyjnych. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, a dokładnie z energii słonecznej. Nie jest to jednak infrastruktura techniczna, bowiem – jak wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 598/22 - "posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie kwalifikowania instalacji o.z.e. jako urządzeń infrastruktury technicznej" (por. wyrok w sprawie IV SA/Po 96/22).
Nie została też spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, bowiem – jak wskazał organ pierwszej instancji na s. 3 swojej decyzji, na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna dostępna z tej samej drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...], z przedmiotowej drogi dostęp jest tylko do pól uprawnych. W obszarze analizowanym oprócz przeważających terenów pól uprawnych zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa. Dlatego należy uznać, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości H., gmina S.", na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości H., gmina S. nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd zwraca uwagę, że tego ustalenia Spółka nie kwestionowała ani w odwołaniu, ani w skardze, a materiał dowodowy nie daje podstaw, by je podważyć (vide mapy stanowiące załącznik do decyzji z [...] lipca 2022 r., analiza przeprowadzona na obszarze w promieniu 210 m, tj. jako 3x szerokość frontu działki). Zabudowa zagrodowa i pola uprawne nie stanowią funkcji, w którą sporna farma fotowoltaiczna by się wpisywała. Czym innym jest zabudowa zagrodowa, czym innym zabudowa produkcyjna o profilu energetycznym a nie rolnym.
Jednocześnie sąd zauważa, że w decyzji kasacyjnej SKO wskazano na kwalifikację z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), jako do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Konsekwentnie, wobec wyroku w sprawie II SA/Bk 856/21 należało więc przyjąć, że jest to kolejny argument na rzecz uznania, że farma fotowoltaiczna o parametrach wymienionych w przywołanym przepisie jest zabudową przemysłową a więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawcy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. m.in. wyrok NSA w sprawie II OSK 2727/17 oraz wyrok w sprawie II SA/Bk 146/21).
Dlatego w sprawie niniejszej skarga podlega oddaleniu, co nie odbiera Spółce prawa do występowania ponownie o ustalenie warunków zabudowy na instalację fotowoltaiczną na tym samym terenie.
Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje kwestia nieprawidłowego sporządzenia przez SKO wykazu stron. Na pominięcie w postępowaniu administracyjnym może się powoływać tylko ta strona, której to uchybienie dotyczy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.