II SA/Bk 729/05

II SA/Bk 729/05 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2005-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Urszula Barbara Rymarska
Wojciech Stachurski
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 93 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
art. 14 ust. 1 -5 i ust.6
Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Miasta B. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży a także sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Wojewoda P., Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia [...] marca 2005 r.
Nr [...] stwierdził nieważność § 2 ust. 3 pkt 7 w zw. z ust. 4 uchwały
Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda P. stwierdził, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, polegającym na tym, że w § 2 ust. 3 pkt 7 uchwały Nr [...] Rada Miejska wprowadziła zakaz usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych i podawania w granicach stacji paliw, z wyjątkiem stacji paliw, które w swych granicach mają usytuowane lokale gastronomiczne w samodzielnych (wolnostojących) stałych obiektach budowlanych przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo – gastronomiczną
(§ 2 ust. 4 uchwały). Ponieważ na terenie B. nie funkcjonują w granicach stacji paliw lokale gastronomiczne w samodzielnych obiektach budowlanych gastronomicznych i hotelowo – gastronomicznych, to Rada Miejska B. podtrzymała generalny zakaz sprzedaży napojów alkoholowych we wszystkich stacjach paliw. Ten zakaz jest przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 14 ust. 6 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości
i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Rada Miejska nie wykonała zaleceń z wykładni prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21.12.2004 r. (sygn. akt II SA/Bk 783/04), w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z [...].03.2003 r. w części dotyczącej zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na stacjach paliw. Tym samym Rada Miejska B. naruszyła art. 170 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 roku wydanym w sprawie o sygnaturze akt
II SA/Bk 508/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżony akt nadzoru i stwierdził, iż nie może być wykonany do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał, iż nie wdawał
się w merytoryczną ocenę aktu nadzoru, która byłaby niecelowa wobec uchybień redakcyjnych popełnionych w tymże rozstrzygnięciu. Rozstrzygnięcie nadzorcze
z dnia [...]marca 2005 r. stwierdza bowiem nieważność § 2 ust. 3 pkt 7 w związku
z ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B., który jak wynika
z jego treści nie był kwestionowany przez Wojewodę P. Sąd podniósł,
iż zapewne chodziło o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały i odpowiednich jej punktów. Taki błąd w ocenie Sądu stanowił istotną wadę rozstrzygnięcia nadzorczego, mającą wpływ na wynik postępowania sądowego. Również sprzeczność sentencji rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem (gdzie również powielony został błąd polegający na przywołaniu § 2 ust. 3 pkt 7 uchwały
nr [...]) stanowił wadę dyskwalifikującą to orzeczenie. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone.
Organ nie wywiódł kasacji i powyższy wyrok stał się prawomocny.
W sprawie niniejszej, Wojewoda P. w skardze z dnia [...] czerwca 2005 roku, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżył § 1 pkt. 1 uchwały
nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2005 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży a także sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w zakresie dotyczącym § 2 ust. 3 pkt. 7 w zw. z ust. 4 uchwały Nr [...] Rady miejskiej B. z dnia [...] marca 2003 roku, zarzucając naruszenie przez Gminę B.:
• art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270),
• art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r.
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. nr 147 ze zm.)
Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady miejskiej B. w zakresie dotyczącym § 2 ust. 3 pkt 7 w zw. z ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B.
W uzasadnieniu podniósł, iż podjęcie przez Radę Miejska uchwały zmieniającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu / z wyjątkiem piwa/ jest konsekwencją stwierdzenia, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 roku w sprawie sygnatura akt II SA/Bk 783/04, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nieważności uchwały Rady miejskiej Nr [...] z dnia [...] marca 2003 roku w części określonej treścią § 3 ust. 1 pkt 7, na podstawie którego wprowadzono całkowity zakaz wydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych
w granicach stacji paliw. Rada Miejska w tym zakresie była związana wykładnią przepisów przez sąd administracyjny. W ocenie organu nadzoru, wprowadzona zmiana zapisu uchwały dopuszczająca faktyczną możliwość sprzedaży w granicach tylko stacji paliw, które mają lokale gastronomiczne w samodzielnych stałych obiektach budowlanych przeznaczonych na działalność gastronomiczna bądź hotelowo- gastronomiczną nie stanowi zróżnicowania i zindywidualizowania stacji paliw na terenie B. i oznacza, że faktycznie Rada Miejsca B.
w dalszym ciągu podtrzymała generalny zakaz sprzedaży napojów alkoholowych na wszystkich stacjach paliw, wobec nie spełnienia wymienionego w uchwale, warunku przez żadną stację.
Zdaniem organu nadzoru, przyjęte przez Radę Miejską B. uregulowanie wprowadzające zakaz usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w określonych miejscach stanowi faktycznie poszerzenie, a niekiedy powtórzenie zakazów określonych w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości..., w związku z czym podstawą prawną wprowadzenia tego rodzaju zakazów jest art. 14 ust. 6 ustawy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji Wojewoda P. uznał, iż został naruszony przepis art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2005 roku (sygnatura akt II SA/Bk 508/05) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. zasadne okazało się - w ocenie organu nadzoru - złożenie skargi na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na skargę Gmina B. podniosła, że w jej ocenie, wskazywany jako podstawa formalna skargi art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym nie może znajdować zastosowania w niniejszej sprawie wobec uprzedniego skorzystania przez Wojewodę z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a przedmiot tego rozstrzygnięcia był już poddany ocenie sądu administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do wniesienia skargi przez organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni, przy czym początek biegu tego terminu rozpoczyna się po upływie ostatniego dnia terminu 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Termin ten nie został zachowany przez skarżącego. Ponadto Wojewoda P. wniósł skargę pomimo tego, że od nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2005 roku, uchylającego jego rozstrzygnięcie nadzorcze, nie została wniesiona skarga kasacyjna.
Mając na uwadze powyższe Gmina B. wniosła o odrzucenie skargi bądź o jej oddalenie, gdyż z ostrożności procesowej wskazała, że zarzut Wojewody P. w zakresie niewykonywania zaleceń wynikających z wykładni sądowej zaprezentowanej uprzednio przez sądy administracyjne jest nietrafny. Uchwała bowiem precyzuje jakie stacje mogą uzyskać pozwolenie, a norma taka jest normą
o charakterze abstrakcyjnym i może znaleźć zastosowanie dopiero w przyszłości. Nadto nie doszło w ocenie Gminy B. również do naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż podstawą podjęcia uchwały był wyłącznie art. 12 ust. 2 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył,
co następuje:
Wniosek formalny Gminy B. w kwestii odrzucenia skargi jest niesłuszny.
W świetle art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda P. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze, które po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Białymstoku, straciło swój byt prawny. Wojewoda P. nie mógł więc, ponownie, podjąć rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż upłynął wymagany przepisem art. 93 ust. 1, termin 30 dni.
Legitymacja Wojewody do złożenia skargi do sądu administracyjnego wypływa z ochrony interesu publicznego.
Zatem do Wojewody nie ma zastosowania tryb postępowania wynikający
z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jak też z art. 52 § 4 ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś przyznana w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie, szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem. Również art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu.
Podobne stanowisko w tej kwestii (które skład orzekający w tej sprawie podziela) zawarł NSA w wyroku z dnia 13.01.2005r. w sprawie o sygnaturze OSK 1575/04 oraz w wyroku z dnia 16.02.2000r. w sprawie o sygnaturze II SA /Wr 1743/99 (niepublikowane).
Wobec powyższego, skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu przez Sąd i w tym zakresie podlegała oddaleniu.
Spór, dotyczy uchwały zmieniającej Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2005 roku, sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy zgodnie z prawem jest wprowadzenie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w granicach stacji paliw, przy wprowadzeniu wyjątku tj. możliwości takiej sprzedaży w samodzielnych lokalach gastronomicznych i hotelowo-gastronomicznych w sytuacji, gdy takie obiekty nie istnieją na terenie miasta B.?
Skład orzekający udzielił pozytywnej odpowiedzi, rozstrzygając powyższy spór, a kierując się następującą argumentacją.
Przypomnieć należy, iż problem prawny zagadnienia ma swój początek
w treści uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...].03.2003r., gdzie w jej § 3 ust. 1 pkt 7 Rada generalnie zakazała wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (zawierających powyżej 4,5 % alkoholu, z wyjątkiem piwa)
w granicach stacji paliw. Sprawa znalazła swój finał w Wojewódzkim i Naczelnym Sądzie Administracyjnym (sygn. GSK 761/04) w skutek skargi a następnie kasacji wniesionej przez Spółkę "S.". W konsekwencji został wydany wyrok (obecnie prawomocny) przez WSA w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 783/04),
w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały w części zakazującej sprzedaży alkoholu w granicach stacji paliw. Orzekając w sprawie II SA/Bk 783/04 Sąd był związany (z mocy art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosując zalecenia tegoż Sądu, zawarte w uzasadnieniu wyroku, WSA stwierdził,
że nie jest uprawnione zawarcie w uchwale generalnego zakazu sprzedaży alkoholu na stacjach paliw, bez jakiejkolwiek jego indywidualizacji.
W następstwie powyższego, doszło do zmiany zakwestionowanej uchwały przez Radę Miejską B., która stała się przedmiotem sprawy niniejszej.
W ocenie składu orzekającego uchwała z dnia 28.02.2005r. zmieniająca uchwałę poprzednią,, nie narusza prawa ani też zasady wyrażonej w art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Rada Miasta B. tym razem nie przekroczyła upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu
w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.).
Powszechnie obowiązujące zakazy ustawowe, wymienione w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, mogą być uzupełnione zakazami lokalnymi, albowiem gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów obejmujących obszar gminy, z mocy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17.04.1997r. w sprawie III RN 11/97 (publ. OSWAP 1997r. Nr 20, poz. 393) wypowiedział następującą tezę:
"Przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) w celu wskazania innych aniżeli wymienione
w art. 14 ust. 1 – ust. 5 tej ustawy miejsc, obiektów lub obszarów, w odniesieniu do których dodatkowo wprowadza się (czasowo lub stały) zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, powinny posługiwać się takimi zwrotami językowymi, które pełnią funkcję semantyczne nazw jednostkowych lub grupowych określonych miejsc, obiektów i pozwalają
je indywidualizować i odróżniać (także ze względu na ich charakter) od innych tego samego rodzaju miejsc, obiektów lub obszarów publicznych na terenie gminy".
Aprobując powyższą tezę, Sąd stwierdza, iż treść zaskarżonej uchwały posiada cechy indywidualizacji i rozróżnienia obiektów, jakimi są stacje benzynowe na obszarze Gminy B. w porównaniu z obiektami tego samego rodzaju spoza obszaru Gminy, albowiem zawiera zezwolenie sprzedaży napojów alkoholowych
w "lokalach gastronomicznych w samodzielnych (wolnostojących) stałych obiektach budowlanych przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo-gastronomiczną" usytuowanych na stacjach paliw.
Wbrew twierdzeniom skargi, taki zapis nie stanowi zakazu generalnego, powszechnie obowiązującego, nie jest normą ogólną, a zatem nie narusza kompetencji centralnego ustawodawcy. Treść zaskarżonej uchwały wskazuje na to, że Rada Miejska postanowiła w obrębie tej samej stacji paliw rozgraniczyć miejsce sprzedaży paliw i świadczenia innych usług od miejsca sprzedaży napojów alkoholowych, co nie jest sprzeczne z przepisem art. 14 ust. 6 ani art. 96 ustawy
o wychowaniu w trzeźwości...
Trudno zgodzić się też z zarzutem skargi, iż zaskarżona uchwała prowadzi do obejścia prawa, gdyż na terenie Gminy B. nie istnieją obecnie stacje, które spełniałyby wymogi w niej przewidziane.
Otóż, w tym aspekcie, należałoby rozważyć czy zaskarżona uchwała spełnia wymogi "aktu prawa miejscowego".
Niewątpliwie, w świetle art. 94 Konstytucji RP uchwała organu samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego, obowiązujący na danym terenie.
Ustawy: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, czy
o samorządzie województwa nie zawierają formalnej definicji pojęcia "uchwały",
co byłoby zresztą zbyt trudne, z racji różnorodnej problematyki, regulowanej uchwałami. Najogólniej rzecz ujmując uchwała organu samorządu terytorialnego jest to forma działania organu stanowiącego, której wynikiem jest wiążący akt woli, zmierzający do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym oparty na ustawowym upoważnieniu i należycie ogłoszony (vide "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego" – Dorota Dąbek, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2004; str. 256).
Uchwała może zawierać normy prawne (z których płyną określone normy postępowania) o charakterze abstrakcyjnym, a więc skierowane do ogółu adresatów
i do powtarzających się okoliczności. Taki abstrakcyjny charakter mają m.in. uchwały określające warunki sprzedaży napojów alkoholowych.
Analizując zaskarżoną uchwałę Rady Miasta B., stwierdzić należy,
iż spełnia ona wymogi aktu prawa miejscowego, wyrażającego wolę ustawodawcy miejscowego. Wola ustawodawcy miejscowego wyraża się w tym, że podmioty, które zamierzają prowadzić sprzedaż alkoholu w obrębie stacji paliw na terenie Gminy B. winny dostosować się do wymogów określonych uchwałą.
Mając na względzie powyższe okoliczności i na zasadzie art. 151 ustawy
z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.