II SA/BK 726/24

II SA/Bk 726/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 2081/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. U. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 1 października 2024 r. nr WOP.7721.110.2024.MW w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 1 października 2024 r. nr WOP.7721.110.2024.MW Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) z 29 lipca 2024 r. nr NB.5140.9.2023 nakazującą B. U. (dalej: inwestor, skarżąca) rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - kamiennej wiaty z grillem o wymiarach 546 x 440 cm, na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. K..
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 22 czerwca 2022 r. właściciele działki nr [...] J. B. i S. B. zwrócili się do PINB o przeprowadzenie kontroli na sąsiedniej działce nr [...], która jest położona na terenie W. Parku Narodowego i od 2014 r. użytkowana jest komercyjnie (wynajem turystom). W ocenie zgłaszających na działce tej doszło do rozbudowy domu oraz wykonano nowe obiekty: infrastrukturę w postaci pieca- grilla i ogniska.
Podczas kontroli przeprowadzonej 22 lipca 2022 r. na działce nr [...] przez pracowników PINB, w obecności pełnomocnika właściciela działki, ustalono że znajduje się na niej drewniana wiata o wymiarach 4,3 x 5,37 m (mierzonych po zewnętrznej stronie słupów), wysokości do okapu 2,30 m (w najwyższym punkcie w narożniku działki 3,30 m). Wiata posiada dwie ściany o niepełnej wysokości (od 1,5 - 2m) i grubości około 35 cm wykonane z kamienia; w jej narożniku znajduje się grill murowany z cegły i kamienia, z kominem murowanym z kamienia i cegły klinkierowej o wysokości około 4m, a w odległości około 2,5 m zlokalizowane jest miejsce na ognisko z utwardzeniem z kostki betonowej. Dach obiektu jest drewniany z desek, dwuspadowy, niesymetryczny, ze spadkiem na działkę nr [...]. Pod dachem znajdują się ławki oraz stół na utwardzeniu wykonanym z kostki betonowej.
Z kontroli sporządzono protokół, w którym odnotowano stanowisko pełnomocnika właścicielki działki nr [...], który oświadczył, że: skarżąca kupiła nieruchomość w 2020 r.; dach wiaty zabezpieczono środkami przeciwogniowymi, w kominie zainstalowano siatki przeciwiskrowe, a w oznaczonym miejscu umieszczono gaśnicę.
W piśmie z 27 lipca 2022 r. PINB poinformował J. B. i S. B. o wynikach kontroli. Wskazał, że zadaszony grill i miejsce na ognisko należy zaliczyć do obiektów małej architektury niepodlegających reglamentacji prawa budowlanego, zaś kwestia uciążliwości jest zagadnieniem cywilnym.
Wnioskiem z 24 sierpnia 2022 r. S. B. zwrócił się o wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego oraz wydanie rozstrzygnięcia.
Zawiadomieniem z 19 września 2022 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności obiektu budowlanego na działce nr [...].
W dniu 28 października 2022 r. przeprowadzono w obecności stron postępowania oględziny obiektów na działce nr [...], dokonano pomiarów ich gabarytów oraz odległości posadowienia od granic z działką sąsiednią nr [...].
W piśmie z 16 listopada 2022 r. S. B. zawnioskował o wszczęcie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (dalej: p.b.). Zwrócił uwagę na potrzebę uzyskania stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Dyrektora W. Parku Narodowego w zakresie m.in. usytuowania masywnej wiaty z paleniskiem i kominem częściowo na terenie W. Parku Narodowego (działka nr [...]) oraz obszarze N. , a także na potrzebę wzięcia pod uwagę obowiązującego zakazu sytuowania nowej zabudowy w pasie 100m od linii brzegowej jeziora W.. Wskazał na konieczność ustalenia daty powstania obiektu (w jego ocenie obiekt wybudował poprzedni właściciel w 2014 r.).
Prowadząc dalej postępowanie wyjaśniające PINB włączył do akt sprawy:
- pismo Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. z 18 stycznia 2023 r., z którego wynika, że altana z grillem spełnia wymagania przeciwpożarowe;
- pismo z 29 listopada 2022 r. Dyrektora W. Parku Narodowego, w którym wskazano, że usytuowanie wiaty konstrukcji kamienno-drewnianej prawdopodobnie narusza granice działki nr 127 będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym W. Parku Narodowego. Dyrektor Parku zadeklarował podjęcie czynności z udziałem uprawnionego geodety i wskazał, że w razie potwierdzenia naruszenia granic ogrodzenie oraz wszelkie części konstrukcyjne budowli (grilla) znajdujące się na obszarze Parku powinny być usunięte.
Decyzją z 27 lutego 2023 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., odmówił nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego - obiektu małej architektury, tj. zadaszonego grilla kamiennego wraz z murowanym miejscem na ognisko na działce nr [...] w miejscowości [...]. gm. K.. Organ stwierdził, że sporny obiekt małej architektury stanowi całość funkcjonalno-użytkową służącą rekreacji codziennej. Powołał art. 29 ust. 2 pkt 3 p.b. wskazując, że budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jeśli liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2. Wskazał, że obiekt nie leży na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", w którym obowiązuje zakaz budowy w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora.
Decyzją z 29 marca 2023 r. PWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zalecił ponowne rozważenie kwalifikacji obiektu jako obiektu małej architektury wskazując, że kwalifikacja zawsze powinna uwzględniać indywidualne cechy stanu faktycznego.
Prawomocnym wyrokiem z 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 313/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw B. U. od decyzji kasacyjnej PWINB z 29 marca 2023 r. Podzielił stanowisko organu odwoławczego, że we wszczętym postępowaniu naprawczym nieprawidłowo zakwalifikowano obiekt budowlany, nie ustalono daty realizacji inwestycji oraz charakteru działki (rolna, rekreacyjna czy budowlana). Sąd zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji przyjął, iż obiekt składający się z kamiennego grilla wraz z zadaszeniem wykonanym z desek (bez pokrycia dachowego), utwardzonego miejsca na ognisko z kostki betonowej, murku kamiennego wraz z paleniskiem, kominem i posadzką z kostki betonowej - stanowi całość funkcjonalno-użytkową służącą rekreacji; decydujące znaczenie dla kwalifikacji inwestycji przypisał kamiennemu grillowi. Przyjął bowiem PINB, że skoro powierzchnia zajęta przez murowany kamienny grill ze ściankami wynosi około 3,5 m2, to grill wraz z zadaszeniem wykonanym z desek oraz utwardzone miejsce na ognisko z kostki betonowej i murkiem kamiennym jest obiektem małej architektury. Organ pierwszej instancji dokonał także alternatywnej kwalifikacji obiektu budowlanego jako altana. Sąd wskazał, że o ile w przypadku kwalifikacji jako obiekt małej architektury ustalono, że chodzi o kamienny grill, o tyle przy kwalifikacji jako altana nie wskazano, o który element obiektu chodzi. Z jednej więc strony organ pierwszej instancji potraktował wszystkie elementy obiektu jako całość funkcjonalno – użytkową, z drugiej zaś dokonał kwalifikacji poszczególnych, wybranych jego elementów, raz kwalifikując obiekt jako obiekt małej architektury (z uwagi na wymiary grilla kamiennego) a dalej jako altanę. W konsekwencji PINB, zdaniem sądu, ustalił że inwestycja nie podlega reglamentacji prawa budowlanego jako obiekt małej architektury - art. 29 ust. 2 pkt 19 p.b. oraz jako altana – art. 29 ust. 2 pkt 3 p.b.
Przy tak sformułowanym stanowisku organu pierwszej instancji sąd, rozpoznając sprzeciw, podzielił w całości ocenę prawną PWINB z decyzji kasacyjnej odnośnie braku jednoznacznej kwalifikacji obiektu budowlanego. Nie zaakceptował w szczególności sąd kwalifikacji obiektu jako obiektu małej architektury z uwagi na powierzchnię grilla - 3,5 m2. Wskazał bowiem, że o ile w świetle definicji obiektów małej architektury z art. 3 pkt 4 p.b. jako obiekt taki (element architektury ogrodowej) może być zakwalifikowany grill kamienny, o tyle takiej kwalifikacji nie można zastosować w przypadku jego zadaszenia – zwłaszcza o wymiarach (mierzonych po krawędzi zewnętrznej słupów) - 4,23 x 5,27 m, nadto dwóch kamiennych ścian o grubości 35 cm i niepełnej wysokości 1,45 - 2,20 m, a także utwardzenia z kostki betonowej i murku kamiennego. Innymi słowy, zdaniem sądu, PINB przy kwalifikacji obiektu pominął zasadniczy element kamiennej wiaty jakim jest zadaszenie. Sąd podzielił również stanowisko PWINB odnośnie braku podstaw do zakwalifikowania obiektu jako altany -ze względu na istniejące zadaszenie. Wskazał na definicje altany i regulacje dotyczące tego rodzaju obiektu budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 3 p.b. – wolno stojąca altana, art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b. – altana działkowa, art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych – altana działkowa) wywodząc, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wolno stojącej altany", co wymaga sięgnięcia do reguł języka polskiego i znaczenia potocznego tego pojęcia. Przytaczając definicje słownikowe sąd skonkludował, że "wolno stojąca altana" to w gruncie rzeczy budowla lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służące do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi; bądź w nieco innym ujęciu - niewielki pawilon ogrodowy o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach obsadzonych pnączami, często zwieńczony ozdobnym dachem osłaniającym przed słońcem i deszczem; przeznaczony do wypoczynku. Z uwagi na powyższe podzielił sąd stanowisko, że zarówno konstrukcyjnie jak i gabarytowo wiata nie odpowiada definicji lekkiego i ażurowego obiektu, stąd jej kwalifikacja jako altany nie może być zaakceptowana.
Dalej sąd w sprawie II SA/Bk 313/23 wskazał, że postępowanie o legalność robót budowlanych wymaga wyjaśnień: czy a jeśli tak to kiedy, jakie roboty budowlane wykonano, zakwalifikowania ich pod definicje prawa budowlanego obowiązujące w dacie wykonania robót, sprawdzenia jakich formalności prawnych (pozwolenie na budowę, zgłoszenie) wymagały według prawa obowiązującego w dacie wykonania robót i przyporządkowanie tych ustaleń pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48 – 51 p.b. obowiązującego w dacie orzekania. Skoro w sprawie wszczęto postępowanie naprawcze, w którym nie zakwalifikowano prawidłowo obiektu budowlanego z punktu widzenia definicji prawa budowlanego, nie ustalono także jednoznacznie daty realizacji inwestycji oraz charakteru działki (rolna, rekreacyjna czy budowlana) – wymagało to dodatkowych wyjaśnień. Dlatego sąd sprzeciw oddalił uznając decyzję kasacyjną PWINB za nienaruszającą prawa.
Ponownie rozpatrując sprawę PINB w dniu 21 sierpnia 2023 r. dokonał kolejnych oględzin w terenie stwierdzając, że rozmiary obiektu na działce nie uległy zmianie, zdjęto natomiast pokrycie dachowe pozostawiając słupy, belki i krokwie.
Następnie decyzją z 29 września 2023 r. PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności obiektu budowlanego, tj. kamiennego grilla, murku kamiennego, drewnianej pergoli ogrodowej oraz utwardzonego miejsca na ognisko z kostki betonowej z murkiem kamiennym - stanowiących obiekty małej architektury ogrodowej, usytuowanych na działce nr [...] w m. [...], gm. K.. Jako przesądzające o braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej PINB wskazał zdjęcie pokrycia pełniącego funkcję zadaszenia, co spowodowało, że mamy do czynienia z pergolą ogrodową – stanowiącą obiekt małej architektury wraz z pozostałymi elementami objętymi postepowaniem.
Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniósł S. B..
W postępowaniu odwoławczym PWINB uzupełnił materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. uzyskując ze Starostwa Powiatowego w S. informację, iż w zasobach archiwalnych tego organu nie ma zgłoszenia budowy kamiennego grilla wraz z wiatą na działce nr [...] w m. [...], gm. K.; odnaleziono natomiast zgłoszenie robót budowlanych E. T. z 13 stycznia 2013 r. dotyczące zamiaru wykonania remontu zewnętrznego i wewnętrznego budynku, wykonania ogrodzenia, zmiany pokrycia dachowego, utwardzenia terenu, remontu instalacji elektrycznej, c.o., wodnej i kanalizacyjnej oraz budowy altany na ww. działce (pismo z 20 października 2023 r.).
W tych okolicznościach PWINB decyzją z 7 listopada 2023 r. ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na błędną kwalifikację obiektu i brak podstaw do umorzenia postępowania. Wyraził ocenę, że sporny obiekt nie jest obiektem małej architektury a budowlą, na której wykonanie (co miało miejsce w 2014 r.) niezbędne było dokonanie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. w brzmieniu w 2014 r.).
Od ww. decyzji kasacyjnej sprzeciw do sądu administracyjnego wniosła B. U.
Wyrokiem z 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 914/23 WSA w Białymstoku oddalił sprzeciw podzielając stanowisko PWINB, że w realiach sprawy wykonana wiata zarówno konstrukcyjnie, jak również gabarytowo nie odpowiada definicji obiektu lekkiego, ażurowego, a zatem nie powinna zostać uznana za altanę, pergolę czy obiekt małej architektury. Sąd podkreślił, że przy kwalifikacji obiektu decydujące znaczenie powinna mieć jego funkcja a nie nazwa wskazana przez inwestora. W kontrolowanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji dokonał trzykrotnej inspekcji na nieruchomości inwestora, sporządził opis obiektu w formie protokołu, ale nieprawidłowo zakwalifikował obiekt, traktując go jako poszczególne elementy a nie całość służącą określonej funkcji rekreacyjno-użytkowej. Tym samym w istocie zignorował ocenę prawną ze sprawy II SA/Bk 313/23, w której ustalono, że mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym - kamienną wiatą z grillem wraz z murkiem kamiennym. Sąd dalej wskazał, że PINB pominął całkowicie dokonaną już kwalifikację obiektu, co podaje w wątpliwość przeprowadzanie ponownych jego oględzin, "chyba że miało miejsce w celu ustalenia, że przedmiotowy obiekt nie uległ istotnej zmianie". Sąd nie wykluczył, że w wyniku zmiany istotnych okoliczności faktycznych może ustać moc wiążąca oceny prawnej wyrażonej w wyroku (tak np. w wyroku NSA z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 596/15), jednak taki przypadek nie miał miejsca w sprawie. Okoliczności istotnej nie stanowiło usunięcie pokrycia dachowego. Zdaniem sądu jeśli dla zakwalifikowania obiektu jako budynku istotne jest to, czy został on pierwotnie zrealizowany jako obiekt posiadający dach - nie zaś okoliczność, że w pewnym momencie dach ten czasowo został zniszczony lub zdemontowany (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1849/15), to stanowisko to należy analogicznie przyjąć w przypadku innego rodzaju obiektów budowlanych, w tym przypadku kamiennej wiaty. A zatem pozbawienie tego obiektu poszycia dachowego nie sprawia, że winien być już odmiennie kwalifikowany na gruncie u.p.b., szczególnie że konstrukcja obiektu nie uległa zmianie, a więc umożliwia ponowny montaż dachu.
Dodatkowo sąd zauważył, że PINB, powołując się na fakt usunięcia poszycia dachowego, wskazuje na jego demontaż z obiektu wcześniej kwalifikowanego przez ten organ za altanę, a w kolejnej decyzji za pergolę. Tymczasem już w wyroku w sprawie II SA/Bk 313/23 kwalifikacja jako altany została zakwestionowana przez sąd. W ocenie sądu wykluczona jest również kwalifikacja spornego obiektu jako pergoli czyli lekkiej, ażurowej budowli ogrodowej składającej się z szeregu kolumn podtrzymujących drewnianą kratownicę, oplecioną pnącymi roślinami (por. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1446/15). Konstrukcja kamiennej wiaty z grillem jest zaś wzmocniona słupami, pozwalającymi na oparcie na niej pokrycia dachowego, a ewentualne zastosowanie tej konstrukcji jako oparcia dla roślin można traktować jako dodatkowy walor a nie podstawową funkcję, według której powinna nastąpić kwalifikacja. Tym samym, w ocenie sądu, PWINB trafnie zalecił uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, bowiem organ pierwszej instancji nie tylko nie zastosował się do pozostającej w obrocie prawnym oceny prawnej, ale też nie wypowiedział się odnośnie daty wykonania robót i nie sprawdził we własnym zakresie czy wymagały one zgłoszenia lub pozwolenia na budowę.
Jak wywiódł dalej sąd, skutkiem powyższych uchybień było to, że dotychczasowe ustalenia faktyczne nie pozwalały na stwierdzenie istnienia podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego jak uczynił to PINB. W pewnym zakresie uzupełnił postępowanie wyjaśniające PWINB ustalając, że ówczesna właścicielka działki E. T. w dniu 13 stycznia 2012 r. dokonała zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w S.. Zgłoszenie objęło roboty budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia, zmianie pokrycia dachowego, utwardzeniu terenu, remoncie instalacji elektrycznej, c.o., wodnej i kanalizacyjnej oraz budowie altany o wym. 4 x 4m. Zgodnie z oświadczeniem K.T. obiekt stanowiący przedmiot niniejszej sprawy został wykonany w 2014 r. B. U. jest właścicielką działki i obiektu od 2020 r. W tych okolicznościach, zdaniem sądu, trafnie PWINB, w zgodzie z wyrażoną w wyroku w sprawie II SA/Bk 313/23 oceną prawną, zbieżną z utrwalonym orzecznictwem, za prawnie istotny w przedmiocie obowiązku zgłoszenia/uzyskania pozwolenia na budowę przyjął stan prawny obowiązujący w dacie wykonania robót. Trafnie wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w 2014 r., Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) jako na przepisy odnoszące się do wybudowanego w 2014 r. obiektu kamiennej wiaty z grillem i warunkujące legalność takiej zabudowy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. stanowił, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21. Z tych powodów sąd w sprawie II SA/Bk 914/23 przyjął za niebudzące wątpliwości, że w 2014 r. na wykonanie spornego obiektu należało dokonać zgłoszenia budowlanego, zwłaszcza że zgłoszenie z 2012 r. obejmowało zupełnie inny obiekt. Dodatkowo wskazał, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu do niego właściwych organów nie wyklucza prowadzenia postępowania obejmującego legalność robót wykonanych w sposób odbiegający od warunków zgłoszenia. Brak sprzeciwu nie legalizuje bowiem inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2301/18). W tym kontekście sąd wskazał, że aktualnie jasnym jest, iż powstały obiekt nie odpowiada temu, który został zgłoszony. Nie było więc podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, a wydanie decyzji kasatoryjnej było konieczne. Z tych powodów sąd w sprawie II SA/Bk 914/23 sprzeciw oddalił.
Po raz trzeci prowadząc postępowanie PINB przeprowadził je w trybie legalizacji w oparciu o regulację art. 48 p.b., w tym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. wydał postanowienie z 17 maja 2024 r. o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie kamiennej wiaty z grillem o wymiarach 546x440cm (pow. zab. 24,02m2), wybudowanej bez uprzedniego zgłoszenia robót budowlanych. Poinformowano inwestora o możliwości złożenia, w terminie 30 dni, wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a w związku z tym konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. PINB stwierdził, że położony na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. K. obiekt budowlany to kamienna wiata z grillem o wymiarach 546x440cm , wraz z konstrukcją drewnianą mierzoną po słupach o wymiarach 423x527cm; obiekt nie posiada dachu, tj. brak jest pokrycia i jego konstrukcji nośnej (krokwi). Inwestor w 2012 r. dokonał zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże obejmowało ono budowę altany o innych wymiarach i w innym miejscu.
Na ww. postanowienie nie zostało wniesione zażalenie.
W wyznaczonym terminie inwestor nie złożył wniosku o legalizację spornego obiektu budowlanego. Termin na złożenie wniosku upłynął 19 czerwca 2024 r.
W tych okolicznościach decyzją z 29 lipca 2024 r. wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. PINB nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - kamiennej wiaty z grillem o wymiarach 546 x 440cm na działce nr [...] w m. [...], gm. K.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor odstąpił od legalizacji obiektu, bowiem w wyznaczonym terminie nie przedłożył wniosku o legalizację obiektu budowlanego, co jest wymogiem niezbędnym do dalszego procedowania. Konsekwencją nieprzedłożenia wniosku o legalizację jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.
Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca, domagając się cofnięcia decyzji rozbiórkowej. Decyzji zarzuciła:
1) obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i jej nieprawidłowe załatwienie;
2) obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8 k.p.a. przez działanie organu administracji w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej;
3) obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP przez działanie organu administracyjnego z uchybieniem przepisów wyżej wymienionych oraz z uchybieniem przepisów ustawy p.b.
W ocenie odwołującej się organ nie przeprowadził aktualnych oględzin pozwalających na stwierdzenie funkcji oraz cech obiektu. Nie wiadomo na jakiej podstawie PINB zakwalifikował obiekt jako wiatę gdy jednocześnie sam stwierdził, że "obiekt nie posiada dachu, brak jest pokrycia i konstrukcji nośnej dachu (krokwi)". Przyjęta kwalifikacja jest sprzeczna ze stanem faktycznym, obowiązującymi przepisami, wspartymi stanowiskiem judykatury oraz narusza zasady logicznego rozumowania.
Zaskarżoną decyzją z 1 października 2024 r. PWINB utrzymał w mocy nakaz rozbiórki wydany w pierwszej instancji wskazując jako główny powód swojej decyzji – przepis art. 49e pkt 1 p.b. zobowiązujący do orzeczenia rozbiórki w sytuacji niezłożenia skutecznie wniosku o legalizację, co wystąpiło w przedmiotowej sprawie. Zarzuty odwołania PWINB ocenił jako pozbawione podstaw. Wskazał, że kwalifikacja prawna obiektu została przesądzona dwukrotnie prawomocnymi orzeczeniami WSA w Białymstoku z 7 czerwca 2023 r., II SA/Bk 313/23 oraz z 24 stycznia 2024 r., II SA/Bk 914/23. Pozbawienie obiektu krokwi dachowych nie zmienia tego stanu rzeczy. Przeciwnie - dokonywanie demontażu kolejnych elementów budowli będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego wskazuje, zdaniem organu odwoławczego, że inwestor nie zamierza go legalizować w obecnym kształcie, ale zmierza ku jego rozebraniu. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma więc wola legalizacji -wyrażona w postaci złożenia wniosku o legalizację, a następnie wywiązania się z kolejnych obowiązków nałożonych w procesie legalizacji. W analizowanej sprawie inwestor, pomimo upływu terminu, nie skorzystał z prawa do legalizacji. W przypadku gdy inwestor uzna, że legalizacja jest z różnych względów dla niego niekorzystna, może z niej zrezygnować i doprowadzić inwestycję do zgodności z prawem dokonując rozbiórki samowolnie wykonanej budowy. PWINB nie podzielił zarzutów procesowych odwołania uznając, że prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy i dokonano jego właściwej subsumcji konkludując o obowiązku orzeczenia rozbiórki wobec braku wniosku o legalizację.
Skargę do sądu administracyjnego złożyła B. U. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. W opinii skarżącej obiekt budowlany kwalifikowany jako wiata musi posiadać dach. Tymczasem znajdujący się na działce obiekt nie posiada dachu, brak jest pokrycia i konstrukcji nośnej dachu (krokwi). W tej sytuacji nie wiadomo, na jakiej podstawie zakwalifikowano go jako wiatę. Kwalifikacja ta jawi się jako sprzeczna ze stanem faktycznym, obowiązującymi przepisami, jak również zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Co więcej, zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie w sprawie dokonane zostało bez przeprowadzenia przez organ aktualnych oględzin pozwalających na stwierdzenie funkcji oraz cech przedmiotowego obiektu, co jest niezbędne do właściwej kwalifikacji zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, bowiem nie można wystąpić z wnioskiem o legalizację obiektu, którego nie ma.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 3 stycznia 2025 r. uczestnik postępowania S. B. wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie kwalifikacja prawna obiektu została już przesądzona i dokonana przez WSA w Białymstoku w wyrokach o sygn.: II SA/Bk 313/23 i II SA/Bk 914/23. Pożądanych przez skarżącą rezultatów nie może przynieść wykonywanie w obrębie spornego obiektu zmian, których celem ma być próba innej kwalifikacji obiektu. Sam fakt usunięcia pokrycia dachowego, w toku trwającego postępowania, ewidentnie pokazuje, że działania te noszą cechy pozorności. Gdyby przyjąć metodę działań skarżącej, to postępowanie legalizacyjne toczyłoby się w nieskończoność. Dodatkowo wskazał, że za rozbiórką obiektu przemawia jego usytuowanie z naruszeniem granic W. Parku Narodowego. Podkreślił związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 49e pkt 1 p.b.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Zaskarżona decyzja zobowiązująca do rozbiórki została wydana w postępowaniu mającym za przedmiot kontrolę legalności obiektu budowlanego, którego kwalifikacja prawna, podobnie jak i tryb prowadzenia wobec niego postępowania o przywróceni stanu zgodnego z prawem, zostały już przesądzone na wcześniejszych etapach rozpoznawania sprawy tak przez organy, jak i przez sąd administracyjny. Z wyroków w sprawach II SA/Bk 313/23 oraz II SA/Bk 914/23, którymi oddalono sprzeciwy skarżącej od decyzji kasacyjnych PWINB, wynika bowiem w sposób bezsporny, że: w przypadku zadaszonej kamiennej wiaty z grillem wraz z utwardzeniem i murkiem kamiennym nie mamy do czynienia z obiektem małej architektury, ale z obiektem budowlanym (budowlą) wymagającym uprzedniego zgłoszenia.
Jednoznaczną w tej kwestii wypowiedź zawarł w szczególności PWINB w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z 7 listopada 2023 r. Wskazano w niej, że mamy do czynienia z budowlą wymagającą uprzedniego zgłoszenia, co wyprowadził organ z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. – według brzmienia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z daty wykonania obiektu (Dz. U. 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) – wolno stojące wiaty o powierzchni do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na jednej działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Organ odwoławczy dodatkowo wówczas wskazał, że jest to obiekt przypominający wolno stojące wiaty, o których z kolei w dacie wydawania przez organ zaskarżonej decyzji mowa jest np. w art. 29 ust. 1 pkt 14c, art. 29 ust. 2 pkt 2 i 5 p.b. (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.). Obiekty te również stanowią budowle. PWINB wprost też w decyzji kasacyjnej z 7 listopada 2023 r. wskazał, że aby doprowadzić taki obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem należy wszcząć procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. jak do obiektu wybudowanego bez zgłoszenia. Omawiana decyzja kasacyjna była wywołana odmienną niż PINB kwalifikacją obiektu przez PWINB, wymagającą ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji – de facto w innym trybie niż dotychczas prowadzono. To stanowisko PWINB zaakceptował w całości WSA w Białymstoku oddalając sprzeciw w sprawie II SA/Bk 914/23. Skutkiem takiego obrotu sprawy było związanie PINB kwalifikacją spornego obiektu budowlanego jako budowli wymagającej uprzednio dokonania zgłoszenia na jej wykonanie oraz koniecznością przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Związanie to wynikało z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji po tym, jak sprawa trafiła ponownie do PINB, następnie z kolejnym odwołaniem do PWINB, a obecnie do sądu – ustalenie, że nie doszło do zmiany przepisów prawa wykluczało odstąpienie od wyżej sformułowanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. PINB był zobowiązany procedować jak w stosunku do wymagającej zgłoszenia budowli i tak też uczynił. Dodać należy, że sąd w sprawie II SA/Bk 914/23 wypowiedział się również odnośnie relacji między zgłoszeniem budowlanym z 2012 r. a powstałym obiektem objętym niniejszym sporem. Wskazał mianowicie wprost, że " powstały obiekt nie odpowiada temu, który został zgłoszony". W efekcie, co wymaga ponownego podkreślenia, organ pierwszej instancji po wpłynięciu do niego wyroku z uzasadnieniem w ww. sprawie nie mógł postąpić inaczej jak tylko dalej prowadzić postępowanie na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. jak do obiektu zrealizowanego bez zgłoszenia – czyli de facto wszcząć procedurę legalizacyjną, z tym że w oparciu o przepisy obowiązujące aktualnie, w dacie orzekania.
PINB uczynił zgodnie z ww. zaleceniami wydając postanowienie wstrzymujące prowadzenie prac budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 p.b., w którym pouczono o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, co będzie się wiązało z obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej (k. 180 akt adm.). Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez skarżącą, pomimo wyraźnego pouczenia na s. 4 postanowienia, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkuje wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.
Skarżąca nie złożyła też wniosku o legalizację, co jest faktem bezspornym. Termin na jego złożenie upływał 19 czerwca 2024 r. (30 dni od doręczenia postanowienia, tj. od 20 maja 2024 r.).
W takiej sytuacji, zgodnie z wystosowanym do strony pouczeniem, decyzja o rozbiórce była decyzją obligatoryjną. Wynika to wprost z art. 49e p.b., zgodnie z którym
organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację budowy w terminie, 2) wycofania wniosku o legalizację budowy, 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych, 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie, 6) kontynuowania budowy mimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Jak trafnie wskazał PWINB w odpowiedzi na skargę, jeżeli podmiot uprawniony do wnioskowania o legalizację nie złoży stosownego wniosku w terminie właściwym, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu orzeczenia o rozbiórce.
Wydana decyzja rozbiórkowa jest zatem konsekwencją nieskorzystania przez skarżącą z możliwości legalizacji obiektu (co stanowiło jej uprawnienie a nie obowiązek). Przepis art. 49e pkt 1 p.b. formułuje bowiem obowiązek organu co do orzeczenia rozbiórki w razie niezłożenia wniosku o legalizację. Przy tym organ nie rozważa powodów niezłożenia wniosku o legalizację oraz nie rozważa okoliczności, z powodu których wszczęto postępowanie legalizacyjne. Dlatego wydana decyzja rozbiórkowa nie narusza prawa.
Powyższego ustalenia nie podważają roboty budowlane wykonane przez skarżącą na spornym obiekcie, tj. pozbawienie obiektu poszycia dachowego oraz później - krokwi dachowych. Zgodzić się należy z PWINB, że - dokonywanie demontażu kolejnych elementów budowli będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego wskazuje, iż inwestor nie zamierza go legalizować w kształcie podanym ocenie z punktu widzenia legalności, ale zmierza ku jego rozebraniu.
Odnośnie poszycia dachowego wskazać wypada, że w sprawie II SA/Bk 914/23 sąd na s. 8-9 uzasadnienia wyroku wyjaśnił następująco: "choć zasadniczo nie można wykluczyć, że w wyniku zmiany istotnych okoliczności faktycznych po wydaniu orzeczenia sądu administracyjnego ustanie moc wiążąca oceny prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, to niewątpliwie taki przypadek nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności takiej nie stanowi bowiem fakt usunięcia pokrycia dachowego", bowiem dla kwalifikacji obiektu istotne jest to, w jakim kształcie został on pierwotnie zrealizowany, a nie to czy w pewnym momencie pozbawiono go kilku elementów. Nie może więc ubezskuteczniać postępowania legalizacyjnego (i wydanego w nim nakazu rozbiórki) okoliczność pozbawienia obiektu elementów celem uniknięcia wykonania w całości decyzji rozbiórkowej. Zastrzeżenie uczynione w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 914/23, zgodnie z którym nie można wykluczyć, iż istotna zmiana okoliczności sprawy po wydaniu orzeczenia sądu administracyjnego zdezaktualizuje moc wiążącą dotychczasowej oceny prawnej – nie oznacza, że tak będzie w każdej sytuacji. Wymaga to zbadania w każdej indywidualnej sprawie odrębnie. Niewątpliwie taka sytuacja może mieć miejsce, gdy na skutek istotnej zmiany okoliczności przestanie w ogóle istnieć obiekt będący przedmiotem postępowania, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Opisywany przypadek może też wystąpić, gdy nielegalne roboty budowlane stanowiły część obiektu budowlanego istniejącego pierwotnie legalnie, a rozebranie elementów nielegalnych przywróci stan zgodny z prawem (np. wyrok z 30 marca 2023 r., II SA/Wr 192/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z żadnych z wyżej opisanych sytuacji nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nie bez znaczenia jest przy tym na jakim etapie doszło do demontażu krokwi dachowych. W miarę trwania postępowania skarżąca dokonywała demontażu kolejnych elementów obiektu "dostosowując" swoje prace do formułowanych sukcesywnie przez organy i sąd ocen prawnych, tj. zdemontowała zadaszenie, gdy sąd w sprawie II SA/Bk 313/23 wskazał, że istotnym elementem kwalifikacyjnym obiektu jest właśnie zadaszenie; dalej – zdemontowała krokwie, gdy sąd w sprawie II SA/Bk 914/23 wskazał, że dotychczasowa ocena prawna może się zdezaktualizować na skutek "istotnej zmiany okoliczności sprawy". A jednocześnie skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację. Sekwencja tych czynności wskazuje, że działanie strony ukierunkowane jest na uniknięcie odpowiedzialności administracyjnej związanej z wykonaniem obiektu bez formalnoprawnej zgody budowlanej. Okoliczność ta nie może czynić bezprzedmiotowym wydania decyzji o rozbiórce na zasadzie art. 49e pkt 1 p.b.
Powtórzyć należy za PWINB, że nie ma żadnej podstawy, by obiekt złożony z kamiennego grilla oraz utwardzonego miejsca na ognisko z kostki betonowej i murkiem kamiennym wraz z paleniskiem, kominem i posadzką z kostki betonowej stanowiący całość funkcjonalno-użytkową nazywać aktualnie pergolą ogrodową i uznawać za obiekt małej architektury, a prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe. Przede wszystkim jednak wydana decyzja rozbiórkowa jest konsekwencją nieskorzystania przez inwestora z możliwości legalizacji obiektu, co wynika wprost z brzmienia przepisu art. 49e pkt 1 p.b.
Nie wystąpiły również inne powody wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, w szczególności nie doszło do innych niż zarzucone w skardze naruszeń procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.
Postępowanie przeprowadzono w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę i brak żądania pozostałych stron o przeprowadzenie rozprawy.