II SA/Bk 716/21

II SA/Bk 716/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 557/22 - Wyrok NSA z 2022-12-02
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 1 i 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 46 a i art. 46 b
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 4.067 (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w B., w wyniku wniesionego odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] nr [...] nakładającej na J. K. karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za niezastosowanie się do ustanowionych ustawowo nakazów, zakazów i ograniczeń poprzez organizację zgromadzenia w formie imprezy okolicznościowej - wesela- z udostępnieniem miejsca do tańczenia w pomieszczeniu zakładu usług cateringowych w Sali bankietowej ul. [...] w S. oraz podawanie posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. otrzymał w dniu [...].03.2021 oraz w dniu [...].04.2021 roku pisemną informację, że przedsiębiorca J. K. nie respektuje obowiązujących przepisów prawa w zakresie ustanowionych nakazów, zakazów i ograniczeń wprowadzonych na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z ogłoszonym stanem epidemii (Dz. U. poz. 2316 z późn. zm.), gdyż w lokalach swoich zakładów organizuje przyjęcia, w tym weselne.
Po przeprowadzeniu ustaleń Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. w dniu [...].04.2021 r. wszczął postępowanie i przeprowadził kontrolę sanitarną w zakresie oceny stanu sanitarnego zakładu oraz przestrzegania obowiązujących przepisów prawa wprowadzanych w związku z wystąpieniem stanu epidemii - protokół kontroli sanitarnej Nr [...] z dnia [...].04.2021 r. gdzie stwierdził, że [...] kwietnia 2021 r. odbywało się przyjęcie weselne dla 54 uczestników. Potwierdzeniem zastałej sytuacji była sporządzona dokumentacja fotograficzna przez pracowników inspekcji sanitarnej. Na sali konsumpcyjnej udostępniono także miejsce do tańczenia - wyznaczono miejsce dla zespołu muzycznego, który w trakcie imprezy grał. W czasie kontroli ustalono, iż posiłki i dania przygotowano w zakładzie produkcyjnym w miejscowości Wiżajny prowadzonym również przez J. K.
W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że przedsiębiorca J. K. nie przestrzega określonych nakazów, zakazów i ograniczeń określonych § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 10, § 26 ust. 11 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 marca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 546), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 kwietnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 654), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 700).
W wyniku przeprowadzonej kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].04.2021 r., w której nakazał J. K. zaprzestania działalności polegającej na organizowaniu imprez okolicznościowych i zgromadzeń w sali bankietowej zakładu usług cateringowych, zaprzestania działalności polegającej na udostępnieniu miejsca do tańczenia oraz zaprzestania działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu spożywanych na miejscu w zakładzie usług cateringowych.
W dniu [...] maja 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej kontroli w dniu 17.04.2021 r. opisane w protokole kontroli Nr [...] oraz na podstawie zgromadzonej dokumentacji i dowodów w niniejszej sprawie wymierzył J. K. karę pieniężną. Podstawą prawną wymierzonej kary pieniężnej był art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46 ust. pkt 4 pkt 4 (zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności) i w art. 46b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych działalności przedsiębiorców) podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 złotych. Wobec powyższego PPIS w S. wymierzył decyzją Nr [...] J. K. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.
Pismem z dnia [...].05.2021 r. J. K. wniósł odwołanie od ww. decyzji wymierzającej karę pieniężną.
P. Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w B. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji podkreślił, że postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej ma charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane jest na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Pojawienie się nowego koronawirusa i związanej z nim choroby COVID-19 jest obecnie najważniejszym międzynarodowym problemem zdrowia publicznego. Konieczne jest zatem przestrzeganie obowiązującego prawa, którego treść winna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur w celu zwalczania epidemii. W trosce o bezpieczeństwo społeczne, celem ograniczenia ryzyka transmisji wirusa SARS-CoV-2, Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 19.03.2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 z późn. zm.) zdecydowała między innymi w § 9 ust. 10, że prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6.03.2018 r. - prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Ww. ograniczenie rozporządzeniem zmieniającym z dnia 22.04.2021 r. (Dz.U. 2021, poz. 748) w § 1 ust. 1 przedłużono do dnia 3 maja 2021 r.
Ponadto organ odwoławczy zaakcentował, że system kar administracyjnych wynikający z przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest typowym przykładem kar administracyjnych, w których podstawą ich wymierzenia jest obiektywne naruszenie prawa i właściwy w tym zakresie automatyzm. W tym zakresie stanowią one niemalże środek specyficznego przymusu, dyscyplinujący obywateli do przestrzegania poszanowania prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 18 października 201 Ir. II GSK 1047/10, posiłkujący się m. in. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010r. P 9/08), w danym przypadku mającego na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi. Organ I instancji wymierzając karę pieniężną wziął pod uwagę przesłanki wymiary kary administracyjnej określone w art. 189 d pkt 1, pkt 2, pkt 4 i pkt 6 rozważył je w sposób właściwy, nie budzący wątpliwości wziął pod uwagę wagę naruszenia, ważny interes publiczny, świadomość strony co do łamania nakazu.
W ocenie organu odwoławczego, postępowanie organu I instancji przeprowadzone było prawidłowo, a wręcz wzorcowo, sama decyzja zaś szczegółowo opisywała stan faktyczny i prawny, a nadto dogłębnie wyjaśniała przesłanki, jakimi kierował się organ wydając decyzję. Odnosząc się do odwołania dotyczącego naruszenia art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji z powołaniem się na przepisy Konstytucji, ponieważ organ w podstawie prawnej wydanej decyzji nie zastosował wprost artykułów Konstytucji, a jedynie art. 46 ust .4 pkt 4 i art. 46 b pkt 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z właściwymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, których konstytucyjność nigdy nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r w sprawie sygn. akt II GSK 673/21, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył pełnomocnik skarżącego J. K. zarzucając naruszenie art. 22 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP polegające na powołaniu w podstawie prawnej protokołu kontroli oraz samej decyzji przepisów rozporządzenia ograniczającego konstytucyjne wolności, w tym wolność działalności gospodarczej, które to przepisy są niezgodne z przepisami Konstytucji przewidującymi możliwość ograniczenia konstytucyjnych wolności, w tym wolności działalności gospodarczej, wyłącznie na mocy przepisów o randze ustawy i w konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej z rażącym naruszeniem prawa, w oparciu o wadliwą podstawę prawną tj. rozporządzeń Rady Ministrów wydawanych w dniach 19 i 25 marca 2021 r. oraz 15 kwietnia 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku w wystąpieniem stanu epidemii. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. Nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., a także umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na wniesienie w dniu [...] sierpnia 2021 r. a więc po upływie terminu trzydziestodniowego bądź oddalenie skargi, podtrzymując w tym zakresie swoją argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności przy tym należy się odnieść do kwestii terminowości skargi, z uwagi na jej złożenie po terminie, co mogłoby skutkować odrzuceniem skargi. Wskazać należy, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji zostało ona odebrana przez skarżącego w dniu [...] lipca 2021 r., zaś skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] sierpnia 2021 r. Termin 30 dniowy na wniesienie skargi upływał zatem w dniu [...] sierpnia 2021 r. (niedziela). Zgodnie zaś z art. 83 § 2 p.p.s.a. jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach od pracy. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, a zatem skarga została wniesiona w terminie.
Przechodząc do meritum wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie kontroli sądu poddane zostały decyzje organów inspekcji sanitarnej nakładające na skarżącego karę pieniężną za niezastosowanie się w dniu [...] kwietnia 2021 r. do ustanowionych ustawowo nakazów, zakazów i ograniczeń poprzez organizację zgromadzenia w formie imprezy okolicznościowej - wesela- z udostępnieniem miejsca do tańczenia w pomieszczeniu zakładu usług cateringowych w Sali bankietowej ul. [...] w S. oraz podawanie posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach, na podstawie art. 46 ust. 4 pkt 4 i art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, 2112, 2401, z 2021 r. poz. 159, 180, 255, 611) oraz § 1, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 10, § 26 ust. 11 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512), a także rozporządzenia zmieniające wydane do tego aktu.
Podstawą materialnoprawną nałożonej kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazów i ograniczeń przez skarżącego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z [...] maja 2021 roku utrzymaną w mocy zaskarżoną do sądu decyzją P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2021 roku było zatem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.) wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021r., poz.159 ze zm.).
Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W rozporządzeniu tym można ustanowić:
1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,
2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,
3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,
4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,
5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,
6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,
7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych
- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
W oparciu o powyższe regulacje rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433) i nie został odwołany.
Z kolei zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dodanym z dniem 8 marca 2020 r.) w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;
2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
W dodanym również z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:
1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);
2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
5) obowiązek poddania się kwarantannie;
6) miejsce kwarantanny;
7) (uchylony);
8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;
13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.
Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od 16 kwietnia 2021 roku, do dnia 20 kwietnia 2021 r. ustanawia się
- w § 9. ust 1 pkt 1 zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r poz. 162 ) działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych
- w § 9. ust 10, że "prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu (...),
- w § 26 ust. 11, że do odwołania zakazuje się organizowania lub udziału w zgromadzeniach, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju.
Kolejne zmiany rozporządzenia przedłużały powyższy zakaz do 7 maja 2021 roku, zaś rozporządzenie z dnia 6 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 856) na datę wydawania decyzji przez organ I instancji te zakazy utrzymywało.
Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Z kolei zgodnie z art. 22 Konstytucji, który bezpośrednio odnosi się już do wolności działalności gospodarczej ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Analizując dystynkcję powyższych regulacji prawnych Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 roku sygn. akt P 24/05 (publ. w: OTK-A 2006/7/87) wskazał, że wymóg zachowania formy ustawy w art. 22 Konstytucji jest zbliżony do sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji ustanawiającego ogólne przesłanki ograniczania praw i wolności ("mogą być ustanawiane tylko w ustawie"), co pozwala przyjąć, że znaczenie prawne i skutki tych unormowań w znacznej mierze mogą się pokrywać. Nie zachodzi jednak pełna identyczność. Sformułowanie "w drodze ustawy" wskazuje, że do ograniczenia wolności dojść może w każdym razie przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia w ogóle nie może mieć miejsca, ale która może jedynie legitymować ograniczenie dokonane - na podstawie ustawy - w rozporządzeniu. Sformułowanie "tylko w ustawie" wskazuje na wolę ustrojodawcy zasadniczego wykluczenia możliwości, którą otwiera formuła "w drodze ustawy".
Tego rodzaju stanowisko koresponduje z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem którego istnieje różnica między ograniczeniami działalności gospodarczej a ograniczeniami działalności o charakterze politycznym, co mogłoby - jak się wydaje - stanowić przesłankę zróżnicowania sposobu rozumienia wymogu zachowania formy ustawy. W uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K. 10/97 stwierdzono, że "działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym " (OTK ZU nr 3/1998, poz. 29, s. 163). A zatem, w odniesieniu do sfery działalności gospodarczej, ze względu na specyfikę tej działalności, należałoby przyjąć wymóg zamieszczenia w ustawie ograniczającej wolność działalności gospodarczej podstawowych elementów tego ograniczenia. Należałoby jednak ustalić, czy w odniesieniu do ograniczeń wolności działalności gospodarczej trzeba kierować się zasadą sformułowaną przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do interpretacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, w myśl której ustawa musi określać wszystkie podstawowe elementy "ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zakres (kontur) tego ograniczenia" (tak w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3, s. 42). Wydaje się, że w odniesieniu do ograniczania wolności działalności gospodarczej wymóg zamieszczenia całości regulacji "tylko w ustawie", bez możliwości zamieszczenia w ustawie upoważnień do wydania aktów wykonawczych, byłby nadmierny. Skoro wolność działalności gospodarczej może - w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - podlegać większym ograniczeniom niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym, przemawia to również za dopuszczeniem regulacji granic wolności gospodarczej w rozporządzeniach wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego.
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wymóg zachowania formy ustawy przy ograniczaniu wolności działalności gospodarczej "nie oznacza natomiast zakazu rozdzielania normowanych materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze", a formułowany na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji pogląd zawarcia całości regulacji w ustawie odnoszono "raczej do ograniczania praw i wolności osobistych bądź politycznych" (tak L. Garlicki, Konstytucja RP. Komentarz, t. IV, L. Garlicki [red.] Warszawa 2005, uwagi do art. 22, s. 13). Jeżeli tak, to nie wydaje się możliwe zacieranie granicy między konsekwencjami wymogu "tylko w ustawie" zawartego w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a wymaganiami "w drodze ustawy", o których mowa w art. 22 Konstytucji. Polega ona na tym, że w zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o «zasadniczym» («podstawowym») charakterze. " (tak L. Garlicki [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. III, L. Garlicki [red.] Warszawa 2003, uwagi do art. 31, s. 21).
Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej "zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji", a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (tak w uzasadnieniu wyroku z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U. 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56, s. 380).
Za Trybunałem Konstytucyjnym przyjąć więc należy, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, ale tylko w wypadkach i na zasadach określonych w Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej może być ograniczona tylko w drodze ustawy, co zobowiązuje ustawodawcę do określenia wszystkich istotnych elementów ograniczenia, a zatem wskazania, na czym polega i kogo dotyczy ograniczenie oraz określenia interesu publicznego, ze względu na który jest ono dokonywane w ustawie. Powyższe oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnie chronionej wolności działalności gospodarczej mogą być zawarte w rozporządzeniu.
Zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować zasad ograniczania konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wynika wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń.
Mając powyższe na uwadze sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, – dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").
Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., statuujące zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wykonywanej przez skarżącego i nakładające z tego tyłu karę pieniężną reguluje zasadnicze elementy tego zakazu, które winny znajdować się w ustawie, a nadto nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu.
Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, że z upoważniającego przepisu art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu o którym mowa w art. 46a, wydawanym w przypadku wystąpienia stanu epidemii, jedynie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Ograniczenie to nie może być równoznaczne z zakazem prowadzenia takiej działalności, który de facto wynika z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 28 października 2021 roku sygn. akt II GSK 1382/21 EX nr 3269311, że upoważnienie, udzielone Radzie Ministrów na podstawie art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, do stanowienia rozporządzeń wykonawczych ze względu na jego zakres umożliwiało nakładanie w drodze rozporządzeń powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, które nie tyle wolność tę ograniczały co naruszały jej istotę poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.
Podkreślenia wymaga, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r .o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardziej szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia lecz na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń w aktach rangi podustwowej – rozporządzeniach bez dostatecznego zawarcia upoważnienia w tym zakresie w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji. Treść omawianego rozporządzenia wkracza w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego jednak wprowadzenie w drodze ustawy ograniczeń wolności działalności gospodarczej.
O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że nie jest dopuszczalne przekazywanie do uregulowania w drodze rozporządzenia zasadniczych elementów określonej regulacji prawnej ograniczającej podstawowe prawa i wolności obywatelskie. Regulacja zawarta w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzeniu z 19 marca 2021 roku ma decydujące znaczenie dla ograniczenia możliwości realizacji konstytucyjnie chronionej wartości wolności działalności gospodarczej. Stan taki uznać należy za naruszenie konstytucyjnie określonej relacji ustawa – rozporządzenie w sferze wolności działalności gospodarczej.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż konsekwencje zachowań niezgodnych z ww. obowiązkami określa art. 48a ustawy zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł ( ust. 1 pkt 3 ustawy).
Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, podob. NSA w wyrokach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21, CBOSA).
W wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP – art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (liczne orzeczenia), iż niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, CBOSA).
Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przy tym na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie. Z powyższych względu za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.
Jednakże powyższe można było uznać za usprawiedliwienie dla odstępstwa od konstytucyjnej zasad wyłączności ustawy na początku epidemii, kiedy to system prawny, z uwagi na fakt nie występowania do tej pory w najnowszej historii Polski tak powszechnego i poważnego zagrożenie epidemicznego, nie był dostosowany do jej skutecznego zwalczania. Powyższe jednak, mając na uwadze znaczny upływ czasu od dnia 20 marca 2020 r. tj. od wprowadzenia stanu epidemii, do dnia wydania rozporządzenia z 19 marca 2021 r., nie uzasadnia obecnie ignorowania podstawowych zasad konstytucyjnych.
Należy podkreślić, iż prawodawca w ww. okresie czasu miał możliwość, na co wskazują liczne nowelizacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (około 26 zmian ustawy), podjąć stosowne działania legislacyjne aby wprowadzane ograniczenia z jednej strony służyły realizacji nakazów zwalczania chorób epidemicznych i ochrony zdrowia, a z drugiej zaś strony aby wprowadzone były z poszanowaniem omówionej wyżej zasady wyłączności ustawy.
W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 4.067 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 450 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3.600 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018 r. poz.265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd przy tym nie znalazł podstaw do odstąpienia od tych kosztów postępowania, z uwagi na zasadność skargi.