II SA/Bk 711/24

II SA/Bk 711/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Paweł Janusz Lewkowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.151a par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K. C. i E. C. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2024 r., nr AB-II.7840.3.5.2018.KG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego solidarnie na rzecz skarżących K. C. i E. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Prezydent Miasta Białegostoku ponownie prowadząc postępowanie administracyjne (decyzje Prezydenta Miasta Białegostoku dotyczące przedmiotowej inwestycji zostały uchylone przez Wojewodę i przekazane do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pięciokrotnie) postanowieniem z 29 lutego 2024 r., znak: DUA-XIII.6740.84.2022 wezwał S. Sp.zo.o. (dalej: "Spółka", "Inwestor"), na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w terminie 60 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia (tj. do dnia 30 kwietnia 2024 r.).
Zawiadomieniem z 2 maja 2024 r. organ I instancji poinformował strony postępowania, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości skorzystania z prawa zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zgłoszenia ewentualnych uwag, wniosków i zastrzeżeń.
Pismem z 7 maja 2024 r. Spółka wniosła o zawieszenie postępowania znak; DUA-XIII.6740.84.2022 dotyczącego wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. B. (obręb 12 – B..) w B. Spółka poinformowała, że zawieszenie postępowania spowodowane jest trwającymi przygotowaniami projektu związanymi z usuwaniem nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z 29 lutego 2024 r., znak: DUA-XIII.6740.84.2022.
Postanowieniem z 28 maja 2024 r., znak: DUA-XIII.6740.84.2022 Prezydent Miasta Białegostoku postanowił odmówić zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Decyzją z 3 czerwca 2024 r., znak: DUA-XIII.6740.84.2022 Prezydent Miasta Białegostoku odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz
z zagospodarowaniem terenu na ww. działkach, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego, który mówi, że w przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie postanowienia o którym mowa w ust. 2 organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odwołaniu od ww. decyzji Inwestor zarzucił, że: (-) wskazane przez organ I instancji nieprawidłowości nie miały podstaw prawnych, (-) niezebranie
i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz (-) brak właściwego uzasadnienia skarżonej decyzji. Jednocześnie Inwestor wniósł zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z 29 lutego 2024 r. wzywające do usunięcia nieprawidłowości
w złożonym projekcie budowlanym, które nie miały oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z 28 maja 2024 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie, pomimo braku ustawowych przesłanek do wydania takiej odmowy. Ww. odwołanie wraz z aktami sprawy i 1 egzemplarzem projektu budowlanego wpłynęło do organu w dniu 25 czerwca 2024 r.
Pismami z 27 czerwca 2024 r. Inwestor uzupełnił powyższe odwołanie, przedkładając uzupełnione 2 egzemplarze projektu budowlanego. Inwestor wyjaśnił, że działania organu I instancji skutkowały brakiem możliwości przedłożenia uzupełnionych egzemplarzy projektu budowlanego.
Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Podlaski decyzją z 15 października 2024 r. nr AB-II.7840.3.5.2018.KG, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a") uchylił zaskarżoną decyzję i w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko wyjaśnił, że w trakcie postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy Inwestor przedłożył 4 egzemplarze uzupełnionych z własnej inicjatywy projektów budowlanych, które nie były przedmiotem kontroli i oceny organu I instancji. Powyższe poprawki zostały wprowadzone w odpowiedzi na postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z 29 lutego 2024 r., jednak dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Podkreślił, że zmiany zostały wprowadzone praktycznie na każdej stronie projektu budowlanego, zatem nie można uznać, iż są to zmiany nieistotne. Ocena wprowadzonych zmian należy do organu I instancji, który jest również właściwy do zatwierdzenia projektu budowlanego.
Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe obliguje do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż rozpatrzenie sprawy przez Wojewodę Podlaskiego w oparciu o nowy materiał dowodowy, który nie był przedmiotem oceny organu I instancji, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazał, że organ I instancji analizował inny stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, zatem zmiana stanu faktycznego i zakresu inwestycji może spowodować, iż po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego organ I instancji wyda zupełnie inne rozstrzygnięcie. Wojewoda zaznaczył, że w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa.
Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sytuacji, gdy Inwestor wraz z odwołaniem przedkłada nowy materiał dowodowy w postaci uzupełnionego z własnej inicjatywy projektu budowlanego to organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem ta okoliczność ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając zatem na względzie, że zgodnie z przepisami projekt budowlany jest obligatoryjnym załącznikiem wymaganym do przedłożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego) i podlega zatwierdzeniu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda stwierdził, że organem właściwym do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w analizowanej sprawie jest Prezydent Miasta Białegostoku i to do tego organu winien zostać przedłożony nowy projekt budowlany. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest na etapie postępowania odwoławczego zatwierdzenie nowego projektu budowlanego, nie ocenianego wcześniej przez organ I instancji w postępowaniu zwykłym. Powyższe wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Wojewoda Podlaski zalecił organowi I instancji, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnił zmiany dokonane w projekcie budowlanym i na nowo całościowo ocenił zamierzenie inwestycje, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust 4 Prawa budowlanego. Podniósł, że wyjaśnienie dla dokonanej oceny organ I instancji powinien wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu podjętej decyzji.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zaniechał poinformowania Inwestora o możliwości zmiany terminu na uzupełnienie, wskazanego w postanowieniu z dnia 29 lutego 2024 r., przez co naruszył art. 9 k.p.a.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem E. C. i K.C.(dalej: "Skarżący") wnieśli sprzeciw, wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego z 15 października 2024 r. Zdaniem skarżących decyzja organu pierwszej instancji dotycząca przedmiotowej inwestycji była uzasadniona. Deweloper miał wystarczający odcinek czasu na usunięcie nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Wskazali, że postępowanie dewelopera w sprawie budowy budynku mieszkalnego toczy się od 2017 r., uważamy że jest to wystarczający czas na dopracowanie projektu oraz wyjaśnienie wszelkich wątpliwości dla organu pierwszej instancji oraz stron biorących w niej udział. Podnieśli, że deweloper zachowuje się nieracjonalnie i traktuje strony postępowania z punktu przewagi merytorycznej posiadając zasoby prawne oraz wiedzy inżynieryjnej, nie usuwa błędów w projekcie, nie spełnia wymogów nakładanych przez Wojewodę, nie dotrzymuje terminów, oraz ignoruje przepisy wymagane w polskim prawem.
Zdaniem strony skarżącej Wojewoda Podlaski zezwolił na dokonywanie zmian w bardzo szerokim zakresie dla projektu budowy, co jest nieracjonalnym przeciąganie procesu decyzyjnego, ponieważ nawet podtrzymując odmowną decyzję Prezydenta Białegostoku, deweloper mógłby powtórnie złożyć w dogodnym dla siebie czasie poprawiony projekt i wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Sprzeciw od decyzji podlegał uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż podnoszą skarżący. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Zaskarżoną decyzją kasacyjną uchylono decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz
z zagospodarowaniem terenu na ww. działkach.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (dalej "sprzeciw"). Na podstawie art. 64e k.p.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu, albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z kolei, stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd oddala sprzeciw.
W związku z powyższym, w razie rozpoznawania przez sąd sprawy ze sprzeciwu, dokonywana przez sąd kontrola jest ograniczona. Sąd nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, tj. w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ocenie sądu podlega tylko prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy w analizowanej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Wydany w oparciu o akta sprawy wyrok sądu ma więc charakter formalny w tym znaczeniu, że sąd nie odnosi się do zagadnień merytorycznych z wnikliwością właściwą dla postępowania w przedmiocie skargi na decyzję, w tym zwłaszcza nie przesądza o uprawnieniach lub obowiązkach stron (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2 408 525).
Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się zatem wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.
Dokonując oceny w niniejszej sprawie w przedstawionym wyżej zakresie, Sąd stwierdza, że Wojewoda Podlaski naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy spełnione są łącznie dwa warunki: (a) decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie (b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3180/15, LEX nr 2 441 452).
Użyty w przywołanym przepisie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest oczywiście zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 341/16, LEX nr 2 423 038). Pamiętać przy tym należy, że organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej ma ona charakter ograniczony, ponieważ nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 263/16, LEX nr 2 399 108).
Podkreślenia wymaga więc, że regułą jest orzekanie przez organ odwoławczy w sposób reformatoryjny, zaś tylko w ograniczonym zakresie organ ten ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę. Przy czym, ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Jeżeli więc organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, to decyzja organu odwoławczego będzie decyzją wadliwą (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3441/15, LEX nr 2 395 863).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu własnej decyzji, że w przypadku decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z 3 czerwca 2024 r. doszło do naruszenia przepisów postępowania. Argumentem podnoszonym przez Wojewodę był fakt, że Inwestor wraz z odwołaniem przedłożył nowy materiał dowodowy w postaci uzupełnionego z własnej inicjatywy projektu budowlanego oraz, że ta okoliczność ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podniósł, że zmiany zostały wprowadzone praktycznie na każdej stronie projektu budowlanego, zatem nie można uznać, iż są to zmiany nieistotne. Zdaniem Wojewody niedopuszczalne jest na etapie postępowania odwoławczego zatwierdzenie nowego projektu budowlanego, nieocenianego wcześniej przez organ I instancji w postępowaniu zwykłym. Organ odwoławczy uznał, że nowy projekt budowlany wymaga całościowego ponownego zbadania przez organ I instancji.
Zmiana projektu budowlanego w trakcie postępowania, zwłaszcza po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, jest niewątpliwie istotną okolicznością (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt VII WA/Sa 783/18). Nie jest jednak okolicznością oczywistą, która automatycznie nakazywałaby bądź uzasadniałaby zwrot sprawy do organu pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stwarza organowi drugiej instancji możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że uzupełnienie projektu budowlanego dokonane przez Inwestora na etapie postępowania odwoławczego powinno być uwzględnione przez organ odwoławczy, a to powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 499/17).
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, nie podjął jednak trudu oceny zmian i możliwości realizacji inwestycji na podstawie zmienionego projektu. W takim kontekście oczywiste jest jednak, że nie została spełniona pierwsza przesłanka wydania decyzji kasacyjnej: nie stwierdzono naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Podlaski nie miał bezpośredniej podstawy, aby uchylić decyzję organu pierwszej instancji.
W sytuacji braku naruszeń przepisów postępowania organ odwoławczy nie może – z oczywistych względów - spełnić drugiego obowiązku wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a.: nie może wskazać sposobów usunięcia naruszeń.
Decyzja kasacyjna może być wydana, gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W przedmiotowej sprawie Wojewoda Podlaski zalecił organowi I instancji, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnił zmiany dokonane w projekcie budowlanym i na nowo całościowo ocenił zamierzenie inwestycje, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie okoliczności nie zostały ustalone w związku ze zmianą projektu budowlanego, jakie czynności dowodowe powinny być podjęte przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu, ani też jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy może mieć zmiana projektu budowlanego. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w sprawie niniejszej powinno być skonstruowane w taki sposób aby wynikało z niego jednoznacznie jakie nieprawidłowości zostały już usunięte, a nieuzupełnienie jakich nieprawidłowości było podstawą wydania decyzji odmownej.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy miał obowiązek zbadać te okoliczności, nie miał podstaw do zwolnienia się z obowiązku przeprowadzania czynności dowodowych i rozstrzygnięcia co do istoty. Wynika to z systemowej wykładni art. 138 § 2 k.p.a.: decyzja kasacyjna jest tylko wyjątkiem, podczas gdy zasadą jest wydanie decyzji reformatoryjnej. Dopiero po zbadaniu zmienionego projektu budowlanego
i upewnieniu się pod wszelką wątpliwość, że zakres faktów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy przekracza kompetencje lub faktyczne możliwości organu odwoławczego, można wydać decyzje na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie Wojewoda takiej analizy nie przeprowadził. Nie tylko nie zadał sobie trudu, aby sprawdzić, co wynika ze zmian wprowadzonych przez Inwestora w projekcie budowlanym, ale nie uzasadnił również wskazywanej "konieczności" prowadzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Ograniczył się jedynie do powołania się na argument formalny, tj. art. 15 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz do stwierdzenia, że organ uchybił zasadzie informowania stron, o której mowa w art. 9 k.p.a., gdyż nie poinformował Inwestora o możliwości przedłużenia terminu na uzupełnienie materiału dowodowego, które nie powinno odbyć się na zasadzie wniesienia wniosku
o zawieszenie postępowania.
Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć orzeczenia wydane na tle bardzo podobnego stanu faktycznego, w który sądy potwierdziły obowiązki organu odwoławczego i orzekły, że zmiana wniosku i projektu w trakcie postępowania nie upoważnia do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 72/18). We wskazanym wyroku Sąd podkreślił, że nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, że uzupełnienie projektu w postępowaniu odwoławczym i w zakresie spornym, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, bo każdy z organów w toku instancji oceniałby inny projekt. Stwierdzenie to jest nieuprawnione; uzupełnienie projektu w postępowaniu odwoławczym, nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że projekt ten (na skutek jego korekty) nie jest tożsamy z projektem ocenianym przez organ pierwszej instancji. Odmienna oceny prowadziłoby do konkluzji, że każda zmiana projektu budowlanego wymagałaby działania organu I instancji, co wobec kompetencji organów obu instancji (w tym: organu II instancji) i treści art. 136 k.p.a. należy ocenić jako nieznajdujące oparcia w przepisach prawa.
Poza tym, w ocenie Sądu, kwestionowana decyzja, była wadliwa również ze względu na zignorowanie przez organ odwoławczy wartości, jakie uzasadniały wprowadzenie do polskiego porządku prawnego instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w art. 64a – 64e p.p.s.a.
W uzasadnieniu ustawy wprowadzającej instytucje sprzeciwu od decyzji do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 7 kwietnia 2017 r., Dz. U. z 2017 r. poz. 935) wskazano, że "nowe rozwiązanie prawne wprowadziło szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania decyzji kasatoryjnych, (...) że powinno przyczynić się do zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (vide: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183).
Cel ustawodawcy wyrażony w odniesieniu do przepisów p.p.s.a., ale ściśle powiązany z art. 138 § 2 k.p.a. jest jasny: organy odwoławcze nie powinny unikać rozstrzygania spraw co do istoty, korzystając z furtki, jaką stanowi decyzja kasacyjna. Cele takie, co najmniej z dwóch powodów, wydają się szczególnie ważne w rozpatrywanej sprawie. Po pierwsze przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz z zagospodarowaniem terenu na ww. działkach. Po drugie, jak to słusznie podnoszą skarżący, postępowanie w sprawie toczy się już od 2017 r., a decyzje Prezydenta Miasta Białegostoku dotyczące przedmiotowej inwestycji zostały uchylone przez Wojewodę i przekazane do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pięciokrotnie.
W takim kontekście Wojewoda Podlaski był wyraźnie zobowiązany do podjęcia możliwych działań i czynności prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie przedłużania postępowania w sprawie poprzez powtarzanie całego postępowania przed organem pierwszej instancji.
W ocenie Sądu, z wyżej wskazanych powodów zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna Wojewody została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie tej decyzji.
Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda uwzględni ocenę prawną i wskazania sądu oraz uzupełni postępowanie wyjaśniające na etapie odwoławczym oraz zakończy je w sposób prawem przewidziany mając na uwadze wynik tych wyjaśnień.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.