III SA/KR 811/25

III SA/Kr 811/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1151
Art. 29  art. 30, art. 31, art. 32, art. 33, art. 34
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr SKO.GN/4160/23/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. znak: SKO.GN/4160/23/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, dalej: p.g.k.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z 14 lutego 2025 r. znak: IBP.III.6830.45.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego przebiegu granicy działki nr [...] objętej KW numer [...] z działką numer [...] objętą KW numer [...] położonymi w miejscowości G. - ze względu na zawarty akt ugody.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Organ I instancji orzekł o umorzeniu z urzędu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego przebiegu granicy działki nr [...] objętej KW numer [...] z działką numer [...] objętą KW numer [...] położonymi w miejscowości G. - ze względu na zawarty akt ugody.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżacy zarzucając organowi wykazanie błędnej podstawy prawnej tj. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; błędne ustalenia geodety dokonane podczas czynności rozgraniczenia; nieprawidłowe oznaczenie granicy; brak wzajemnych ustępstw w ugodzie i braki formalne szkicu granicznego. Skarżący zauważył, że na szkicu granicznym nie wskazano granicy wynikającej z ewidencji gruntów, co stanowi poważny brak merytoryczny i proceduralny. Uniemożliwia to prawidłową ocenę przebiegu granic. Skarżący oprócz zarzutów kierowanych do geodety wskazał, że zawarta ugoda nie jest prawidłowa, albowiem nie jest efektem wzajemnych ustępstw stron. Zdaniem strony ustępstwa w tej sprawie poczynił jedynie on, co narusza zasadę ekwiwalentności ugody administracyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne dzieli postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na dwa etapy administracyjny i sądowy przy czym wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przed sądem może nastąpić nie wcześniej niż po wyczerpaniu drogi administracyjnej.
W świetle przepisów rozdziału VI p.g.k., administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe może być zakończone trzema rodzajami decyzji:
1. decyzją o rozgraniczeniu (art. 33 ust.1 w związku z art. 29 ust. 3),
2. decyzją o umorzeniu przedmiotowego postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2),
3. decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne).
Ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej, nie podlega więc kontroli organu administracyjnego a jej skutki materialnoprawne podlegają ocenie w aspekcie art. 917- 918 Kodeksu cywilnego. Ugoda taka (co do przebiegu linii granicznej) dla swej ważności wymaga formy pisemnej (art. 32 ust. 5), a oświadczenia woli stron muszą być składane w obecności geodety (art. 31 ust.4 zd. 2).
Niezasadny jest więc zdaniem Kolegium, zarzut strony, iż zawarta ugoda nie spełnia warunków ugody administracyjnej. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z ugodą administracyjną. Zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej.
Jak stwierdzono w jednym z wyroków: "Ugoda zawarta przed geodetą nie jest ugodą administracyjną w rozumieniu art. 114-122 k.p.a., lecz stanowi ugodę o charakterze materialnoprawnym, uregulowaną w art. 917-918 k.c. A skoro tak, to taka ugoda nie wymaga ani zatwierdzenia przez organ administracyjny ani nie podlega kontroli w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, względnie w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Zawarcie zatem przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 p.g.k. jest równoznaczne z brakiem podstaw do kontynuowania postępowania rozgraniczeniowego. Zawarcie ugody przed geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe bez względu na to, czy organ administracyjny umorzy postępowanie czy też nie, umorzenie ma, bowiem charakter deklaratywny, wtórny i oznacza tylko to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i nie ma wpływu na skuteczność ugody" (Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. II SA/Bk 517/24).
W niniejszej sprawie strony w dniu 8 sierpnia 2024 r. zawarły ugodę, co do granicy pomiędzy działką nr [...] i nr [...] położonymi w miejscowości G., czyniąc między sobą wzajemne ustępstwa: Nie jest możliwe, aby w postępowaniu rozgraniczeniowym organ administracji publicznej mógł oceniać ważność lub prawidłowość ugody posiadającej moc ugody sądowej. Możliwość uchylenia się od skutków zawartej ugody realizowana może być przed sądem powszechnym w oparciu o art. 917-918 Kodeksu cywilnego. W tym kontekście zarzuty co do nieprawidłowości jakich miał się dopuścić geodeta, nie mogą być przedmiotem postępowania odwoławczego.
Reasumując Kolegium wskazało, że zawarcie ugody przed geodetą kończy definitywnie postępowanie rozgraniczeniowe bez względu na to, czy w ślad za ugodą organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania z powołaniem się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak to bowiem wyjaśnił Sąd Najwyższy umorzenie postępowania administracyjnego oznacza tylko bezprzedmiotowość tego postępowania. Już zaś zawarcie ugody wywołuje skutki, a umorzenie postępowania ma charakter wtórny, niewarunkujący bytu ugody (tak Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 lipca 1981 r. sygn. I CR 225/81 OSPiKA 1982/12, poz. 215).
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Kolegium, wobec zawarcia przez strony aktu ugody, przed upoważnionym geodetą, istniały przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust 4 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne).
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:
1. Art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie operatu ewidencji gruntów [...], który wyraźnie wskazuje przebieg granicy, oraz brak rozpatrzenia dowodów świadczących o błędnym ustaleniu granicy przez geodetę.
2. Art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - poprzez błędne zastosowanie przepisu w sytuacji, gdy została zawarta ugoda.
3. Art. 153 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - poprzez przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych przez osobę nieupoważnioną, co narusza zasadę rzetelności postępowania geodezyjnego.
4. Art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez brak zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieuwzględnienie jego uwag co do przebiegu granicy oraz pominięcie faktu, że ugoda została zawarta bez udziału wszystkich spadkobierców C. P.
W uzasadnieniu wskazał na:
1. Błędne ustalenie granicy i pominięcie dowodów. Z operatu ewidencji gruntów [...] wynika, że granica między działkami nr [...] i [...] została ustalona i utrwalona prętem metalowym w odległości 1,17 m od ogrodzenia. Granica w tym punkcie wobec tego była już ustalona i utrwalona w terenie, położenie znaku granicznego nie uległo zmianie. Geodeta nie uwzględnił tego faktu, co doprowadziło do błędnego wskazania granicy w tym miejscu. Organy administracyjne nie odniosły się do tego dowodu, naruszając obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
2. Nieprawidłowe przeprowadzenie czynności geodezyjnych. Czynności geodezyjne zostały przeprowadzone przez osobę nieupoważnioną, a nie przez J. S., który był formalnie upoważniony do ich wykonania. Stanowi to rażące naruszenie przepisów proceduralnych.
3. Brak postępowania spadkowego. W protokole granicznym stwierdzono, że C. P., współwłaściciel działki, zmarł, a postępowanie spadkowe po nim nie zostało przeprowadzone. Wójt Gminy Ł. powinien zawiesić postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców, czego nie uczyniono, co skutkowało zawarciem ugody bez udziału wszystkich współwłaścicieli oraz bez obecności upoważnionego geodety. Czynności rozgraniczeniowe w terenie przeprowadzała pani, której danych personalnych i kwalifikacji nie wskazano w dokumentacji.
4. Braki formalne w dokumentacji. Protokół graniczny, akt ugody oraz szkic graniczny zawierają istotne braki formalne, takie jak brak numerów ksiąg wieczystych, adresów stron, imion rodziców uczestników postępowania oraz numerów dowodów osobistych. Dodatkowo osoby figurujące jako świadkowie podpisały dokumenty jako strony, co narusza zasady proceduralne. Brak ustalenia przez geodetę tożsamości stron na podstawie dokumentów nie daje podstaw do stwierdzenia, że są to rzeczywiście strony postępowania upoważnione do zawarcia ugody.
5. Nieprawidłowa ugoda administracyjna. Ugoda administracyjna powinna być efektem wzajemnych ustępstw stron, tymczasem w niniejszej sprawie jedynie on dokonał ustępstw, co narusza zasadę ekwiwalentności ugody.
6. Wątpliwości co do jednoczesnego spisywania protokołu granicznego i aktu ugody. Podał w wątpliwość zasadność sporządzania protokołu granicznego i aktu ugody w ramach tego samego postępowania, co mogło wpłynąć na nieprawidłowości proceduralne i brak rzetelności w przeprowadzonych czynnościach.
7. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 7 kwietnia 2025 r. stwierdzono, że zawarcie ugody przed geodetą kończy definitywnie postępowanie rozgraniczeniowe. Kolegium odwoławcze błędnie uznało, że zawarcie ugody przed geodetą kończy definitywnie postępowanie rozgraniczeniowe, mimo że ugoda została zawarta z naruszeniem prawa i przez osoby nieuprawnione.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji należy uznać, że organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, toczące się z wniosku skarżącego, co zostało zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów.
Z treści art. 31 p.g.k. wynika, że:
1. Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
2. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej.
3. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy.
4. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej.
Z czynności ustalenia przebiegu granic sporządza się protokół graniczny lub akt ugody (art. 32 ust. 5 p.g.k.).
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 p.g.k.).
W kontrolowanej sprawie postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zostało umorzone z tej przyczyny, że zainteresowani właściciele nieruchomości zawarli ugodę.
Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu cywilnym celem ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 p.g.k., jest ustalenie granic ze skutkami w zakresie stanu własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. I OSK 1766/22, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA, orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 1962 r., sygn. III CR 237/62, OSNCP 1963, nr 2, poz. 48, LexisNexis nr 316081, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1974 r. sygn. III CRN 91/74, OSPiKA 1975, nr 3, poz. 69, LexisNexis nr 318757; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2001 r. sygn. V CKN 575/2000, LexisNexis nr 390266). Ugoda graniczna jest rodzajem umowy zdefiniowanej w art. 917 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071, dalej: k.c.), zgodnie z którym przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić istniejący lub mogący powstać spór (M. Durzyńska [w:] A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, M. Durzyńska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2013, komentarz do art. 31). Ugoda taka zawiera m.in. opis przedmiotu sporu z podaniem granic wskazanych przez strony oraz wynikających z dokumentacji, opis wzajemnych ustępstw oraz zgodne oświadczenie stron, że uważają spór za wygasły, a ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu (załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, Dz. U. z 1999 r. poz. 453). Ugoda definitywnie kończy spór graniczny, wywołuje skutki prawne od momentu jej podpisania przez wszystkie strony i geodetę.
Zawarcie ugody skutkuje koniecznością zaniechania prowadzenia dalszego postępowania co do istoty i jego umorzeniem na mocy art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. I OSK 1766/22, CBOSA). Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec zawarcia ugody przed geodetą podlega zaskarżeniu w toku instancji oraz do sądu administracyjnego, jednak zakres kontroli takiej decyzji ograniczony jest wyłącznie do badania legalności decyzji o umorzeniu postępowania, a nie treści zawartej ugody. Ugoda graniczna zawarta przed geodetą nie jest ugodą w rozumieniu art. 114–122 k.p.a. i tym samym nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracji, który wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Nie podlega również kontroli ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.), ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1981 r., sygn. I CR 225/81, LEX nr 5151). Ugoda zawarta w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie nieruchomości ma samodzielny byt prawny i nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracji, który prowadził postępowanie. Wzruszenie ugody granicznej możliwe jest wyłącznie na podstawie zasad określonych przez prawo cywilne w postępowaniu przed sądem powszechnym (tak. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 1987 r., sygn. IV SAB 24/86).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.