II SA/Bk 706/06

II SA/Bk 706/06 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2007-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Elżbieta Trykoszko /sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
Art. 129 ust. 5 i 9 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 117 i nast.
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Tezy
1.	Do wszystkich pozakodeksowych reżimów odpowiedzialności odszkodowawczej w kwestiach nieuregulowanych będą miały zastosowanie normy
ogólne kodeksu cywilnego, w tym normy dotyczące przedawnienia.
2.	Roszczenia o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po ich ustaleniu i przyznaniu. Nie ulegają
przedawnieniu żądania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji.
3.	W art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zobowiązał starostę do wydawania decyzji o odszkodowaniu między
innymi w przypadku, gdy w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują
jego ustalenie. Przepis powyższy należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń przed 1 stycznia 1998r. we wszystkich tych sprawach, w których
doszło do objęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania o ile obowiązujące przepisy  przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia
odszkodowania.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za grunt przejęty pod ulice 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...].08.2006r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej B.W. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wnioskiem złożonym u Burmistrza Ch. w dniu [...] stycznia 2006r. skarżąca B.W. wystąpiła z żądaniem przyznania i wypłaty odszkodowania za wydzielone decyzją z dnia [...] września 1990r. z nieruchomości Nr [...]/3 i [...]/4 położonej we wsi P., objętej podziałem, grunty przeznaczone pod budowę nowoprojektowanych ulic w postaci działek [...]/16, [...]/18, [...]/20, [...]/21 i [...]/24. Decyzja o podziale nieruchomości została wydana na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W jej treści zostało podane, że wydzielone pod budowę ulic działki przechodzą na własność Skarbu Państwa z mocy ustawy za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości pomniejszonych o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, przy czym ustalenie odszkodowania za grunty przejęte na własność Skarbu Państwa nastąpi odrębną decyzją . Decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna [...].10.1990r.
Starosta Powiatu B., któremu jako właściwemu przekazał wniosek strony burmistrz, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. po przeprowadzeniu rozprawy, powołując się na art. 105 kpa w zw. z art. 98 ust. 3 i 129 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty żądanego odszkodowania. Organ stwierdził, że mimo decyzyjnego orzekania o odszkodowaniu za grunt przejęty pod drogi w wyniku podziału nieruchomości, w doktrynie prawa i orzecznictwie dominuje pogląd, iż w razie braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenie odszkodowawcze z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, stosuje się do tego roszczenia wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych zawarte w art. 117 i nast. kc. Zgodnie z tymi przepisami, termin przedawnienia roszczeń majątkowych wynosi
10 lat. Skoro pomiędzy dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna,
a tym samym nieruchomości przeszły na własność państwa i powstało roszczenie odszkodowania, a złożeniem wniosku o ustalenie odszkodowania upłynęło 15 lat, roszczenie o zapłatę wygasło.
W odwołaniu od tej decyzji B.W. podniosła, że poglądy doktryny i linia orzecznictwa nie stanowią norm prawnych powszechnie obowiązujących a przepisy art. 98 ust. 3 i 129 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami milczą na temat przedawnienia. Przedawnienie uregulowane art. 117 i nast. kodeksu cywilnego nie jest instytucją prawa administracyjnego. Przy założeniu zaś, że przepisy cywilne o przedawnieniu roszczeń majątkowych miałyby zastosowanie w sprawie, możliwość ich zastosowania wymagała ustalenia czy i dlaczego do przedawnienia doszło. Skarżąca wskazała na zapis z decyzji podziałowej mówiący, iż ustalenie odszkodowania nastąpi odrębną decyzją podkreślając, że zaniechano jej wydania przez ponad 15 lat. Zapis ten utwierdzał właścicielką dzielonego gruntu o braku potrzeby zabiegania przez nią o wydanie decyzji. Powoływanie się przez organ, który zaniedbał wydania decyzji na przedawnienie stanowi nadużycie prawa. Podniesienie zarzutu przedawnienia winno podlegać ocenie Sądu. Stan zobowiązania (obowiązku) organu ustalenia odszkodowania trwa nieprzerwanie od 1990r. a zatem umorzenie postępowania nie znajduje uzasadnienia prawnego. Końcowo odwołująca się dopisała na odwołaniu, że w Księdze Wieczystej nadal ona a nie Skarb Państwa, figuruje jako właścicielka gruntów przejętych pod drogi.
Wojewoda P. po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z dnia [...] września 2006r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej podzielając stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy odwołał się do stanowiska autorów Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka oraz orzeczenia tutejszego sądu administracyjnego sygn. akt II SA/Bk 463/04 i II SA/Bk 410/05. Podał, iż jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2003r. (sygn. akt SA/Bk 753/03) brak jest racjonalnego uzasadnienia, aby stanowiące przedmiot sprawy roszczenia majątkowe traktowane były w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości,
że 10-letni termin przedawnienia z art. 118 kc upłynął. Idąc tokiem rozumowania odwołującej się, wojewoda zauważył, że przepisy postępowania administracyjnego zawierają instrumenty prawne pozwalające na wyegzekwowanie od organu rozstrzygnięcia w przypadku opieszałości w załatwieniu sprawy, czy bezczynności. Wojewoda dodał, że uwarunkowania dotyczące odszkodowań za działki przejęte pod budowę dróg wprowadziły instytucję rokowań. Postępowanie administracyjne
w przypadku braku porozumienia wszczynane było (i jest) na wniosek byłego właściciela. A zatem inicjatywa w tej sprawie należała do odwołującej się.
W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca B.W. wniosła o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Podniosła, że:
- ustawa o gospodarce nieruchomościami milczy na temat przedawnienia i nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu cywilnego, stąd nieuprawnione jest zastosowanie art. 118 kc
- doktryna i orzecznictwo nie są powszechnie obowiązującym prawem
- organ odwoławczy nie podał materialnoprawnej podstawy decyzji
- o zasadności zarzutu przedawnienia rozstrzyga sąd; organ nadużył prawa podnosząc ten zarzut w sytuacji braku działania w sprawie ustalenia odszkodowania przez 15 lat
- roszczenie o odszkodowanie nie powstało z dniem, w którym decyzja
o podziale stała się ostateczna. Z tą datą powstać mogło co najwyżej żądanie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęte grunty
- skarżąca nie mogła utracić wskutek przedawnienia roszczenia, które
w ogóle nie stało się wymagalne, bo nie wydano decyzji
- wojewoda przyznaje fakt zaniechania organu w wykonaniu obowiązku objętego decyzją administracyjną o podziale a tym samym nie zasługuje na ochronę prawną, przerzucenie na skarżącą odpowiedzialności za zaniedbanie organu.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., zważył, co następuje:
Skardze nie można było odmówić słuszności aczkolwiek nie ze wszystkimi jej zarzutami sąd się zgodził. Sąd nie podzielił bowiem zasadniczego zarzutu skarżącej jakoby do roszczenia o odszkodowanie za grunty przejęte przez Skarb Państwa (gminę) z mocy prawa – w następstwie podziału nieruchomości – pod budowę ulic, nie mogły mieć zastosowania przepisy kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia. Prawdą jest, że ustawa z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie odsyła wprost do stosowania przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń, tak jak czyni to w art. 132 ust. 3 w odniesieniu do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania przyznawanego za wywłaszczoną nieruchomość. Nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcie odszkodowania jest instytucją prawa cywilnego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty (przejęte decyzyjnie i z mocy prawa) są zbudowane według metody cywilistycznej i jako takie są pozakodeksowymi przepisami prawa cywilnego. Normy zawarte w kodeksie cywilnym zawierające regulacje odnoszące się do zagadnień ogólnych, wspólnych dla całości prawa cywilnego (między innymi takie jak pojęcie zdolności prawnej, zdolności do czynności prawnych, zastrzeganie warunku i terminu czy skutek upływu czasu), będą miały zastosowanie do wszystkich pozakodeksowych regulacji cywilnoprawnych. Subsydiarne stosowanie ogólnych norm prawa cywilnego w innych działach prawa jest oczywiste w polskim systemie prawnym, tak jak oczywiste jest też to, że szereg aktów administracyjnych wywołuje bezpośrednie lub pośrednie skutki cywilnoprawne. Przykładem decyzji administracyjnych ingerujących w stosunki cywilnoprawne są decyzje wywłaszczeniowe. Również wówczas gdy powstanie obowiązku odszkodowawczego ex lege wynika z prawa administracyjnego, w kwestiach nieuregulowanych prawem administracyjnym znajdą zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Do wszystkich bowiem pozakodeksowych reżimów odpowiedzialności odszkodowawczej
w kwestiach nieuregulowanych będą miały zastosowanie normy ogólne kodeksu cywilnego. Stosowanie zatem terminów przedawnienia roszczeń cywilnych do roszczeń o odszkodowanie będące następstwem zdarzeń administracyjnych, jest dla sądu oczywiste. Nie można jednak zapominać, że przedawnieniu podlegają jedynie roszczenia majątkowe wymagalne. W niniejszej sprawie organy administracji aczkolwiek prawidłowo nawiązały do instytucji przedawnienia, to bez należytego wniknięcia w istotę konkretnego obowiązku odszkodowawczego uznały, iż bieg roszczenia odszkodowawczego rozpoczął się już w momencie uprawomocnienia decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości. Organ zbagatelizował fakt, że mimo cywilnoprawnego charakteru roszczenia o odszkodowanie za przejęcie własności nieruchomości, samo ustalenie odszkodowania przekazane zostało do postępowania administracyjnego. Roszczenie o odszkodowanie nie może zaś ulec przedawnieniu przed jego powstaniem tj. ustaleniem. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenia o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po ich ustaleniu i przyznaniu. Żądania administracyjnoprawne zaś o ustalenie wysokości odszkodowania
w drodze decyzji, nie ulegają przedawnieniu. Uszło uwadze organów obu instancji, że w sprawie niniejszej obowiązek ustalenia odszkodowania odrębną decyzją obciążał organ administracji. To na organie ciążyła powinność wszczęcia z urzędu
i przeprowadzenia odrębnego postępowania zmierzającego do ustalenia kwoty odszkodowania. Póki postępowanie takie nie zostało wszczęte, póty strona skarżąca nie mogła skutecznie skarżyć bezczynności organu. Stan bezczynności jest bowiem związany z konkretnym i będącym w toku postępowaniem administracyjnym.
W art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zobowiązał starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wydawania decyzji o odszkodowaniu między innymi w przypadku, gdy w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis powyższy należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do objęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania o ile obowiązujące przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Nie ulega zaś wątpliwości, że art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi odpowiednik instytucji opisanej art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z 1985r. tj. przepisu będącego podstawą prawną decyzji o podziale nieruchomości skarżącej, w następstwie którego to podziału wyodrębniono grunty pod budowę ulic, które z mocy prawa z momentem uprawomocnienia się decyzji stały się własnością Skarbu Państwa. Nowa ustawa regulując przejęcie z mocy prawa z nieruchomości objętej podziałem gruntów pod drogę publiczną, utrzymała obowiązek odszkodowawczy wprowadzając w pierwszej kolejności jedynie wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za te grunty. Dopiero kiedy do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości ustala się i wypłaca odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.
Reasumując, przyjęcie w niniejszej sprawie, iż doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, nastąpiło – żądaniem Sądu - z naruszeniem prawa materialnego co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd zauważa przy tym, iż upływ przedawnienia roszczenia o odszkodowanie jest przesłanką materialnoprawną, która może powodować odmowę przyznania odszkodowania, a nie jest przesłanką procesową prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 kpa (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6.05.1988r. sygn. IV SA 251/88 - ONSA 1989r. Nr 1, poz. 8).
Wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie wymagać będzie określenia przez organ podmiotu zobowiązanego do jego zapłacenia. Z decyzji o podziale wynika,
iż grunty skarżącej przejęte pod ulice z nieruchomości objętej podziałem stały się
z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzja o podziale nieruchomości skarżącej podjęta była jeszcze w okresie, w którym brzmienie art. 12 ust. 5 ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przewidywało przejście gruntów wydzielonych pod budowę ulic wyłącznie na Państwo niezależnie od miejsca ich położenia i stopnia społecznego wykorzystania. Dopiero z dniem 5 grudnia 1990r. grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy (vide: art. 12 ust. 5 ustawy
z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 29 września 1990r. – Dz. U. z 1990r. Nr 79, poz. 464). W sprawie niniejszej – wedle twierdzeń pełnomocnika skarżącej – na gruntach przejętych pod ulice zostały urządzone drogi, którymi włada Gmina Ch. ponosząc odpowiedzialność za ich utrzymanie. W sprawie brak jest jednak jednoznacznych ustaleń w kwestii formalnego zaliczenia przejętych pod ulice gruntów do dróg gminnych. Wynikająca z adnotacji na odwołaniu wzmianka skarżącej, iż do dziś nie wprowadzono stosownych zmian do Księgi Wieczystej urządzonej dla nieruchomości, z której wydzielono ulice też wymagałoby sprawdzenia i potwierdzenia stosownymi dokumentami, przy czym dla odpowiedzialności odszkodowawczej (Skarbu Państwa lub gminy) brak wpisu nie miałby znaczenia, albowiem w tym przypadku miałby on charakter wyłącznie deklaratoryjny. Własność gruntu wydzielonego pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodziła z mocy prawa na rzecz Państwa (od 05.12.1990r. na rzecz gminy) z momentem uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości.
Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku
(art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Na koszty postępowania sądowego w sprawie złożył się wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego reprezentującego skarżącą przed sądem.