II SA/BK 701/23

II SA/Bk 701/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 25 lipca 2023 r. nr 407.133/F-23/VI/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącej Z. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Zaskarżonym postanowieniem z 25 lipca 2023 r. znak: 407.133/F-23/VI/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy własne postanowienie z 29 czerwca 2023 r. znak: 407.107/F-13/X/2023 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tego Kolegium z 13 czerwca 2023 r. znak: 407.97/F-23/VI/23 w przedmiocie uznania za nieuzasadnione ponaglenia na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Bielskiego sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej.
Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. 1. Dnia 19 czerwca 2023 r. Z. S. (dalej: skarżąca) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia SKO z 13 czerwca 2023 r. Uzasadniła swój wniosek tym, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) nie zawierają odesłania do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w kontekście ponaglenia, zaś SKO nie jest organem, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a.
2. Postanowieniem z 29 czerwca 2023 r. znak: 407.107/F-13/X/2023 SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Organ zauważył, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych
w art. 134 – również art. 145-152 i art. 156-159 k.p.a. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja (postanowienie) została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten właśnie organ.
W związku z tym, że kwestionowane postanowienie zostało wydane przez SKO, to do rozpoznania wniosku o stwierdzenie jego nieważności właściwy jest ten sam organ.
Dalej wskazano, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia (w przedmiotowej sprawie postanowienie z 13 czerwca 2023 r.), a więc nie można zastosować art. 156-159 k.p.a. W ocenie organu taki stan rzeczy powoduje, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione w sytuacji, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Należało więc odmówić jego wszczęcia.
3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca. W jej ocenie SKO w postanowieniu z 29 czerwca 2023 r. nie wskazało żadnych argumentów ani podstawy prawnej, z których jednoznacznie wynikałoby, że jest organem właściwym do rozpatrzenia ponaglenia. Napisano wręcz nieprawdę, podczas gdy ponaglenie dotyczyło przewlekłego prowadzenia sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej nie jest jednak sprawą administracyjną, a jest czynnością materialno-techniczną i do tej czynności k.p.a. nie ma w ogóle zastosowania. Sama ustawa regulująca kwestie dostępu do informacji publicznej tylko w bardzo ograniczonym zakresie zawiera odniesienia do k.p.a. W związku
z tymi zarzutami skarżąca wniosła o jak najszybsze stwierdzenie nieważności postanowienia dotyczącego ponaglenia ze względu na naruszenie przepisów postępowania.
4. Zaskarżonym postanowieniem z 25 lipca 2023 r. SKO utrzymało w mocy własne postanowienie z 29 czerwca 2023 r. Organ stwierdził, że skarżąca ma rację co do tego, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają odesłań do k.p.a. w stosunku do ponagleń. SKO nie jest więc organem, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a., toteż nie powinno było rozpoznać ponaglenia. Mimo to, zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. Nie mają więc w tym przypadku zastosowania przepisy art. 156-159 k.p.a. i SKO nie ma możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia z 13 czerwca 2023 r. Taki stan rzeczy sprawia, że - w ocenie organu - zastosowanie ma art. 61a k.p.a., zgodnie z którym
w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn (a taką jest niezaskarżalność postanowienia) postępowanie nie może być wszczęte, to organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
5. Skargę do WSA w Białymstoku wywiodła Z. S. Wniosła o uznanie skargi za zasadną i uwzględnienie kosztów postępowania sądowego. Wyjaśniła, że SKO naruszyło art. 37 § 6 k.p.a., w myśl którego organ rozpatrujący ponaglenie wskazuje czy organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności lub przewlekłości i zarządza wyjaśnienie przyczyn. SKO - uznając, że postanowienie z 13 czerwca 2023 r. nie zasługuje na stwierdzenie nieważności, a także Starosta - nie wywiązując się ze swoich obowiązków wynikających z u.d.i.p. - naruszyły przepisy postępowania oraz normy Konstytucji, w związku z tym postanowienia wydane w sprawie winny być wycofane z obrotu prawnego. Zwróciła uwagę na kwestię pouczenia w postanowieniu z 13 czerwca 2023 r., które według niej było nieprawidłowe (w jej ocenie przysługiwało jej zażalenie, o czym nie została pouczona).
6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że sformułowania zawarte w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie oznaczają, iż przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie dopiero wtedy, gdy zostanie wydana decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej. Przepis ten oznacza, że k.p.a. stosuje się także
w okolicznościach, gdy prowadzone jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji. SKO przyjęło, że w związku z tym, że sprawa w odniesieniu do części przedstawionych Staroście pytań prowadzona była w kierunku wydania decyzji
o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to uzasadnione było uznanie,
że zastosowanie mają przepisy k.p.a. i prawidłowo wydano postanowienie w oparciu
o art. 37 § 6 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
III. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z powodów innych niż w niej wskazane.
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wynika stąd, że sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić nieprawidłowość niepodniesioną w zarzutach skargi.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną (postanowienie), jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
IV. Przedmiotem postępowania jest ocena prawidłowości działań SKO
w związku z utrzymaniem w mocy postanowienia własnego tego organu z 29 czerwca 2023 r. znak: 407.107/F-13/X/2023 odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tegoż Kolegium z 13 czerwca 2023 r., znak: 407.97/F-23/VI/23 w przedmiocie uznania za nieuzasadnione ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę.
Zgodnie z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei art. 144 k.p.a. wskazuje, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (dotyczącym zażaleń), do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 15 maja 2018 r. w sprawie I OSK 1437/18 "do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. [...] Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji a zaniechać go względem postanowień". W świetle powyższego w niniejszym postępowaniu skarżąca mogła skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z wydaniem przez SKO postanowienia z 29 czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.
V. Powyższe ma swoje dalej idące konsekwencje. Jak stanowi art. 27 § 1a k.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Celem takiego unormowania jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym. W przypadku więc gdy orzeczenie wydaje zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji ten sam organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie do przyjęcia jest sytuacja, w której ten sam skład organu kontroluje prawidłowość wydanego przez siebie uprzednio orzeczenia. Obiektywizm narusza więc tutaj okoliczność, gdy w obu instancjach powtórzył się członek Kolegium.
Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 27 § 1a został dodany na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłączał członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Zanim też wszedł w życie przepis art. 27 § 1a k.p.a. (z dniem 8 grudnia 2009 r.) także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007r. (sygn. akt II GPS 2/06) stwierdził, że: "Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący już wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zwrot "brać udział" z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia."
Niezależnie od powyższego wskazać należy na art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. na takich samych zasadach jak pracownik organu.
A zatem obowiązkiem organu kolegialnego, którym jest SKO rozpoznające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony od własnego postanowienia Kolegium, było ustalenie czy nie zachodzą przesłanki do wyłączenia członka tego organu przy zastosowaniu art. 27 § 1a i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Obowiązek bowiem wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy, w której "brał udział w wydaniu decyzji" jest obowiązkiem przewidzianym również w podstawowych regułach rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), a także pożądanym z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności członka samorządowego kolegium odwoławczego wynikające z tego, że orzeka w sprawie, w której już raz procesowo w pierwszej instancji się wypowiedział. Jeszcze inaczej można powiedzieć, że z punktu widzenia powyższych zasad nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg gwarancyjny obiektywizmu i bezstronności tylko dlatego, że mamy do czynienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym od postanowienia a nie od decyzji (podobnie w sprawie II SA/Bd 876/17).
VI. Z akt sprawy wynika, że zarówno na etapie wydania postanowienia z 29 czerwca 2023 r. oraz postanowienia z 25 lipca 2023 r. w składach SKO zasiadały dwie te same osoby: U. W. oraz S. I. Mamy więc do czynienia z sytuacją, gdy dwóch tych samych członków składu orzekającego wydało postanowienia: w pierwszej instancji i po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd dokonując wykładni art. 27 § 1a k.p.a. ale też art. 24 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a. uchylając zaskarżone postanowienie przyjął zatem w sprawie niniejszej, iż istnieje konieczność zapewnienia poszanowania zasady praworządności oraz realizacji postulatu budowana zaufania do organów administracji publicznej, co wymaga, aby w drugiej instancji oceny prawidłowości dokonał bezstronny organ. Sytuacja, gdy o ewentualnym podważeniu wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu budzi uzasadnione wątpliwości co do poszanowania tych postulatów. Zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie w praktyce kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy. Rodzi to niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy..
Przepisy odnoszące się do kwestii wyłączenia określonych osób
z rozstrzygania spraw administracyjnych pełnią funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania, które decydują o faktycznym budowaniu zaufania do organów administracji publicznej, umacniając w oczach stron legitymację rozstrzygnięcia konkretnego organu, co jest niezbędnym elementem funkcjonowania całej administracji publicznej.
Okoliczności powyższe prowadzą do konkluzji, że nawet jeśli w ocenie organu nie było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, to w drugiej instancji (jaką de facto jest SKO rozpoznające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) rozstrzygnięcie powinno zostać podjęte przez skład, w ramach którego nie ma osób, które wydały rozstrzygnięcie będące przedmiotem tego wniosku. Tymczasem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania. Przesłanka wyłączenia członka organu kolegialnego ma charakter bezwzględny, a sąd nie zajmuje się oceną stopnia wpływu jej naruszenia na wydane rozstrzygnięcie. To naruszenie przepisów prawa spowodowało, że sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi.
Niewyłączenie pracownika (członka organu kolegialnego) w sytuacji, gdy wystąpiła podstawa do wyłączenia stanowi przesłankę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I sentencji).
VII. W zakresie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, która stanowi wpis od skargi (pkt II sentencji).
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. jako skarga na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.