II SA/BK 698/24

II SA/Bk 698/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217 par. 2, art. 218 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr 406.656/E-9/XXI/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
W podaniu z 10 lipca 2024 r. wnioskodawca – R.S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że jego dzieci – E.S. i N.S., przebywały pod jego pieczą od 6 sierpnia 2023 r. do chwili obecnej oraz że dzieci, które również razem przebywały od 6 sierpnia 2023 r., córka A.S., została odebrana przez kuratora sądowego i przekazana matce 3 listopada 2023 r., a S.S. został odebrany przez kuratora sądowego i przekazany matce 19 grudnia 2023 r. Uzasadniając złożony wniosek wnioskodawca oświadczył, że okoliczność przebywania z nim czwórki jego dzieci, E., N., A. i S., jest potwierdzona przez "regularne wizyty i dokumentację" MOPS, które odnotowywały jego zaangażowanie i sprawowanie bezpośredniej opieki nad dziećmi. Zaznaczył również, że - w związku z założeniem Niebieskiej Karty - przedstawiciele MOPS odwiedzali go regularnie, dokumentując sytuację rodzinną oraz jego działania związane z opieką nad dziećmi. Nadto wyjaśnił, że zaświadczenie, o które wystąpił, jest mu niezbędne do celów dowodowych w związku z postępowaniem dotyczącym nienależnie pobranych świadczeń 800+ przez matkę dzieci.
Postanowieniem z 17 lipca 2024 r. nr PS.571.2.2024 Burmistrz D. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 217 i 218 K.p.a. i dominujące poglądy orzecznictwa i doktryny, dotyczące interpretacji tej regulacji według których: 1) postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: - przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; - przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego; - przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie; 2) postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę art. 218 tej ustawy przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu; 3) zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. (czyli wówczas, gdy występujący o zaświadczenie czyni to ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu nie są dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych i z tego powodu nie można przyjąć, że oświadczenie poświadczone przez organ jest zaświadczeniem; 4) celem regulacji zawartej w art. 217 § 2 K.p.a. jest uniemożliwienie żądania przedstawienia zaświadczenia dla potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, które mogą i powinny być stwierdzone w inny sposób, np. przez oświadczenie strony; 5) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi wykazać się interesem prawnym w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego albo wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, a przesłanki te są rozłączne - czyli osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia jest zobowiązana do wykazania jednej z nich.
Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej organ wskazał, że pracownicy MOPS nie uczestniczyli w wydaniu dzieci matce, które zostało zlecone przez sąd kuratorowi sądowemu z uwagi na niewykonanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie. Następnie, odnosząc się do uzasadnienia wystąpienia o przedmiotowe zaświadczenie ze względu na interes prawny w dochodzeniu przez skarżącego jego interesów w sprawie pobrania świadczenia wychowawczego (tzw. 800+) przez matkę ww. dzieci, Burmistrz stwierdził, że zebranie materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego należy do wyłącznej kompetencji organu prowadzącego sprawę (Burmistrz nie jest aktualnie organem właściwym w takiej sprawie, bo należy ona do zadań organów ZUS), a skarżący nie wskazał przepisu prawa, który wymagał uzyskania przez niego zaświadczeń o żądanej treści. W ocenie organu brak jest również podstaw do ubiegania się o zaświadczenie żądanej treści na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., gdyż skarżący nie wykazał istnienia swojego interesu prawnego do jego uzyskania.
Występując z zażaleniem skarżący oświadczył, że zaskarżone postanowienie, oparte jest na błędnej interpretacji przepisów Kodeksu, nie uwzględnia pełni stanu faktycznego oraz dostępnych dowodów i - w związku z tym - wniósł o uchylenie tego postanowienia i ponowne rozpatrzenie jego wniosku, z uwzględnieniem wszystkich, przedstawionych przez niego argumentów i dowodów. Jego zdaniem, rozstrzygnięcie oparte zostało na interpretacji art. 217 § 2 K.p.a., w myśl której zaświadczenie nie powinno być wydawane, jeżeli stan faktyczny może być potwierdzony w inny sposób, np. przez oświadczenie strony. Takie stanowisko organu w tej sprawie jest - w przekonaniu wnioskodawcy - błędne, zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym.
Przede wszystkim dlatego, że organ nie może ograniczać się jedynie do danych zawartych w rejestrach czy ewidencjach, ale powinien również uwzględnić wszelkie inne dostępne dowody, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W związku z tym za istotne i wymagające podkreślenie uznaje skarżący to, że w odbieraniu jego dzieci uczestniczyła kurator, będąca jednocześnie członkiem Zespołu Interdyscyplinarnego, który to fakt nie został uwzględniony przez Burmistrza. Kurator, będąc bezpośrednim świadkiem wydarzeń związanych z opieką nad dziećmi, posiada kluczowe informacje dotyczące sytuacji rodzinnej i przebywania dzieci pod opieką swego ojca. Dlatego zaangażowanie Kuratora w sprawę powinno być brane pod uwagę jako istotny dowód potwierdzający stan faktyczny, a co więcej, Kurator, jako członek Zespołu Interdyscyplinarnego, była również zaangażowana w działania mające na celu monitorowanie sytuacji rodzinnej, co dodatkowo podkreśla wagę jej świadectwa.
Wnioskodawca powołuje się ponadto na odwiedzenie jego mieszkania, w którym przebywały - pod jego opieką - ww. dzieci, w dniu 4 września 2023 r. przez pracowników MOPS, a wizyta ta (jak twierdzi) została odnotowana w dokumentacji MOPS. Jego zdaniem, stanowi to istotny dowód na obecność dzieci pod jego opieką w tamtym okresie, a pominięcie tego dowodu przez organ jest poważnym naruszeniem obowiązku dokładnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej oraz obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Jako kolejny, istotny dowód skarżący wskazuje pismo z 6 września 2023 r., wysłane przez Centrum Usług Społecznych (CUS) w Ł. do przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego w D.. Miałoby ono jednoznacznie potwierdzać, że dzieci przebywały pod jego opieką w okresie objętym wnioskiem i powinno być uwzględnione w toku postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., nakazującym organowi uwzględnienie wszystkich dostępnych danych, które mogą potwierdzić faktyczny stan rzeczy. W przekonaniu wnioskodawcy, posiadając lub mając możliwość uzyskania tej dokumentacji organ nie dopełnił obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego, a taka "niekompletność postępowania wyjaśniającego jest sprzeczna z zasadami postępowania administracyjnego i narusza prawa strony".
W zażaleniu zwrócono też uwagę na założenie na skarżącego przez Zespół Interdyscyplinarny tzw. Niebieskiej Karty, w ramach której prowadzony jest stały nadzór nad sytuacją jego rodziny, w związku z którym, raz w miesiącu, odbywają się regularne wizyty dzielnicowego w mieszkaniu, w którym przebywają z nim jego dzieci. Wnioskodawca podniósł ponadto, że odwiedzają go również regularnie przedstawiciele tego Zespołu, którzy są jednocześnie pracownikami MOPS, aby monitorować jego sytuację.
Zdaniem skarżącego interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia został wykazany w sposób jednoznaczny, jako wynikający z potrzeby ochrony jego praw w toczącym się postępowaniu dotyczącym nienależnie pobranych świadczeń 800+ przez matkę dzieci. Odmowa wydania zaświadczenia w przedstawionej Burmistrzowi sytuacji jest nieuzasadniona i uniemożliwia mu skuteczną obronę jego praw.
Wnioskodawca reprezentuje stanowisko, że organ błędnie stwierdził, że wskazane fakty mogą być poświadczone w inny sposób, np. przez oświadczenie strony zaznaczając, że oświadczenie strony nie ma tej samej mocy dowodowej co urzędowe zaświadczenie, a zatem nie może skutecznie zastąpić zaświadczenia wymaganego w postępowaniu. Dlatego urzędowe poświadczenie faktów, czego żąda, jest kluczowe dla obrony jego praw i interesów w toczącym się postępowaniu.
W zażaleniu odniesiono się także do kwestii odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na niewłaściwość organu do rozpatrzenia wniosku. Zdaniem skarżącego, w jego sytuacji organ wydaje się być właściwy, co oznaczałoby, że ta przesłanka nie ma zastosowania i nie może być podstawą do odmowy. W tym celu za warte podkreślenia uważa on to, że organ może mieć dostęp do dokumentacji prowadzonej przez Zespół Interdyscyplinarny, MOPS, CUS w Ł., Służbę Kuratorską i Policję. Jak twierdzi: "Dokumentacja ta, znajdująca się w posiadaniu powiązanych instytucji, może być uznana za dane, do których organ powinien mieć dostęp. Jeśli organ nie podjął działań w celu ich uzyskania, może to być uznane za naruszenie jego obowiązków".
Powołując się na orzecznictwo NSA wnioskodawca zauważa, że zaświadczenie powinno opierać się na danych znajdujących się w posiadaniu organu, jednak organ nie może odmówić wydania zaświadczenia, jeśli posiada dowody, które potwierdzają określony stan faktyczny lub prawny, nawet jeśli wymaga to uwzględnienia dodatkowych dokumentów. Jego zdaniem odmawiając wydania zaświadczenia organ zignorował pogląd NSA. Interes prawny musi być oparty na konkretnych przepisach prawa materialnego i wpływać na sytuację prawną wnioskodawcy, a w niniejszej sprawie odmowa wydania zaświadczenia bezpośrednio wpływa na możliwość dochodzenia przez skarżącego jego roszczeń związanych z nieprawidłowo pobranymi świadczeniami socjalnymi, co stanowi bezpośrednie naruszenie jego interesu prawnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z 27 sierpnia 2024 r. nr 406.656/E-9/XXI/2024 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a., jeśli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny (to, że urzędowego poświadczenia faktów przedstawionych przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia, nie wymaga żaden przepis prawa, nie budzi w nin. przypadku żadnych wątpliwości), organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powyższego wynika, że wydanie zaświadczenia jest możliwe i konieczne tylko wówczas, gdy organ, do którego zwrócono się o urzędowe potwierdzenie wskazanego we wniosku stanu faktycznego (tu: potwierdzenia przebywania ww. dzieci skarżącego pod jego opieką we wskazanych wnioskiem okresach), dysponuje danymi potwierdzającymi istnienie wskazanego wnioskiem stanu faktycznego. Zatem obowiązek wydania zaświadczenia przez organ, do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia o określonej wnioskiem treści, powstaje jedynie w przypadku, gdy istnieje interes prawny wnioskodawcy w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego, a równocześnie organ, do którego zwrócono się o zaświadczenie, posiada dane pozwalające mu potwierdzić wystąpienie określonego stanu faktycznego.
Rozpatrując w postępowaniu zażaleniowym wniosek o wydanie zaświadczenia o takiej treści, jaką zaprezentował skarżący w podaniu z 10 lipca 2024 r., Kolegium doszło do wniosku, że - wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu - sprawa została wyjaśniona w sposób wyczerpujący i kwalifikuje się do rozstrzygnięcia drugiej instancji.
Po pierwsze, wnioskodawca domaga się urzędowego potwierdzenia, że w okresie od 6 sierpnia 2023 r. do dnia wystąpienia o wydanie zaświadczenia dwoje jego dzieci (E.S. i N.S.) przebywało pod jego pieczą, a dwoje innych jego dzieci (A.S i S.S.) przebywało z nim również od 6 sierpnia 2023 r. do - odpowiednio - 3 listopada i 19 grudnia 2023 r., kiedy zostały odebrane przez kuratora w celu przekazania ich matce. W ocenie Kolegium, Burmistrz (wraz z wykonującą jego zadania i kompetencje instytucją MOPS) nie jest ani upoważniony, ani zobowiązany do rejestrowania, ewidencjonowania, czy też wykorzystywania jakiegokolwiek innego sposobu dokumentowania, że w pieczy mieszkańca danej gminy lub miasta znajdują się jego dzieci. Jest wprawdzie organem prowadzącym ewidencję ludności, ale w ewidencji tej (jak też w systemie PESEL, o czym świadczy treść art. 8 ustawy o ewidencji ludności) nie ma informacji na temat przebywania pod pieczą danej osoby, w określonym czasie, jej dzieci lub o przebywaniu ich wraz z rodzicem.
Po drugie, w rozpatrywanej sprawie urzędowe stwierdzenie, że we wskazanych przez skarżącego okresach wymienione w jego wniosku dzieci przebywały pod jego pieczą lub przebywały z nim, wymagałoby dysponowania przez urząd lub instytucje obsługujące Burmistrza wiedzą na ten temat. Tymczasem żaden ze wskazanych środków dowodowych nie obejmuje całych okresów oznaczonych we wniosku z 7 lipca 2024 r. Nie można zatem zarzucić organowi, że nie uwzględnił któregokolwiek z dowodów lub wniosków dowodowych. Zatem nawet wówczas, gdyby skarżący domagał się wydania wnioskowanego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, Burmistrz nie miałby podstaw do urzędowego potwierdzenia wskazanych faktów. Mógłby oczywiście urzędowo potwierdzić, że w dniach, w których podlegli mu pracownicy odwiedzili mieszkanie skarżącego i stwierdzili, że ww. dzieci przebywają tam wraz z nim, takie fakty miały miejsce, ale nie o to wnioskował skarżący.
Po trzecie, w sprawach dotyczących zaświadczeń zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasady wynikające z art. 7 K.p.a. mają ograniczony zakres zastosowania. Nie są to sprawy, w których konieczne jest ustalenie stanu faktycznego, ale ustalenie, czy wystąpiły przesłanki obligujące do wydania zaświadczenia (w nin. sprawie - czy fakty, których urzędowego potwierdzenia domaga się wnioskodawca, wynikają z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu). Jeżeli organ nie posiada danych pozwalających urzędowo potwierdzić określony wnioskiem stan faktyczny, musi odmówić wydania zaświadczenia, a nie poszukiwać dowodów potwierdzających dany stan faktyczny.
Kolegium podniosło, że organ do którego zwrócono się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. o wydanie zaświadczenia o zaistnieniu określonego stanu faktycznego, jest uprawniony do przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego, ale nie po to, aby ustalić, czy określone fakty miały miejsce, ale po to, aby potwierdzić to co w jakimś zakresie wynika z danych będących w jego posiadaniu, a postępowanie dowodowe jest konieczne do utwierdzenia się co do prawdziwości ustaleń dokonanych na podstawie źródeł wymienionych w art. 218 § 1 K.p.a. Burmistrz nie może natomiast traktować jako podmiotów zobowiązanych do przedstawiania mu dokumentacji ani kuratora, ani policji, ani CUS w Ł,, ani nawet Zespołu Interdyscyplinarnego (mimo, że sam go powołuje, bo jest to w świetle ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie instytucja niezależna). Dane, którymi te instytucje dysponują, nie są danymi będącymi w posiadaniu organu, do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia (czyli - w nin. sprawie - "w posiadaniu" Burmistrza).
Po czwarte w ocenie Kolegium nie istnieje powszechnie obowiązujący przepis prawa, z którego wynikałoby roszczenie skarżącego w sprawie dotyczącej nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych przez matkę dzieci. Żadnego przepisu, z którego takie roszczenie wynika wnioskodawca nie wskazał. Zdaniem Kolegium takiego przepisu nie ma. W tego typu sprawach interes prawny (aby go nie wszczynać, a wszczęte umorzyć) mają jedynie osoby, którym zarzuca się nienależne pobranie świadczenia. Natomiast drugi z rodziców może domagać się i dochodzić swoich roszczeń o takie świadczenie w odrębnym postępowaniu. Może również wystąpić (w trybie przepisów działu VIII K.p.a.) z wnioskiem do organu właściwego o przeprowadzenie postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia 800+ na dzieci przez ich matkę (pomimo tego, że dzieci nie znajdowały się pod jej opieką), ale wystąpienie z takim wnioskiem nie stwarza interesu prawnego w sprawie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Do złożenia takiego wniosku uprawniony jest każdy (np. pro publiko bono), a nie tylko ten, kto ma w tym interes prawny, a rozstrzygnięcie, w jaki sposób organ właściwy potraktuje taki wniosek, nie następuje w drodze wydania ani decyzji administracyjnej, ani zaskarżalnego postanowienia.
Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniósł R.S.i zarzucił:
1) niewłaściwą interpretacja przez SKO interesu prawnego i błędną ocenę, że nie ma on interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, mimo że jest ono kluczowe dla ochrony jego praw w postępowaniu dotyczącym nienależnie pobranych świadczeń 800+ przez matkę jego dzieci;
2) naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz art. 7 K.p.a., bo organ nie zebrał wszystkich dowodów, ani nie uwzględnił dostępnej dokumentacji, która mogłaby potwierdzić faktyczny stan rzeczy jak np. dokumentacja MOPS, kuratora sądowego oraz Zespołu Interdyscyplinarnego;
3) niedokładne rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), bo organ nie rozpatrzył pełnego materiału dowodowego, w tym nie uwzględnił wizyt kuratora ani dokumentacji z MOPS i CUS, mimo że były one kluczowe dla sprawy;
4) błędną odmowę wydania zaświadczenia na podstawie "niewłaściwości organu", w przekonaniu skarżącego organ uznał, że nie jest właściwy do potwierdzenia faktu przebywania dzieci pod jego opieką, mimo że miał obowiązek uwzględnić dostępne dowody z innych instytucji, które mogły potwierdzić stan faktyczny;
5) naruszenie konstytucyjnych praw do ochrony rodziny oraz zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 i art. 72 Konstytucji RP), gdyż odmowa wydania zaświadczenia ogranicza możliwość skutecznej obrony praw dziecka oraz narusza zasadę równego traktowania obywateli w dostępie do ochrony prawnej.
Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi ponownego rozpatrzenia sprawy oraz wydania odpowiedniego dokumentu, który potwierdzi stan faktyczny przebywania dzieci pod jego opieką; a w przypadku, gdyby sąd uznał, że zaświadczenie o żądanej treści nie może zostać wydane wskazania, jaki inny dokument może zostać wydany przez organ, oraz nakazanie jego wydania.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, skarżący w piśmie procesowym z 3 grudnia 2024 r. powtórzył, że jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wynika z potrzeby ochrony jego praw w postępowaniu dotyczącym nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych przez matkę dzieci. Odmowa wydania zaświadczenia, które mogłoby potwierdzić faktyczne sprawowania przez niego pieczy nad dziećmi w określonym czasie, znacząco ogranicza możliwość jego ochrony prawnej, naruszając tym samym zasadę praworządności oraz zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Nadto skarżący powtórzył zarzut naruszenia przez SKO zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 77 § 1 K.p.a.), poprzez odmowę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżący ponownie wskazał na istnienie istotnych dokumentów i dowodów, takich jak protokoły kuratora sądowego, dokumentacja MOPS czy materiały zgromadzone przez Zespół Interdyscyplinarny, które mogłyby potwierdzić jego twierdzenia. Odmowa uwzględnienia tych dowodów świadczy o braku należytej staranności w rozpoznaniu sprawy, co podważa rzetelność wydanej decyzji. Powtórzył także zarzut błędnej interpretacji przez SKO przepisów dotyczących właściwości organu. Organ argumentował, że nie miał obowiązku wydania zaświadczenia, gdyż wymagane dane nie znajdują się w jego posiadaniu. Jednakże art. 218 § 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że organ ma możliwość i obowiązek podjęcia działań w celu ustalenia stanu faktycznego, nawet jeśli nie dysponuje wszystkimi niezbędnymi danymi. Zaniechanie takich działań również stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Zdaniem skarżącego niezasadna jest argumentacja SKO dotycząca ograniczeń wynikających z art. 145 P.p.s.a. Organ twierdzi, że sąd administracyjny nie może nakazać wydania konkretnego dokumentu ani wskazać, jaki inny dokument powinien być wydany. Jednakże art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a przewiduje, że sąd administracyjny może uchylić decyzję organu administracyjnego i zobowiązać go do ponownego rozpoznania sprawy. W ramach ponownego rozpatrzenia organ jest zobowiązany uwzględnić wytyczne sądu, co w niniejszej sprawie, oznaczałoby konieczność oceny interesu prawnego skarżącego oraz ustalenia, jakie dokumenty mogą służyć ochronie jego praw. Tym samym, stanowisko SKO zmierza do ograniczenia kompetencji sądu administracyjnego, co jest sprzeczne z obowiązującą wykładnią przepisów P.p.s.a.
Skarżący powtórzył także zarzut naruszenia art. 32 i 72 Konstytucji RP. Podniósł, że zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) wymaga, aby wszystkie osoby w podobnej sytuacji były traktowane jednakowo. Odmowa wydania zaświadczenia, które mogłoby służyć ochronie praw dzieci skarżącego oraz jego praw rodzicielskich, narusza tę zasadę, gdyż stawia skarżącego w gorszej sytuacji niż osoby, którym takie zaświadczenia wydano. Ponadto, art. 72 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony praw dziecka. Odmowa wydania zaświadczenia ogranicza możliwość skutecznej ochrony praw dzieci skarżącego, co stanowi naruszenie tego przepisu.
W dalszej kolejności powołując się na wyroki WSA w Krakowie z 26 października 2021 r. III SA/Kr 629/21 oraz WSA w Warszawie z 14 czerwca 2018 r. II SA/Wa 388/18 zarzucił, że SKO nie przeprowadziło żadnych działań w kierunku uzupełnienia materiału dowodowego, co oznacza naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Ponadto, w sytuacjach dotyczących praw dziecka oraz rodziny, zgodnie z art. 8 Konwencji o Prawach Dziecka, państwo ma obowiązek podejmować wszelkie niezbędne kroki w celu zapewnienia skutecznej ochrony i wsparcia dla rodziny. Odmowa wydania zaświadczenia bez podjęcia czynności wyjaśniających oznacza naruszenie tego standardu. Argumentacja SKO, że brak jest podstaw do uznania, że prawa dzieci zostały naruszone, jest sprzeczna z faktami przedstawionymi w sprawie. Odmowa wydania zaświadczenia uniemożliwia skarżącemu skuteczne działanie w postępowaniach dotyczących świadczeń wychowawczych, które bezpośrednio wpływają na sytuację materialną dzieci. W ten sposób SKO naruszyło nie tylko zasady prawa krajowego, ale także międzynarodowe zobowiązania Polski w zakresie ochrony praw dziecka. W kontekście zasady proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP) skarżący podkreślił, że odmowa wydania zaświadczenia nie była ani konieczna, ani proporcjonalna. Organ mógł wydać zaświadczenie na podstawie posiadanych danych z zastrzeżeniem, że dokument ten opiera się wyłącznie na określonych faktach lub mógł podjąć działania wyjaśniające w celu uzupełnienia braków. Takie rozwiązania pozwoliłyby zminimalizować negatywne skutki dla skarżącego oraz jego dzieci, jednocześnie realizując obowiązki organu wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podsumowując skarżący stwierdził, że decyzja SKO jest obarczona istotnymi uchybieniami prawnymi i proceduralnymi. Brak działań mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego, niewłaściwa interpretacja interesu prawnego skarżącego oraz naruszenie zasad wynikających z Konstytucji RP i prawa międzynarodowego wymagają uchylenia tej decyzji. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ powinien uwzględnić wytyczne sądu, przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające oraz wydać zaświadczenie zgodnie z zasadami rzetelności, praworządności oraz ochrony praw dziecka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.). W świetle powyższego stwierdzić należy, że generalnie kompetencja sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd nie posiada kompetencji do nakazania organowi wydania odpowiedniego dokumentu, który potwierdzi stan faktyczny wskazany we wniosku o wydanie zaświadczenia ani wskazywania jaki inny dokument może zostać przez organ wydany i nakazywania jego wydania. Dlatego wnioski sformułowane w tym zakresie w skardze nie mogły być uwzględnione. Sąd w sprawie niniejszej kontroluje czy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia zostało wydane zgodnie z prawem.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty i argumenty podniesione przez skarżącego nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania było rozpatrzenie podania skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że w okresie od 6 sierpnia 2023 r. do dnia wystąpienia o wydanie zaświadczenia dwoje jego dzieci (E.S. i N.S.) przebywało pod jego pieczą, a dwoje innych jego dzieci (A.S. i S.S.) przebywało z nim również od 6 sierpnia 2023 r. do - odpowiednio - 3 listopada i 19 grudnia 2023 r., kiedy zostały odebrane przez kuratora w celu przekazania ich matce. Jak wskazuje skarżący urzędowe poświadczenie tych okoliczności w formie zaświadczenia jest mu niezbędne do celów dowodowych w związku z postępowaniem dotyczącym nienależnie pobranych świadczeń 800+ przez matkę dzieci.
Z uwagi na taki przedmiot postępowania wskazać należy ogólne zasady dotyczące postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Postępowanie to jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII K.p.a. (od art. 217 do art. 220). Przepis art 217 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).
Zaświadczenie to czynność polegająca na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa, dokonana przez właściwy organ administracji publicznej. Istota zaświadczenia tkwi w tym, że nie jest ono aktem woli organu, ale aktem wiedzy (vide: wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1537/17, pub. CBOSA). Postępowanie "zaświadczeniowe" cechuje się odrębnością od "typowego" postępowania jurysdykcyjnego. Organ, prowadząc postępowanie "zaświadczeniowe", powinien bazować na wiadomościach wynikających z prowadzonych zbiorów danych. Dopiero jeżeli organ uzna za konieczne uzupełnienie swojej wiedzy, którą posiada z prowadzonych przez siebie zbiorów danych w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego, może zainicjować postępowanie wyjaśniające. To postępowanie wyjaśniające ma charakter ograniczony względem "zwykłego" postępowania dowodowego regulowanego w rozdziale IV K.p.a., ponieważ ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości co do znanego organowi stanu rzeczy (vide: wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09, pub. CBOSA). Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń, co do zasady, jest oparte na danych posiadanych przez organ. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. – tylko w koniecznym zakresie – oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści PiP 2004 r., nr 10, s. 63).
Odnosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej sąd stwierdza, że organy prawidłowo przyjęły, że żądanie wnioskodawcy wykracza poza formułę zaświadczenia.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że złożony przez skarżącego wniosek mógł być rozważany jedynie na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Żaden bowiem przepis prawa, jak słusznie stwierdza Kolegium, nie wymagał potwierdzenia faktów, do których odnosiło się skierowane do organu żądanie. Sam skarżący nie powołał się na jakąkolwiek regulację w tym zakresie. Stąd też podstawa uzyskania zaświadczenia wynikająca z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. nie miała w sprawie zastosowania.
Jeżeli chodzi o podstawę uzyskania zaświadczenia wynikającą z treści art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., to w tym trybie można uwzględnić wniosek jeżeli strona go wnosząca wykazała interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Jest to jeden z dwóch warunków, które muszą być spełnione, żeby wniosek mógł być uwzględniony. Drugi dotyczy tego, że wskazane okoliczności, które miałyby być stwierdzone oczekiwanym zaświadczeniem, muszą dotyczyć faktów lub stanu prawnego, które organ mógłby urzędowo potwierdzić w oparciu o prowadzone we własnym zakresie zbiory danych.
Obie przesłanki, jak słusznie przyjęły organy, nie zostały w sprawie niniejszej spełnione. Po pierwsze organ do którego zwrócił się skarżący o wydanie przedmiotowego zaświadczenia – Burmistrz (wraz z wykonującą jego zadania i kompetencje instytucją MOPS) – nie jest ani upoważniony, ani zobowiązany do rejestrowania, ewidencjonowania danych dotyczących pieczy sprawowanej przez mieszkańca gminy lub miasta nad dziećmi. Oznacza to, że organ nie dysponuje żadnymi ewidencjami i rejestrami na podstawie których mógłby wydać zaświadczenie we wnioskowanym zakresie. Jako, że organ nie ma zbiorów dotyczących tych danych, jako bezpodstawne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego – art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z uwagi na to, że postępowanie "zaświadczeniowe" jest postępowaniem uproszczonym regulacje te nie znajdują w nim bezpośredniego zastosowania. Postępowanie wyjaśniające w tym trybie rządzi się odmiennymi wyżej wskazanymi regułami. Organ przede wszystkim musi posiadać odpowiednie zbiory danych, gdyż postępowanie wyjaśniające ma służyć wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i prawnych wynikających już z tych danych. Przeprowadzenie wskazywanych przez skarżącego dowodów nie służyłoby wyjaśnieniu okoliczności wynikających z bazy danych prowadzonej przez organ (bo bazy danych w takim zakresie nie prowadzi organ wykonawczy gminy), ale prowadziłoby do ustalenia w postępowaniu zaświadczeniowym faktu przebywania dzieci we wskazanym okresie pod pieczą skarżącego. Podzielić przy tym należy stanowisko Kolegium, że organ nie może wydać zaświadczenia na podstawie dokumentacji będącej w posiadaniu innych podmiotów: kuratora, policji, CUS czy też Zespołu Interdyscyplinarnego. Dane, którymi dysponują te instytucje nie są w posiadaniu organu do którego skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia i organ ten nie może tych podmiotów zobowiązać do przedstawienia mu takiej dokumentacji. Burmistrz może wydać zaświadczenie jedynie w oparciu o ewidencje i rejestry znajdujące się w jego posiadaniu. Organ ten, jak już wskazano powyżej, w zakresie wnioskowanym w sprawie niniejszej nie prowadzi żadnej bazy danych. W tym też kontekście stwierdzić należy, że nie jest organem właściwym do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zaniechanie działań organu w zakresie ustalania wnioskowanych przez skarżącego faktów nie stanowi także naruszenia art. 8 K.p.a.
Nie została także spełniona przesłanka wykazania interesu prawnego. Przy czym podnieść należy, że jest to dodatkowa przyczyna odmowy wydania zaświadczenia. Zasadniczym powodem wydania wnioskowanego zaświadczenia jest brak bazy danych prowadzonej przez organ we wnioskowanym zakresie. Skarżący uzasadniając interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wskazał, że wynika on z potrzeby ochrony jego praw i praw dzieci w postępowaniu dotyczącym nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych przez matkę dzieci. Odmowa wydania zaświadczenia uniemożliwia skarżącemu skuteczne działanie w tym postępowaniu, które bezpośrednio wpływa na sytuację materialną dzieci.
Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, że obowiązek wydania, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a., zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (vide; wyrok NSA z 16 września 2005 r., II OSK 36/05, pub. CBOSA). Informacje odnośnie których skarżących oczekuje urzędowego poświadczenia przez Burmistrza będą podlegać ustaleniu i ocenie w toku rozpoznawania sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym dotyczącym nienależnie pobranego świadczenia. Chodzi bowiem o okoliczności stanu faktycznego sprawy, z którymi przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576) wiążą określone konsekwencje prawne. Nie jest więc dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów, w formie zaświadczenia. W świetle powyższego za bezzasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący niewłaściwej interpretacji przez organy interesu prawnego skarżącego. Słusznie przyjęto, że skarżący w sprawie niniejszej nie wykazał interesu prawnego. Okoliczność dotycząca miejsca przebywania dzieci w okresie pobierania przez ich matkę świadczenia wychowawczego będzie podlegać ustaleniu przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. I to w tym postępowaniu zostanie zabezpieczony interes skarżącego i jego dzieci bez konieczności przedstawiania przez niego wnioskowanego w sprawie niniejszej zaświadczenia.
Końcowo stwierdzić należy, że nie mogły podważyć legalności zaskarżonego postanowienia zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 i 72 Konstytucji RP. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP skarżący wywiódł, że odmowa wydania zaświadczenia, które mogłoby służyć ochronie praw jego dzieci oraz jego praw rodzicielskich narusza zasadę wyrażoną w tej regulacji, gdyż stawia go w gorszej sytuacji niż osoby, którym takie zaświadczenie wydano. Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż nie naruszono zasady równości. Nikomu bowiem, kto znajduje się w analogicznej sytuacji do skarżącego, nie wydano zaświadczenia mającego służyć w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia nie narusza też w żaden sposób art. 72 Konstytucji RP, który statuuje zasadę ochrony praw dziecka przez państwo, z którą wiąże się przysługujące każdemu prawo do żądania zapewnienia dziecku ochrony przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją, a także przysługujące dziecku prawo do opieki i pomocy ze strony państwa i do bycia wysłuchanym w miarę możliwości w toku ustalania jego praw. Odmowa wydania zaświadczenia we wnioskowanym zakresie nie narusza konstytucyjnego prawa ochrony dziecka.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) skargę oddalono. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (...). Takie postanowienie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego w sprawie niniejszej.