II SA/BK 692/24

II SA/Bk 692/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Elżbieta Trykoszko
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
art. 6
Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. M., N. M., Ł. M., E. D. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 września 2024 r. nr 400.76/C-1/8/24 w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącej P. M. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku solidarnie na rzecz skarżących S. M., N. M., Ł. M., E. D. i P. M. kwotę 565,00 (pięćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
We wniosku z 19 czerwca 2024 r. S.M., N.M., Ł.M., E.D. oraz P.M. zwrócili się do Wojewody Podlaskiego o stwierdzenie na podstawie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji Starosty Powiatu Białostockiego z 19 listopada 2021 r. nr GKN.III.6821.5.2017 dotyczącej stwierdzenia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1182 ha, położonej w obrębie wsi Ł, gm. M. na rzecz E.O., A.S. oraz M.S.
W uzasadnieniu wniosku zarzucono rażące naruszenie prawa, tj.: art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r., Nr 10 poz. 53; dalej powoływana jako ustawa); art. 28 K.p.a., poprzez rażące naruszenie słusznego interesu i obowiązku S.M. i członków jego rodziny w toczącym się postępowaniu; art. 7 K.p.a., poprzez niewszechstronne wyjaśnienie sprawy, oparcie ustaleń w zakresie własności budynków tylko na zapisach ewidencyjnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 19 września 2024 r. nr 400.76/C-1/8/24 umorzyło, jako bezprzedmiotowe, postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu Białostockiego z 19 listopada 2021 r.
W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli postępowanie w trybie nadzwyczajnym, powinno się toczyć według ściśle określonego schematu. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie takie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że o ile organ nie znajduje podstaw do działania ex officio, to podmiotem inicjującym takie postępowanie może być wyłącznie strona, tj. podmiot, który zdołał wykazać, że przysługuje mu interes prawny. Ze względu na treść art. 157 § 2 K.p.a. organ, który wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać właśnie okoliczność podmiotową. Jeśli badanie okoliczności sprawy potwierdzi posiadanie przez wnioskodawców takiego uprawnienia, organ właściwy ma obowiązek rozpoznać sprawę i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy kierując się przesłankami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Jeśli natomiast okaże się, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie spełniają oni warunków przewidzianych w art. 28 K.p.a. lub w innym przepisie szczególnym znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wówczas organ ma obowiązek umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe.
Z powyższego wynika, że tylko posiadanie przymiotu strony może uprawniać do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. O tym zaś, kto jest stroną postępowania decyduje art. 28 K.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy, że wnioskodawca legitymuje się jakimkolwiek interesem, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi zatem istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji lub podjęcia czynności.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 6 ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Kolegium powołując się na tezę zawartą w wyroku WSA w Białymstoku z 7 maja 2013 r., II SA/Bk 19/13, wskazało, że przepis ten przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile tylko budynki te znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. O uzyskanie wskazanej w tym przepisie własności działki mogą zatem ubiegać się osoby, które nie tylko nie są osobami przekazującymi gospodarstwo rolne, ale nawet ich spadkobiercami. W świetle powołanego przepisu przesądzającym jest, aby podmiot ten był właścicielem budynków usytuowanych na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy legitymować się tytułem własności do budynków - być ich właścicielem także z tytułu dziedziczenia oraz wykazać, że znajdują się one na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Kolegium wywiodło, że pod pojęciem "właściciela budynków znajdujących się na działce gruntu" należy rozumieć nie tylko rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne Państwu, ale także ich następców prawnych oraz inne osoby niewywodzące się z kręgu spadkobierców, bądź osób bliskich rolnika. Istotne jest natomiast, że nieodpłatne przekazanie na własność działki gruntu, o której mowa w tej regulacji możliwe jest w stosunku do gruntów zabudowanych i przysługuje właścicielom tych budynków, przy czym prawo do nieodpłatnego nabycia na własność działki gruntu, na której zostały wzniesione budynki, przysługuje aktualnemu właścicielowi tych budynków, niezależnie od tego, czy jest on osobą, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., czy też jego spadkobiercą.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że następcy prawni (czy to w drodze dziedziczenia, czy nabycia w drodze cywilnoprawnej) mogą wystąpić z roszczeniem z art. 6 ustawy wyłącznie pod warunkiem, że budynek znajdujący się na przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowił własność ich poprzedników prawnych.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że Naczelnik Gminy w S. decyzją z 20 maja 1976 r., nr 6040/46/76, wydaną w oparciu o przepisy ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. nr 21 poz. 118), przejął na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne, położone w obrębie Ł. S. i N., gm. M., stanowiące własność S. i N. małż. S. Przedmiotową decyzją wyłączono spod przejęcia na rzecz Skarbu Państwa znajdujące się na tym gospodarstwie zabudowania, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności.
Zgodnie z aktem własności ziemi nr PBG.OU.45723517.14/73 S. i N. małż. S. wraz z A. i S. S. byli współwłaścicielami, po 1/2 udziału, działki nr[...], położonej w obrębie Ł. S. i N.. Udział 1/2 w ww. działce wchodził w skład gospodarstwa rolnego S. i N. małż. S., przekazanego na rzecz Skarbu Państwa ww. decyzją Naczelnika Gminy w S. z 20 maja 1976 r. Natomiast, decyzją Naczelnika Gminy w S. z 28 lutego 1974 r. A. i S.. małż. S., przekazali na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne, obejmujące ich udział w 1/2 w prawie własności ww. działki.
Zgodnie z postanowieniem SR w Białymstoku z 27 września 2016 r., II Ns [...]., spadek po nieżyjących małż. S. nabyli E.O., W.S., A.S. i M.S. Ponadto, stosownie do postanowienia SR w Białymstoku z 31 października 2018 r., II Ns [...], A.S. i M.S. są również spadkobiercami W.S., zmarłej 5 kwietnia 2018 r.
Natomiast postanowieniem z 19 września 2018 r. II Ns [...] SR w Białymstoku oddalił wniosek S1. i S. M. o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej działki, zaś SO w Białymstoku prawomocnym postanowieniem z 15 stycznia 2020 r., II Ca [...] oddalił apelację od tego orzeczenia.
Kolegium podniosło, że w piśmie z 22 maja 2017 r. S1. i S. M. wnieśli zastrzeżenia do przedmiotowego postępowania, oświadczając, że w 1998 r. nabyli, za kwotę 2000 zł, budynki znajdujące się na działce nr [...], nieformalną umową sprzedaży od M.S., s. S. i N. i od tego czasu ponoszą koszty ich utrzymania.
Kolegium wywiodło, że stronami postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego) są, co do zasady, te same podmioty, które były stronami postępowania pierwotnego, z uwzględnieniem ich ewentualnych następców prawnych i innych osób, które stosownie do art. 28 K.p.a. wykażą po swojej stronie istnienie interesu prawnego. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być zatem wyznaczany na podstawie art. 28 K.p.a. Przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu Białostockiego z 19 listopada 2021 r., uprawnionymi do uzyskania prawa własności gruntu pod budynkami w działce nr [...] są ich współwłaściciele, tj. następcy prawni małż. s. i N. S., w częściach wynikających z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku: E.O. w udziale 2/4, A.S. w udziale 1/4 oraz M.S. w udziale 1/4. W związku z powyższym wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji a więc nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Odnosząc się do podnoszonej we wniosku kwestii związanej z nabyciem przedmiotowych budynków Kolegium stwierdziło, że w przypadku nabycia tego rodzaju budynków, wymagana jest forma aktu notarialnego - art. 46 § 1 w zw. z art. 158 K.c. Natomiast wnioskodawcy nie zawarli wymaganej w świetle obowiązujących przepisów umowy formie aktu notarialnego.
Kolegium podniosło, że w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot, który nie wykazał interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte - winno ono być na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowe, umorzone. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a K.p.a. postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie Kolegium celem zbadania legitymacji wnioskodawców do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu własności działki pod budynkami, wszczęło postępowanie i w jego trakcie dokonało ustaleń w tym zakresie, uznając, że nie mają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 6 ustawy. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli S.M., N.M., Ł.M., E.D. oraz P.M. i zarzucili:
1. że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, t.j. art. 6 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, wbrew brzmieniu tego przepisu, tytułowi całej ustawy, intencji ustawodawcy, a także wbrew niekwestionowanemu stanowi faktycznemu, że właścicielami budynków znajdujących się na nieruchomości, którą posiadają skarżący, od 1998 r. są E.O. w 2/4, A.S. w udziale 1/4 oraz M.S. w udziale 1/4;
2. rażące naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez naruszenie słusznego interesu i obowiązku S.M. i członków jego rodziny w toczącym się postępowaniu i przyjęcie, że nie mają oni przymiotu strony postępowania;
3. rażące naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez niewszechstronne wyjaśnienie sprawy, oparcie ustaleń w zakresie własności budynków tylko na zapisach ewidencyjnych, podczas, gdy w swoim piśmie do organu S.M. podnosił okoliczności związane z tym, że budynki faktycznie nie były własnością uczestników postępowania, za czym też przemawia cały i niekwestionowany materiał dowodowy zgromadzony w toczącym się przed SO w B. w sprawie [...], zaś zrujnowany obiekt zwany domem, który kupił S.M. od M.S. za 2.000 zł., nie był już domem ani w rzeczywistości, ani zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. 112 poz.1316) w sprawie PKOB. W związku z czym jego nabycie było skuteczne w świetle prawa, bowiem do jego dokonania nie była wymagana forma szczególna w postaci aktu notarialnego;
4. naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez nie przeprowadzenie w ramach wszczętego postępowania dowodu z opinii biegłego sądowego K.Z., sporządzonej do akt sprawy zawisłej przed SO w Białymstoku, ewentualnie z całych akt sprawy, na okoliczność, że budynki znajdujące się na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi Ł., gm. M. nie były i nie są własnością ani uczestników postępowania ani też ich poprzedników prawnych, bowiem w 1998 r. dom będący w stanie ruiny został odremontowany (odtworzony), łącznie z więźbą dachową i pokryciem przez S.M. i jego rodzinę (vide: opinia biegłego), zaś budynki gospodarcze w 100%, zostały pobudowane od nowa;
5. obrazę pkt 2 rozdziału 1 przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 3 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, zgodnie z którymi pozostałości po rozebranych budynkach oraz stan – będącego ruiną domu mieszkalnego, nie wyczerpywał określeń "budynek" lub "dom mieszkalny".
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu by zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu Białostockiego z 19 listopada 2021 r. nr GKN.III.6821.5.2017 oraz o zasądzenie od uczestników postępowania na rzecz skarżącego – S.M. kosztów zastępstwa adwokackiego w sprawie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Białymstoku, działającego jako organ administracji wyższego stopnia w stosunku do Starosty Powiatu Białostockiego, na mocy której umorzono prowadzone na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Białostockiego z 19 listopada 2021 r. dotyczącej stwierdzenia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1182 ha, położonej w obrębie wsi Ł., gm. M. na rzecz E.O., A.S. oraz M.S.
Przedstawiając racje, które przesądziły o treści wydanego wyroku należy podkreślić, że sprawa co do zasady ma charakter procesowy, to znaczy, że kluczową kwestią jest kontrola prawidłowości umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy SKO powinno prowadzić postępowanie w przedmiocie nieważności, czy też jednak zasadnie nie dopuściło do takiego postępowania, twierdząc że wnioskodawcom nie przysługuje interes prawny do prowadzenia takiego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie przyjmuje się, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź postanowienia o odmowie wszczęcia (na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.), gdy warunki te nie są spełnione. W sytuacji, gdy ustalenie tego faktu wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w tym czy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie, winno ono nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć tzw. postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz następnie, czy zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnosząc przedstawione zasady do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że SKO prawidłowo zastosowało art. 157 § 2 K.p.a. Nie mając przekonujących podstaw do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., organ wszczął postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji i w tym postępowaniu badał interes prawny wnioskodawców. Powodem umorzenia postępowania było uznanie, że po stronie skarżących brak jest interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez SKO rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Rozstrzygając to zagadnienie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przedmiotem postępowania, o którego wszczęcie wnioskowali skarżący nie było stwierdzenie własności przedmiotowej nieruchomości lecz weryfikacja w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji wydanej w tym przedmiocie.
Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., I OSK 2468/17, pub. CBOSA). Krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma bowiem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy (vide: wyrok WSA z 14 września 2004 r., II SA 2160/03, pub. CBOSA).
W dalszej kolejności wywieść należy, że przedmiotem decyzji wydanej w trybie zwykłym było stwierdzenie własności nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r., nr 10 poz. 53 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z tą regulacją właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka od dnia 27 maja 1990 r. rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (zgodnie z art. 5 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz.U. 1990, nr 34, poz. 198).
Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 1989 r. i miał służyć uporządkowaniu zróżnicowania sytuacji prawnej rolników w zależności od tego, w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Jeżeli bowiem nastąpiło to przed dniem 1 stycznia 1983 r. rolnicy mogli zachować jedynie własność budynków, jeżeli zaś po tej dacie - własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami.
Taki stan rzeczy wynikał z następującego stanu prawnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 28 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21, poz. 118; dalej powoływana jako u.p.g.r.), na wniosek rolnika, Państwo przejmowało na własność gospodarstwo rolne w zamian za rentę, jeżeli przekazywał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto osiągnął wymagany wiek albo został zaliczony do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Wedle art. 11 ust. 1 u.p.g.r. rolnik, który przekazywał gospodarstwo rolne za rentę, mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejęcia nieruchomości. Przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy, o czym stanowił art. 31 ust. 1 u.p.g.r., zaś w okresie wykonania ostatecznej decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa za rentę, rolnikowi przysługiwało prawo do bezpłatnego użytkowania nieruchomości. Rolnik obowiązany był w tym okresie do prowadzenia prawidłowej gospodarki (art. 33 ust. 1 u.p.g.r.). Ostateczna decyzja o przejęciu nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia stanu własności w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej oraz na wniosek rolnika stanowiła podstawę do założenia księgi wieczystej dla budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 33 ust. 2 i 3 u.p.g.r.).
Ustawa ta stanowiła kontynuację wprowadzonego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz.U. nr 3, poz. 15), wyjątku od zasady superficies solo cedit, przewidującego możliwość zatrzymania przez rolnika, po przekazaniu Państwu gospodarstwa rolnego na cele emerytalno-rentowe, budynków jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Dopiero art. 57 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz.U. nr 40, poz. 268 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1983 r., ustawodawca powrócił do zasady superficies solo cedit – z tym, że ze skutkiem jedynie na przyszłość, tj. gdy przekazanie gospodarstwa rolnego następowało po tej dacie. W konsekwencji po 1983 r. nastąpiło zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników, w zależności od tego, w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa.
Celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami w trybie art. 6 ustawy, jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami oraz doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. Regulacja ta nie może być zatem traktowana jako podstawa prawa do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko aby przysporzyć materialnych korzyści następcom prawnym właścicieli gospodarstwa rolnego, przekazanego na rzecz Państwa. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków (vide: wyroki NSA: z 9 maja 1995 r., SA/Łd 983/94; z 1 grudnia 2010 r., I OSK 1648/10, pub. CBOSA) i w konsekwencji doprowadzenie do stanu, w którym los prawny budynków podziela los prawny gruntu, na którym są one usytuowane. Nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy jest możliwe tak długo, jak długo istnieją posadowione na tej nieruchomości budynki stanowiące odrębną własność. Jak słusznie wywiodło Kolegium, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo, art. 6 ustawy przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile tylko budynki te znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. O uzyskanie wskazanej w tym przepisie własności działki mogą zatem ubiegać się osoby, które nie tylko nie są osobami przekazującymi gospodarstwo rolne, ale nawet ich spadkobiercami. W świetle tego przepisu przesądzającym jest, aby podmiot ten był właścicielem budynków usytuowanych na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy legitymować się tytułem własności do budynków - być ich właścicielem także z tytułu dziedziczenia oraz wykazać, że znajdują się one na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu.
W postępowaniu zwykłym, na podstawie art. 6 ustawy, zwrotu działki siedliskowej nr [...] domagali się zstępni drugiego stopnia poprzednich ich współwłaścicieli. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wykazali oni swoje prawa do spadku po spadkodawcach, których gospodarstwo rolne zostało przejęte na własność Państwa bez budynków. Kolegium stwierdziło, że stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu Białostockiego z 19 listopada 2021 r. a więc postępowania zwykłego, uprawnionymi do uzyskania prawa własności gruntu pod budynkami w działce nr [...] są ich współwłaściciele, tj. następcy prawni małż. S. i N. małż. S., w częściach wynikających z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku: E.O. w udziale 2/4, A.S. w udziale 1/4 oraz M.S. w udziale 1/4. W konsekwencji przyjęto, że wnioskodawcy – skarżący nie posiadają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji a więc nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Odnosząc się do tego podnieść należy, że organ uzasadniając brak legitymacji skarżących odwoływał się wyłącznie do argumentacji uzasadniającej legitymację procesową w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia własności nieruchomości. Nie zbadano w żaden sposób prawdopodobnego wpływu decyzji nieważnościowej na sferę praw skarżących. Jako irrelewantne potraktowano bezsporne w sprawie okoliczności dotyczące tego, że
- w 1998 r. S.M. za kwotę 2.000 zł nabył od M.S. na podstawie nieformalnej umowy sprzedaży budynki znajdujące się na działce nr [...];
- z opinii biegłego sądowego sporządzonej w sprawie z powództwa E.O., A.S. i M.S. przeciwko skarżącym o wydanie przedmiotowej nieruchomości wynika, że skarżący ponieśli nakłady w wysokości 144.980,50 zł (remont budynku mieszkalnego – 92.776,41 zł; wykonanie ogrodzenia – 13.531,35 zł; nasadzenia – 1.765,76 zł; nadbudowa piwnicy – 3.609,96 zł; budowa kuchni letniej – 14.850,14 zł). Biegły ustalił także, że biorąc po uwagę wiek budynku mieszkalnego (budowa początek lat 30 XX wieku) oraz trwałość takich budynków, która wynosi 80-100 lat, pod względem technicznym dobiegał on już swojego kresu i jednoznacznie stwierdził, że obiekt ten został uratowany przez skarżących przed całkowitą degradacją a fakt jego ciągłego użytkowania, ogrzewania i dbania o jego stan techniczny wydłuży jego żywotność o wiele lat;
- pomimo oddalenia wniosku o zasiedzenie, w sprawie tej jako niekwestionowane przyjęto, że skarżący nieprzerwanie samoistnie posiadają działkę nr [...] od 1998 r. Powodem oddalenia wniosku o zasiedzenie było brak wykazania, że posiadanie to trwa 30 lat (stwierdzono, że objęcie nieruchomości nastąpiło w złej wierze, gdyż na podstawie umowy nie zawartej w formie aktu notarialnego).
Zdaniem sądu są to okoliczności, które świadczą o tym, że decyzja nieważnościowa będzie miała wpływ na sferę prawą skarżących. Z okoliczności tych bezspornie bowiem wynika, że skarżący są posiadaczami samoistnymi nieruchomości nr [...] od 1998 r. i poczynili na niej nakłady.
Odnosząc się do kwestii samoistnego posiadania wskazać należy, że zgodnie z dominującym w nauce prawa cywilnego - znajdującym oparcie w odnośnych regulacjach Kodeksu cywilnego, akcentujących odrębność posiadania od stanu prawnego (zob. np. art. 153, art. 341 i art. 344 § 1 k.c.) - posiadanie (łac. possessio), będąc formą władztwa faktycznego nad rzeczą, nie jest prawem podmiotowym, lecz stanem faktycznym, który ewentualnie może powodować następstwa prawne przewidziane w ustawie (por. J. Gołaczyński (w:) System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe, pod red. E. Gniewka, Warszawa 2013, s. 93-95). Posiadanie może wiązać się i być wynikiem wykonywania przez posiadacza, określonego prawa podmiotowego (rzeczowego albo obligacyjnego, np. prawa własności, dzierżawy, itd.), ale też może nie opierać się na żadnym tytule prawnym (posiadanie niezgodne ze stanem prawnym). W konsekwencji przyjmuje się, że w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości sam fakt jej posiadania - oderwany od ewentualnie leżącego u jego podstaw tytułu prawnego - co do zasady może być źródłem wyłącznie interesu faktycznego posiadacza, a nie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jest to zasada od której przewiduje się wyjątek w sytuacji, gdy w konkretnym przypadku możliwe będzie powiązanie pomiędzy rozstrzygnięciem zapadającym w danej kategorii spraw administracyjnych, a sytuacją prawną (prawami lub obowiązkami) posiadacza nieruchomości. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Pierwsza rzecz którą należy zaakcentować dotyczy tego, że postępowanie zwykłe dotyczyło ustalenia przesłanek warunkujących nabycie własności przedmiotowej działki (jej właścicielem była Gmina M.). Stąd powiązanie naruszenia interesu prawnego z własnością tej działki nie było możliwe. Natomiast samoistne posiadanie tej działki i dokonanie nakładów z jednej strony związane jest z prawem skarżących do rozliczenia tych nakładów. Z drugiej strony stwierdzenie nabycia własności tej nieruchomości na rzecz E.O., A.S. oraz M.S. kreuje po ich stronie uprawnienie do żądania wydania tej nieruchomości przez skarżących (z czego też nabywcy tej nieruchomości skorzystali – vide: pozew o wydanie nieruchomości z 9 października 2018 r. – k. 201 akt administracyjnych). Wobec tego należy stwierdzić, że przyjęcie braku legitymacji skarżących w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości zamyka im drogę do ustalenia zgodności z prawem tej decyzji, która na wpływ na ich sytuację prawną jako samoistnych posiadaczy tej nieruchomości.
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości nastąpiła w okolicznościach wskazujących na naruszenie art. 7 i 28 K.p.a., gdyż organ nie dokonał wszechstronnej oceny interesu skarżących z perspektywy postępowania nadzwyczajnego, ograniczając się jedynie do analizy ich interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym. W konsekwencji naruszono również art. 157 § 2 K.p.a.
Wobec stwierdzonych naruszeń wyżej powołanych przepisów procesowych, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 20204 r., poz. 935 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 wyroku). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono wpis sądowy uiszczony przez skarżącą P.M. (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 x 5 = 85 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Organ w ponownie prowadzonym postepowaniu oceni czy skarżący są stroną postępowania nieważnościowego. Przy ocenie tej uwzględni stanowisko sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.