II SA/Ol 520/06

II SA/Ol 520/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Raszkowska
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 24 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego S.A. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Po uchyleniu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 października 2005, wydanych w obu instancjach administracyjnych, decyzji odmawiających zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego jako I etapu inwestycji wraz z drogami, przyłączami wod.-kan., przepompowniami, śmietnikami dla całej inwestycji przy ul. "[...]" w "[...]" na działce nr "[...]" obr. "[...]", inwestor - Przedsiębiorstwo Budowlane S.A. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę na w/w działce trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą.
Decyzją z dnia "[...]" r. "[...]" Prezydent Miasta, powołując się na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami), odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych na działce "[...]" z przyłączami wod.-kan. na działce "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]" - z powodu niezastosowania się inwestora do nałożonego, postanowieniem z dnia "[...]" r., obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o oświadczenie współwłaścicieli sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, istniejącej
w ul. "[...]", o zapewnieniu możliwości podłączenia wody i odbioru ścieków
z projektowanej inwestycji.
W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 w związku
z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez organ orzekający, że na przyłączenie do sieci wodociągowej przy ulicy "[...]" wymagana jest zgoda jej współwłaścieli. Ponadto zarzucił obrazę art. 10, 75, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nałożenie obowiązków nie przewidzianych prawem, w tym nie wyjaśnienie, czy zachodziła konieczność uzyskania zgody osób trzecich.
Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia "[...]" r. "[...]".
W zasadniczej części jej uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie
z art. 35 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza między innymi kompletność projektu budowlanego
i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń natomiast na mocy art. 35 ust. 3, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ
nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Obowiązki określone w pkt. 1 postanowienia Prezydenta Miasta z dnia
"[...]" r. odnoszą się do wymogu udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki drogowej "[...]" obręb "[...]". Działka drogowa "[...]" mająca obsługiwać inwestycję, będąca obecnie współwłasnością, powstała z podziału działki "[...]" na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r. "[...]". Podział tej nieruchomości został wykonany pod warunkiem, że ustanowione zostaną służebności polegające na prawie przejścia i przejazdu przez działkę "[...]" stanowiącą drogę wewnętrzną na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr "[...]", "[...]" oraz "[...]" - "[...]". W podziale tym nie ujęta została działka którą obecnie dysponuje inwestor, a więc działka oznaczona numerem ewidencyjnym "[...]". Zatem pomimo, iż inwestor posiada udziały w ulicy musi posiadać zgodę na dokonanie zjazdu oraz wykonanie w ulicy sieci dla obsługi planowanej inwestycji. Należy podkreślić, że Przedsiębiorstwo Budowlane jest współwłaścicielem mniejszościowym nieruchomości drogowej. Korzystanie z ulicy "[...]" dla obsługi inwestycji stanowiłoby rozporządzenie rzeczą wspólną wykraczającą poza zwykły zarząd. Zgodnie z przepisem art. 199 kodeksu cywilnego do przeprowadzenia takiej czynności niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.
Do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę Przedsiębiorstwo Budowlane dołączyło wymagane prawem warunki techniczne podłączenia do sieci wod.--kan. budynków wielorodzinnych z dnia "[...]" r. "[...]". Warunki uściślały możliwe rozwiązanie "W tym celu w ulicy na działce nr "[...]" należy zaprojektować sieć wodociągową, spinając ją od północy z siecią ø 90 mm a od południa z siecią ø 60 mm. Powyższe sieci zlokalizowane są w ulicy "[...]". Na włączenie do tych sieci należy uzyskać zgodę właściciela". Analogicznie należało postąpić z siecią kanalizacyjną projektując w ulicy "[...]" kanał zbiorczy, który z podanymi warunkami miał być włączony do sieci sanitarnej za zgodą jej właścicieli. Natomiast uzgodnienie i rozwiązanie przyjęte zgodnie z uzgodnieniem warunków technicznych podłączenia do sieci wod.-kan. budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej której inwestorem jest także Przedsiębiorstwo Budowlane
w żadnej mierze nie może być potraktowane jako alternatywa dla warunków podanych dla zabudowy wielorodzinnej Taka możliwość zgodnie z warunkami z dnia
"[...]" r. "[...]" istniała w odniesieniu do podłączenia jednorodzinnej zabudowy szeregowej zgodnie z warunkami "[...]" wydanymi dla potrzeb zabudowy wielorodzinnej (nie odwrotnie). Konsekwentnie dokumentowany przez Inwestora fakt wykonania sieci do zasilania budownictwa szeregowego nie oznacza wykonania jej dla potrzeb projektowanego budownictwa wielorodzinnego. W świetle powyższego wymagana jest kwestionowana przez odwołującego zgoda współwłaścicieli sieci wykonanej dla potrzeb budownictwa szeregowego w przypadku wykorzystywania jej dla obsługi budownictwa wielorodzinnego.
Reasumując, wymagania nałożone w pkt. 1 postanowienia nie zostały spełnione przez inwestora, co z mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego upoważniało organ
I instancji do orzeczenia odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Przedsiębiorstwo Budowlane S.A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
a) art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 199 i 201 Kodeksu cywilnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż :
- na przyłączenie sieci wodociągowej przy ul. "[...]" wymagana była zgoda współwłaścicieli tej sieci,
- inwestor miał obowiązek przedstawienia zgody współwłaścicieli istniejącej w ul. "[...]" sieci wod. kan. na połączenie projektowanej inwestycji,
- inwestor nie uwzględnił w oświadczeniu informacji o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane działki "[...]", zgodnie z zakresem projektu zagospodarowania terenu dla projektowanej zabudowy wielorodzinnej ,w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 października 2005 r. w identycznym stanie faktycznym i prawnym stwierdził, iż nie zachodzi okoliczność rozporządzania rzeczą wspólną, gdyż skarżący rozporządza udziałem we współwłasności, co powoduje, iż w powyższym zakresie nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli, o jakiej mowa w art. 199 z d. 1 K.c. w związku z,
b) art. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717) w związku z art. 101 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie ich skutków w zakresie granic ochrony interesu osób trzecich przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego (pozostałe strony nie zaskarżyły miejscowego planu w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak też ustawy
o samorządzie gminnym), w związku z istotnym naruszeniem:
II. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 6 K.p.a. polegające na nałożeniu na inwestora postanowieniem z dnia "[...]" r. obowiązków nie wymaganych ustawą (tj. obowiązku uzyskania zgody współwłaścicieli dla czynności nie przekraczającej zwykłego zarządu rzeczą wspólną)
w związku z błędną wykładnią powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego,
b) art. 7 K.p.a. w związku z art. 75, 77, 80 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez niezastosowanie ich w niniejszej sprawie, polegające na nie wyjaśnieniu po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniająco dowodowego, czy zachodziła
w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym konieczność uzyskania zgody osób trzecich we wspomnianym zakresie, jak też nie wyjaśnienia podstawy prawnej żądania przez organ administracyjny tej zgody w świetle obowiązujących przepisów,
c) art. 10 § 1 i 10 § 3 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów bezpośrednio przed wydaniem obu decyzji oraz brak wskazania przyczyny takiego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji,
- co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wskazał, iż prawne i merytoryczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia zawarte zostało w skarżonej decyzji i odnosi się także do zarzutów podniesionych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W myśl zasad zawartych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym aktem powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia tej przesłanki następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm postępowania procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Sam " goły fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia" ( patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1998, str.715, wyrok NSA z dnia 23 lipca 1999r., IV SA 1149/97).
Taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), zwanego dalej: K.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału.
Należy wskazać, że wpływu na skutki prawne stwierdzenia w postępowaniu sądowym, iż organy dopuściły do zaistnienia takiej sytuacji nie wywiera fakt, iż wznowienie postępowania administracyjnego z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony - art. 147 K.p.a. ( patrz wyrok NSA z 14 grudnia 2002r., III RN 200/01, OSNP 2003/24/582 ).
Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się
w obszarze oddziaływania obiektu [art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami - stan prawny obowiązujący w czasie wydawania zaskarżonych decyzji)].
Podmioty spełniające te kryteria w analizowanej sprawie zostały wymienione
w 25-stronnicowym wypisie z rejestru gruntów, zawartym w aktach postępowania administracyjnego, z którego to wypisu wynika, iż współwłaścicielami działki numer "[...]", a więc ulicy "[...]", jest 257 podmiotów ( osób fizycznych i osób prawnych ).
Nie wszystkim z nich zapewniono jednak udział w niniejszym postępowaniu administracyjnym, nie wszystkie podmioty były też należycie reprezentowane w tym postępowaniu.
Pisma w jego toku doręczano pełnomocnikowi inwestora, T. S., Z. P., S. B., R. T., I. O., W. K., K. C., M. i K. D., I. L. i M. S., J. B., Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta oraz Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.
Pisma doręczane T. S. skierowane były do zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. "[...]", Z. P. - do zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. "[...]", S. B. - do zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. "[...]"., R. T. tytułowano jako pełnomocnika zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. "[...]"., I. O. traktowana była jako pełnomocnik mieszkańców zabudowy szeregowej przy ul. "[...]", a W. K. i K. C. - jako pełnomocnicy mieszkańców zabudowy szeregowej przy ul. "[...]".
Odnośnie pism kierowanych do zarządów wspólnot mieszkaniowych należy stwierdzić, iż akta sprawy nie dokumentują podstaw ustalenia, iż doręczanie w/w osobom pism odnosi skutki prawne w zakresie reprezentowania członków tych wspólnot w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.
W aktach postępowania administracyjnego znalazła się uchwała właścicieli lokali nieruchomości położonej przy ul. "[...]"o powołaniu 3-osobowego zarządu wspólnoty mieszkaniowej oraz upoważnienie radcy prawnego – R. T. do reprezentowania tej wspólnoty przed organami administracyjnymi i sądami w sprawie dotyczącej drogi osiedlowej przy ul. "[...]", udzielone przez przewodniczącego jej zarządu. Nie ma jednak w aktach sprawy umocowania dla członka zarządu, z którego wynikałoby, że w tej konkretnej sprawie może on reprezentować interesy wszystkich członków wspólnoty, z których każdy jest właścicielem udziału w działce drogowej numer "[...]". Okoliczność ta nabiera zwłaszcza szczególnej wagi w sytuacji gdy jeden z członków zarządu wspólnoty "[...]" – Z. P. stwierdził na rozprawie, że działa wyłącznie we własnym interesie i nie reprezentuje pozostałych współwłaścicieli tej wspólnoty.
Jako pełnomocnictwa udzielonego w postępowaniu administracyjnym I. O., nie sposób interpretować pisma z dnia 9 lutego 2006 r. , gdyż z jego treści nie wynika, iż jest to w ogóle pełnomocnictwo, nie można także ustalić czy pismo te podpisali wszyscy właściciele domków szeregowych przy ulicy "[...]" od numeru "[...]" do "[...]", widnieje na nim sześć niekompletnych podpisów. Z treści tego pisma wynika jedynie, że podpisujące go osoby jako współwłaściciele ulicy "[...]", nie wyrażają zgody na wykorzystanie tej działki drogowej do "celów budowy i komunikacji" przez Przedsiębiorstwo Budowlane S.A.
Także nie sposób ustalić czy W. K. i K. C. zostali upoważnieni do działania przez wszystkich właścicieli, zamieszkałych w zabudowie szeregowej przy ul. "[...]", uprawnionych do bycia stronami postępowania.
Nie tylko z powyższych względów uzasadniona jest konstatacja, iż nie wszystkie strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu.
Prawa tego pozbawiono, niejako świadomie, również innych współwłaścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji: Parafii "[...]", PKO "[...]", wspólników sp. cywilnej "[...]", Urzędu Ochrony Państwa.
Słuszny jest zarzut skargi, iż także w stosunku inwestora naruszona została zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wyrażona w art. 10
§ 1 K.p.a. Wbrew zawartej w niej dyrektywie, przed wydaniem decyzji nie umożliwiono
mu bowiem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Reasumując, legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko
z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki
w zależności od rodzaju tych naruszeń. O ile jednakże chodzi o uchybienie przez organ orzekający zasadom określonym w art. 10 § 1 K.p.a., to jest ono jednoznaczne. Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział
w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej.
Ewidentne naruszenie tego obowiązku przez organy obu instancji, uzasadniające uchylenie wydanych przez nie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny usunąć wskazane nieprawidłowości, co będzie wymagało między innymi uzupełnienia akt sprawy o niezbędne dokumenty dotyczące reprezentacji w sprawie poszczególnych podmiotów, ustalenie wszystkich podmiotów mających interes prawny w niniejszej sprawie.
W przypadku wspólnot mieszkaniowych, organy winny mieć na uwadze fakt, iż jeśli członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720).
Należy również wyselekcjonować strony, które nie są reprezentowane przez K. C. i W. K.
Z uwagi na wielość stron postępowania, ustaleniom zmierzającym do zagwarantowania wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w każdym jego stadium, powinna towarzyszyć szczególna skrupulatność.
W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.